我國(guó)保障房居住權(quán)的現(xiàn)實(shí)性、獨(dú)立性與合理性

關(guān) 濤

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

我國(guó)有商品房與保障房?jī)商鬃》抗?yīng)系統(tǒng)，根據(jù)中央與地方政府的行政規(guī)章，目前我國(guó)保障房的范圍包括經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)保障房以及公共租賃房屋，值得注意的是，保障房所有權(quán)與商品房所有權(quán)具有不同的法律構(gòu)造，商品房租賃權(quán)與保障房租賃權(quán)也有明顯區(qū)別。另外，我國(guó)農(nóng)村宅基地上房屋也非商品房，權(quán)利主體與權(quán)利轉(zhuǎn)讓限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，這是城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致農(nóng)村土地具有社會(huì)保障的性質(zhì)所決定的，因此，與商品房的區(qū)別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下整體把握保障房范圍的基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的保障房?jī)H指公共租賃房屋，沒(méi)有類(lèi)似我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房與共有產(chǎn)權(quán)保障房，這導(dǎo)致用大陸法系傳統(tǒng)民法的房屋所有權(quán)理論無(wú)法解釋我國(guó)的保障房所有權(quán)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)民法理論中的房屋所有權(quán)均指商品房所有權(quán)，居住權(quán)也是建立于商品房之上的，設(shè)立居住權(quán)的初衷是為了解決與房屋所有權(quán)人有密切關(guān)系者的居住問(wèn)題，而后來(lái)為高消費(fèi)的需求在西方出現(xiàn)的度假酒店居住權(quán)則具有投資性質(zhì)。我國(guó)保障房是為了解決中低收入家庭的居住問(wèn)題，購(gòu)買(mǎi)保障房者是為了居住而非投資謀利，若為了謀利，須轉(zhuǎn)為商品房，于是保障房所有權(quán)只具有用益物權(quán)的功能，發(fā)生與居住權(quán)功能的重合；而公共房屋租賃權(quán)名為債權(quán)卻具有物權(quán)的功能，也產(chǎn)生與居住權(quán)功能的重合。

基于上述理由，本文以保障房居住權(quán)概括經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)、保障房共有產(chǎn)權(quán)與公共房屋租賃權(quán)。這種方法論意義上的概括并非一定要替換現(xiàn)行法中的相關(guān)概念，而是為了論證一體把握的內(nèi)在機(jī)理及其意義，為相關(guān)立法與司法提供更為明確的參考。德國(guó)民法理論中就有將區(qū)分所有權(quán)、居住權(quán)、房屋租賃權(quán)一體把握的思想。(1)鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》(上冊(cè))，張雙根譯，北京：法律出版社，2004年，第631-633頁(yè)?？梢?jiàn)，居住權(quán)的概念具有一定的抽象性，根據(jù)功能重合這一基本評(píng)價(jià)，我國(guó)保障房居住權(quán)可以涵攝經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)、保障房共有產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村宅基地上房屋所有權(quán)、公房租賃權(quán)等具體概念。這種較高抽象程度概念涵攝較低抽象程度概念的方法，不僅可以避免理論體系內(nèi)部的矛盾，維護(hù)體系的穩(wěn)定，還可以做到對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的真實(shí)描述。(2)卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年，第317-319頁(yè)。必須指出，居住權(quán)的概念有廣義與狹義之分，廣義的居住權(quán)包括憲法意義上的居住權(quán)，例如，有學(xué)者認(rèn)為居住權(quán)是一種生存權(quán)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)制度從而也可稱(chēng)作生存法。(3)關(guān)濤：《作為生存法的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度》，《中國(guó)法學(xué)》1999年第1期。在此意義上，日本學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公民的生存權(quán)的保護(hù)有兩種方式，一是靠自己維權(quán)，二是靠政府保障，后者被認(rèn)為是最為實(shí)際的方式。(4)大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，北京：法律出版社，2001年，第3-6頁(yè)。而我國(guó)《民法典》規(guī)定的居住權(quán)是狹義的，既排除了基于房屋所有權(quán)和租賃權(quán)而享有的居住權(quán)，也排除了基于配偶權(quán)和親屬權(quán)而享有的居住權(quán)，適用范圍受到限制，沒(méi)有發(fā)揮《民法典》作為基本法的規(guī)范功能。全國(guó)人大法工委組織編寫(xiě)的《中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編解讀》將居住權(quán)功能作社會(huì)保障功能解讀，(5)黃薇：《中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編解讀》，北京：中國(guó)法制出版社，2020年，第541頁(yè)。有最高法院主審法官也持此論，(6)孫茜：《〈民法典〉視野下居住權(quán)制度的理解與適用》，《法律適用》2020年第1期。這與人大常委會(huì)提請(qǐng)審議民法典各分編方案說(shuō)明是一致的，即規(guī)定居住權(quán)制度是“為落實(shí)黨中央的要求，認(rèn)可和保護(hù)民事主體對(duì)住房保障的靈活安排，滿足特定人群的居住需求”。

本文旨在從私法視角論證我國(guó)保障房居住權(quán)現(xiàn)實(shí)性的基礎(chǔ)上重點(diǎn)討論其獨(dú)立性，以及與傳統(tǒng)物權(quán)法體系的相融性。問(wèn)題意識(shí)源于我國(guó)保障房與商品房的差異所導(dǎo)致的權(quán)利制度不同，此外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的居住權(quán)設(shè)立于房屋之上，并不直接涉及土地權(quán)利。與之相似的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)與基地使用權(quán)之間具有相對(duì)分離的性質(zhì)，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)相對(duì)獨(dú)立于土地使用權(quán)，主要原因在于經(jīng)濟(jì)適用房占用的是劃撥土地，可無(wú)償使用且無(wú)期限限制，不存在到期與續(xù)期的問(wèn)題。而我國(guó)城市商品房占用的基地使用權(quán)有期限限制且須有償取得，到期后存在續(xù)期問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)主體有身份限制，使用者為集體組織成員，宅基地可無(wú)償使用，也沒(méi)有法定期限限制。作為農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村宅基地上所建房屋與城市保障房具有相同的法律性質(zhì)。若能明確農(nóng)村宅基地上房屋居住權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)這種法律上的分離關(guān)系，使房屋所有權(quán)獨(dú)立于土地使用權(quán)，那么對(duì)于解決農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”歸屬問(wèn)題具有重要意義?？疾彀l(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入21世紀(jì)后之立法觀，立法機(jī)關(guān)制定的法律已由權(quán)利義務(wù)規(guī)范過(guò)渡到與資源分配規(guī)范并重的階段。權(quán)利義務(wù)規(guī)范的理論基礎(chǔ)為法教義學(xué)，學(xué)術(shù)討論的前提是具備有關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)范的共識(shí)，否則無(wú)法進(jìn)行正常的法學(xué)研究，淪為自說(shuō)自話的莫衷一是，此為貫徹法教義學(xué)之原因所在，大陸法系傳統(tǒng)民法的固有理論反映了法教義學(xué)的規(guī)范體系。而強(qiáng)調(diào)資源分配規(guī)范的為法政策學(xué)，法政策學(xué)并非針對(duì)具體的權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)，而是研究關(guān)系多數(shù)人利益的公共問(wèn)題，能夠反映真實(shí)的社會(huì)需求。(7)法政策學(xué)的倡導(dǎo)者為日本學(xué)者平井宜雄教授，其主要觀點(diǎn)參見(jiàn)解亙：《法政策學(xué)——有關(guān)制度設(shè)計(jì)的學(xué)問(wèn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2005年第2期。日本學(xué)者關(guān)于解釋論與立法論的劃分已為民法學(xué)界所接受，解釋論著眼于實(shí)然，立法論立足于應(yīng)然。由于立法論與法政策學(xué)的密切性，以及解釋論與法教義學(xué)的關(guān)聯(lián)度，可以認(rèn)為從法教義學(xué)與法政策學(xué)兩個(gè)方面能夠基本說(shuō)明保障房居住權(quán)在制度安排上的合理性。

一、我國(guó)保障房居住權(quán)的現(xiàn)實(shí)性

從新中國(guó)成立至今，保障房建設(shè)一直是國(guó)家政策支持的重點(diǎn)：1958年到1979年實(shí)行公有房屋分配使用制度，住房性質(zhì)明顯為保障房；1979年開(kāi)始的住房制度改革，有條件地出售公有房屋，這種私有化的房屋在性質(zhì)上仍屬于保障房，目的仍是解決城鎮(zhèn)居民的居住問(wèn)題；1994年以后商品房才開(kāi)始大量出現(xiàn)，而保障房建設(shè)仍在同時(shí)進(jìn)行，均以政府出資建設(shè)為主。我國(guó)人口眾多，加上城市化的推進(jìn)，保障房規(guī)模巨大，與商品房的差別明顯，保障房居住權(quán)人須為社會(huì)保障對(duì)象。保障房一般只能用于自住而不得出租或轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒芤蛏钏栌烧{(diào)整與其他保障房居住者互換，以體現(xiàn)保障房以居住為最終目的之屬性。目前的公租房仍以實(shí)物保障方式為主，即由政府投資建設(shè)公共租賃住房，租賃補(bǔ)貼方式尚未全面開(kāi)展。(8)2016年5月17日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快和培育住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)第9條要求轉(zhuǎn)變公租房保障方式，實(shí)物保障與租賃補(bǔ)貼并舉。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，租賃補(bǔ)貼主要用于私房出租，只是一種保障方式而非保障房租賃。因此，若執(zhí)意以所有權(quán)理論解釋經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)、保障房共有產(chǎn)權(quán)、宅基地上房屋所有權(quán)，以債權(quán)理論解釋我國(guó)的公房租賃權(quán)，則嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)。定義保障房居住權(quán)的概念須具備一定的事實(shí)要素，這些要素取決于保障房居住權(quán)所追求之目的，以下根據(jù)新中國(guó)房屋所有權(quán)制度的變化以及我國(guó)保障房所有權(quán)的有限產(chǎn)權(quán)性質(zhì)兩個(gè)方面的事實(shí)要素，論證我國(guó)保障房居住權(quán)的現(xiàn)實(shí)性。

(一)新中國(guó)成立以來(lái)房屋所有權(quán)制度的變化

我國(guó)從1958年到1979年一直實(shí)行公有房屋分配制度，城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題由其所在單位解決，政府撥款建設(shè)房屋，極少由單位自籌資金建設(shè)，建成后以低租金分配給干部職工居住，是一種典型的社會(huì)福利，這與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。從民法教義學(xué)的角度而言，這屬于人役權(quán)中的居住權(quán)，盡管稱(chēng)之為公有房屋租賃，但沒(méi)有時(shí)間限制，租金額遠(yuǎn)低于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，家屬甚至可以繼承，現(xiàn)在看來(lái)公有房屋分配制度下的房屋租賃權(quán)具有明顯的物權(quán)性質(zhì)。

公有房屋分配使用制度在低消費(fèi)水平下基本滿足了城鎮(zhèn)居民的住房需求，但住房供給不足的問(wèn)題依然存在且缺口較大。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)從1979年開(kāi)始進(jìn)行公房出售及房屋私有的嘗試。先是于1979年出臺(tái)政策鼓勵(lì)華僑、僑眷用僑匯購(gòu)買(mǎi)和建設(shè)住宅，房屋所有權(quán)歸自己。同年又在國(guó)內(nèi)五個(gè)城市(廣西四個(gè):南寧、柳州、桂林、梧州，陜西一個(gè)：西安)試點(diǎn)，將城市增量住房以成本價(jià)向居民出售。1980年6月在中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)綱要》中，提出住房商品化設(shè)想，準(zhǔn)許私人建房、買(mǎi)房及房屋私有。1981年，公房出售試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)60多個(gè)城市，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民工資水平普遍較低，在客觀上限制了其房屋購(gòu)買(mǎi)力，有鑒于此，從1982年開(kāi)始試點(diǎn)公有住房補(bǔ)貼出售，政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)三分之一。到1985年底，全國(guó)共有160個(gè)城市進(jìn)行了公房補(bǔ)貼出售。(9)李雄、袁道平：《回顧與反思：我國(guó)住房制度改革歷程與主要困境》，《改革與戰(zhàn)略》2012年第10期。補(bǔ)貼出售的公有房屋中政府和單位承擔(dān)了建筑成本的三分之二，購(gòu)房者個(gè)人僅承擔(dān)了三分之一，其取得之房屋所有權(quán)并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)(商品房所有權(quán))，政府與單位的大部分出資現(xiàn)在看來(lái)并非簡(jiǎn)單的贈(zèng)與。尤其重要的是，這一階段的公有房屋出售并未涉及土地使用權(quán)的問(wèn)題，房?jī)r(jià)中并不包含地價(jià)，即使是為數(shù)不多的私人建房也是如此，因?yàn)橹钡?988年憲法修正后才允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)饲拔覈?guó)居民只有房屋所有權(quán)而無(wú)土地使用權(quán)。

新中國(guó)從1949年建立到1993年實(shí)行的是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)“五四憲法”第11條、“七五憲法”第9條第2款、“七八憲法”第9條、“八二憲法”第13條第1款均規(guī)定了國(guó)家保護(hù)公民的房屋所有權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定公民的土地使用權(quán)。雖然“五四憲法”第8條第1款規(guī)定了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但1956年全國(guó)實(shí)行土地公有制，個(gè)人對(duì)于土地的任何私權(quán)均為違反公有制而不受保護(hù)。作為土地的公有制形式，“五四憲法”“七五憲法”和“七八憲法”的第6條第2款都規(guī)定了礦藏、水流、森林、荒地屬于全民所有，但這三部憲法均未明確土地的國(guó)家與集體所有，直到“八二憲法”第10條才正式規(guī)定土地的國(guó)家所有和集體所有。新中國(guó)成立后制定的四部憲法中雖然均規(guī)定了房屋所有權(quán)，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有現(xiàn)在商品房所有權(quán)的概念，即房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)主體合一，這四部憲法中的房屋所有權(quán)并沒(méi)有土地使用權(quán)的內(nèi)容，直到1988年憲法修正案的頒布，所有權(quán)概念才發(fā)生變化。

在我國(guó)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房制度改革的目的是為了解決公民的居住權(quán)問(wèn)題，這一階段我國(guó)居民的房屋所有權(quán)為保障房所有權(quán)而非商品房所有權(quán)。此時(shí)房屋是為了居住而非交易謀利，尚未涉及土地使用權(quán)。1993年憲法修正案確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為住房商品化提供了法律依據(jù)，因商品住房涉及市場(chǎng)交易才關(guān)系到土地使用權(quán)問(wèn)題。(10)《城市房地產(chǎn)管理法》第32條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押?！北M管?chē)?guó)務(wù)院于1986年2月就成立了住房改革領(lǐng)導(dǎo)小組，6月國(guó)家頒布了《土地管理法》，但土地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓。隨著1988年4月憲法修正案允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。同年12月全國(guó)人大常委會(huì)也對(duì)《土地管理法》作了相應(yīng)的修正，1990年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，國(guó)有土地使用權(quán)的出讓才正式實(shí)施，當(dāng)時(shí)的主要目的是為了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。1994年以后，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓才隨著商品房買(mǎi)賣(mài)在全國(guó)開(kāi)展起來(lái)，出現(xiàn)商品房所有權(quán)的概念。與保障房所有權(quán)相比，商品房所有權(quán)可謂完整的房屋所有權(quán)，最重要的特點(diǎn)是房屋所有權(quán)與基地使用權(quán)主體合一，其流轉(zhuǎn)方式為房屋所有權(quán)連同基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓。1994年7月18日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》初步確定住房制度改革的目的是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化，同時(shí)明確在全國(guó)建立兩種住房供應(yīng)體系，一是以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系，二是以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系。這兩種住房供應(yīng)系統(tǒng)并存的客觀狀況必將對(duì)我國(guó)相關(guān)立法產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

(二)保障房所有權(quán)的有限產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

在經(jīng)濟(jì)適用房出現(xiàn)以前的福利分房，在補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金之前仍屬于保障房范疇，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金以后即轉(zhuǎn)為商品房。關(guān)于保障房所有權(quán)與商品房所有權(quán)的區(qū)別，我國(guó)內(nèi)地學(xué)者針對(duì)早期住房制度改革的實(shí)際提出有限產(chǎn)權(quán)的概念，這一概念后來(lái)逐漸被有關(guān)部門(mén)采納，即在福利分房名義下所購(gòu)之公有房屋僅為有限產(chǎn)權(quán)而非完整的所有權(quán)。首先，這種有限產(chǎn)權(quán)房屋并非依市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)入，而是依政府規(guī)定的所謂“標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格”，參考了購(gòu)房者對(duì)所在單位的貢獻(xiàn)、工資數(shù)額以及工齡時(shí)間等因素；其次，住房面積不得超過(guò)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；第三，購(gòu)買(mǎi)有限產(chǎn)權(quán)房以后一般不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)绻_實(shí)需要轉(zhuǎn)讓?zhuān)荒苜u(mài)給原補(bǔ)貼單位或者政府房管部門(mén)。(11)關(guān)濤：《我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法律問(wèn)題專(zhuān)論》，北京：人民法院出版社，1999年，第184-192頁(yè)。有限產(chǎn)權(quán)因缺乏處分權(quán)能而非所有權(quán)，只能是一種用益物權(quán)。

在福利分房階段，尚未將購(gòu)房戶(hù)限于中低收入家庭。到購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房階段，購(gòu)房戶(hù)就限于中低收入的社會(huì)保障家庭?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]23號(hào))于1998年7月3日發(fā)布，進(jìn)一步明確住房制度改革的目標(biāo)是建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)，輔之以住房公積金制度，其購(gòu)房者雖能取得房屋所有權(quán)或者共有產(chǎn)權(quán)，但限制轉(zhuǎn)讓。根據(jù)2007年七部委行局(12)七部委行局分別是建設(shè)部、發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局，該行政規(guī)章的重要性由頒發(fā)部門(mén)可見(jiàn)一斑?！督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第30條之規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房者取得有限產(chǎn)權(quán)，住滿五年補(bǔ)交土地收益轉(zhuǎn)為商品房后才能轉(zhuǎn)讓?zhuān)恋厥找娉恋厥褂脵?quán)出讓金外，還包括比照同地段相同類(lèi)型商品房?jī)r(jià)格計(jì)算的差價(jià)，此為有限產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為完整產(chǎn)權(quán)，然而政府仍享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。依該辦法第33條，有限產(chǎn)權(quán)人在取得完全產(chǎn)權(quán)之前，不得出租。保障房共有產(chǎn)權(quán)的規(guī)范目前只有地方政府規(guī)章，保障房共有產(chǎn)權(quán)為私人與政府共有，不同于商品房共有為私人間的共有，政府既是私法主體也是公法主體，而且還是土地所有權(quán)主體的代表，此種共有產(chǎn)權(quán)在兩大法系均無(wú)先例。依《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》第24條，符合保障條件的購(gòu)買(mǎi)者按照政府給開(kāi)發(fā)商限定的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)共有產(chǎn)權(quán)房屋，五年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓共有份額，如有特殊原因確需轉(zhuǎn)讓?zhuān)毶暾?qǐng)批準(zhǔn)，由代持機(jī)構(gòu)依原購(gòu)買(mǎi)價(jià)格結(jié)合折舊、物價(jià)水平等因素確定回購(gòu)價(jià)格。

相對(duì)于商品房租賃權(quán)，保障房租賃權(quán)具有明顯的物權(quán)性質(zhì)，從這個(gè)意義上講，也就具有了產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)然，這是受到嚴(yán)格限制的產(chǎn)權(quán)。我國(guó)明確區(qū)分商品房租賃與保障房租賃，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部分別制定了《商品房屋租賃管理辦法》與《公共租賃住房管理辦法》?！豆沧赓U住房管理辦法》第3條即明確了公共租賃住房的保障房性質(zhì)，該辦法第二章詳細(xì)規(guī)定了申請(qǐng)公共租賃住房的條件和程序。公共租賃住房又稱(chēng)廉租房，我國(guó)的廉租住房是地方政府向城市低收入家庭提供的保障房，向居住者收取政府規(guī)定的低標(biāo)準(zhǔn)租金，即所謂“實(shí)物配租”。依照2007年《廉租住房保障辦法》第8條第2款，對(duì)于城市居民中的最低生活保障家庭，還可以免收保障面積內(nèi)的租金，但居住者不得轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借他人，否則政府將收回住房，連續(xù)半年不住，也將被收回住房。2003年12月31日發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》沒(méi)有租賃期限的規(guī)定，考慮到承租人收入可能發(fā)生的變化，2007年《廉租住房保障辦法》第21條第2款規(guī)定，在廉租住房租賃合同中應(yīng)約定租賃期限?！豆沧赓U住房管理辦法》第18條規(guī)定租賃期限不得超過(guò)5年，第30條規(guī)定期限屆滿后可申請(qǐng)續(xù)租，但須符合第7條的申請(qǐng)條件，這也意味著只要是貧困家庭就有續(xù)租權(quán)，市縣人民政府相應(yīng)具有辦理續(xù)租的義務(wù)。相對(duì)于以營(yíng)利為目的之商品房租賃，租金為市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，承租人資格基本沒(méi)有限制，經(jīng)出租人同意可以轉(zhuǎn)租。而廉租房不允許有任何形式的轉(zhuǎn)租，租賃期滿是否續(xù)租完全由出租人決定，即使承租人有正當(dāng)理由。因此，公房租賃權(quán)具有明顯的物權(quán)性質(zhì)，與商品房租賃差別較大，無(wú)法適用《合同法》關(guān)于租賃合同的規(guī)定，卻與居住權(quán)的概念基本相同。

二、我國(guó)保障房居住權(quán)相對(duì)于基地使用權(quán)的獨(dú)立性

本來(lái)居住權(quán)是設(shè)立于房屋之上的，并不涉及土地利用權(quán)，與之相似的是，公房租賃權(quán)即不涉及土地權(quán)利，但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)、保障房共有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生是以取得基地使用權(quán)為前提的，因此不得不考慮房屋所有權(quán)與基地使用權(quán)的關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)適用房占用的是劃撥土地，可無(wú)償使用且無(wú)期限限制，也限制了地上房屋的可讓與性，這種若即若離的現(xiàn)象，本文稱(chēng)之為保障房居住權(quán)相對(duì)于基地使用權(quán)的獨(dú)立性。這一特征導(dǎo)致保障房占用的基地使用權(quán)不存在到期、續(xù)期的問(wèn)題，也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)人、保障房共有產(chǎn)權(quán)人日后可能交納的房產(chǎn)稅與商品房所有權(quán)人不同。商品房所有權(quán)的重要特點(diǎn)是房屋所有權(quán)與基地使用權(quán)主體合一、同步轉(zhuǎn)讓?zhuān)艚患{保有稅，則同時(shí)涉及房產(chǎn)與地產(chǎn)，而經(jīng)濟(jì)適用房的保有稅不應(yīng)涉及地產(chǎn)。

(一)保障房所有權(quán)相對(duì)于劃撥土地使用權(quán)的獨(dú)立性

對(duì)于保障房所有權(quán)而言，1993年以前接受政府補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)的公有房屋沒(méi)有土地使用權(quán)，如果自己居住，無(wú)須再取得產(chǎn)權(quán)意義上的基地使用權(quán)，也就是說(shuō)，居住權(quán)人取得所有權(quán)后，基于房地產(chǎn)的客觀物理性而在實(shí)際利用基地，但并未取得地產(chǎn)意義上的土地使用權(quán)，于是，也就不存在基地使用權(quán)到期、續(xù)期的問(wèn)題。居住權(quán)人若想轉(zhuǎn)讓其所有的房屋，須先將保障房變?yōu)樯唐贩?，即須先取得出讓土地使用?quán)，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，還要補(bǔ)交政府補(bǔ)貼的房屋差價(jià)。

根據(jù)我國(guó)七部委行局頒布的《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》第7條，經(jīng)濟(jì)適用房占用的是劃撥土地，而劃撥土地沒(méi)有使用年限，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條，使用年限只針對(duì)出讓土地使用權(quán)。依《城市房地產(chǎn)管理法》第24條，劃撥土地為公益用地，個(gè)人一般不具有產(chǎn)權(quán)；又依該法第40條第1款，劃撥土地上所建住房不得擅自轉(zhuǎn)讓?zhuān)毥?jīng)政府主管部門(mén)批準(zhǔn)并且補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金變成出讓土地使用權(quán)后，地上房屋才能轉(zhuǎn)讓。因此，經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)與房屋占用基地的使用權(quán)沒(méi)有法律關(guān)系，不存在土地使用權(quán)到期、續(xù)期的問(wèn)題。目前，由于各種原因，全國(guó)不少地方仍有在劃撥土地上建造的居民樓，例如，我國(guó)內(nèi)地高校普遍存在的校園內(nèi)教師住宅樓，教師以低于市場(chǎng)價(jià)購(gòu)得，占用的是事業(yè)單位劃撥土地。只要?jiǎng)潛芡恋氐男再|(zhì)不變，房屋就不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)膊淮嬖谕恋厥褂脵?quán)到期、續(xù)期問(wèn)題。

2017年9月，建設(shè)部下文在北京、上海兩地進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)試點(diǎn)，上海于2016年3月即頒布《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》，北京于2017年9月也頒布了《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》?！侗本┦泄灿挟a(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》第2條稱(chēng)共有產(chǎn)權(quán)住房為政策性商品住房，第22條規(guī)定登記性質(zhì)為“共有產(chǎn)權(quán)住房”，未明確共有產(chǎn)權(quán)住房的保障房性質(zhì)，容易與按份共有商品房產(chǎn)生混淆?！渡虾Ｊ泄灿挟a(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》第30條第2款規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)房登記性質(zhì)為“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”，較為準(zhǔn)確。因?yàn)楣灿挟a(chǎn)權(quán)房與一般商品房的主要區(qū)別就是其保障房性質(zhì)，即居住權(quán)的主體資格、權(quán)利轉(zhuǎn)讓均受到嚴(yán)格限制，其共有關(guān)系并非一般民事主體間的按份共有，而是政府與購(gòu)房人按份共有，政府作為共有人同時(shí)也是共有房屋占用土地的所有權(quán)人。(13)依《民法典》第246條第2款，政府是我國(guó)土地所有權(quán)人的代表，根據(jù)代表的人格吸收原則，政府行為即土地所有權(quán)人的行為。商品房按份共有權(quán)人依其份額持有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的相應(yīng)份額，但此原理顯然不適用于作為按份共有人的政府，盡管是機(jī)構(gòu)代持。依《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》第7條，政府先將土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，出讓合同限定房屋建成后的出售價(jià)格。對(duì)于擁有共有產(chǎn)權(quán)的政府而言，其既是土地所有權(quán)人也是使用權(quán)人，也就不存在土地使用權(quán)到期和續(xù)期的問(wèn)題，否則，若今后交納房地產(chǎn)稅，政府作為共有人從邏輯上講也應(yīng)納稅，但征稅人與納稅人合一顯然有悖于我國(guó)稅法的相關(guān)規(guī)定。依《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》第25條，共有產(chǎn)權(quán)保障房的居住權(quán)人五年后可轉(zhuǎn)讓其共有份額，代持機(jī)構(gòu)在同等條件下有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，房屋性質(zhì)仍為共有產(chǎn)權(quán)保障住房，且共有份額不變。據(jù)此，即使五年后轉(zhuǎn)讓共有產(chǎn)權(quán)份額，轉(zhuǎn)讓價(jià)格仍受到客觀限制，否則符合保障條件的買(mǎi)受人可能無(wú)法接受過(guò)高價(jià)格。在這種情況下，居住權(quán)人能否依其共有產(chǎn)權(quán)持有保障房基地使用權(quán)的相關(guān)份額便失去意義。

(二)農(nóng)村房屋所有權(quán)相對(duì)于宅基地使用權(quán)的獨(dú)立性

因城鄉(xiāng)分治的國(guó)情，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)按戶(hù)分配且無(wú)期限限制，所以農(nóng)村宅基地上所建房屋并非商品房，應(yīng)歸于保障房一類(lèi)。除非在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部互換，即使轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)，宅基地使用權(quán)也不能隨之轉(zhuǎn)讓?zhuān)谑强陀^上也存在農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)相對(duì)分離的狀況，即農(nóng)村房屋所有權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。

為了增加保障房建設(shè)用地供給，2017年8月，國(guó)務(wù)院決定在一些城市試點(diǎn)利用集體所有的土地建設(shè)租賃住房。在北京，當(dāng)年10月份就有5600戶(hù)入住海淀區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)的三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)利用集體土地建成的租賃住房。這些租賃住房由村集體投資建設(shè)，竣工后統(tǒng)一出租給當(dāng)?shù)卣淖》勘Ｕ鲜聞?wù)中心，住房保障事務(wù)中心再出租給符合社會(huì)保障條件的中低收入家庭，按照公共租賃住房的標(biāo)準(zhǔn)收取租金。實(shí)際入住者可分為二類(lèi)，一是具有北京戶(hù)籍的城鎮(zhèn)中低收入家庭，二是來(lái)京創(chuàng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，這兩類(lèi)人群均可根據(jù)北京市政府的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)租金補(bǔ)貼。此類(lèi)住房所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，政府房管局有經(jīng)營(yíng)權(quán)，居住者有房屋租賃權(quán)。(14)中央電視臺(tái)新聞?lì)l道2017年10月30日上午“新聞直播間”節(jié)目報(bào)道。利用集體土地建設(shè)租賃住房，租金基本上是由政府來(lái)承擔(dān)，居住者承擔(dān)低于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的租金數(shù)額，低收入者還可以申請(qǐng)租金補(bǔ)貼。

利用集體土地建設(shè)租賃住房也是為了探索解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的途徑。目前在我國(guó)農(nóng)村集體所有土地上仍存在為數(shù)不少的所謂“小產(chǎn)權(quán)房”， 關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的非法性質(zhì)政府主管部門(mén)早有結(jié)論，但一直爭(zhēng)議不斷，強(qiáng)制拆除在實(shí)踐中也很難做到。依《民法典》第209條，不動(dòng)產(chǎn)登記后才能取得所有權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買(mǎi)村集體所建房屋因無(wú)法登記而不能取得所有權(quán)，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《土地管理法》第63條，集體所有的土地使用權(quán)不得出讓和轉(zhuǎn)讓?zhuān)w所有的宅基地使用權(quán)只能分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員(《土地管理法》第62條)。有學(xué)者指出，對(duì)于在集體建設(shè)用地或宅基地上“小產(chǎn)權(quán)房”的禁止，屬于制度不合理，征收集體土地后進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的收益到農(nóng)民手中的不足10%，應(yīng)落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有土地的處分權(quán)和收益權(quán)，讓農(nóng)民享有真正的土地權(quán)利。(15)蔡繼明：《小產(chǎn)權(quán)房的制度根源及治理方略》，《理論前沿》2009年第22期。集體土地所有權(quán)是憲法規(guī)定的，從法理上講，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)在其所有的土地上建房并出售給他人。當(dāng)然，“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)不得違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不得占用農(nóng)地，否則屬于非法建筑物而應(yīng)予拆除。有學(xué)者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的建造人、受讓人擁有一種事實(shí)物權(quán)，因缺乏基地的用益物權(quán)，所以只能是動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，導(dǎo)致事實(shí)物權(quán)存在的法律不符合正義觀，“小產(chǎn)權(quán)房”受讓人應(yīng)有權(quán)取得基地使用權(quán)。(16)王洪亮：《小產(chǎn)權(quán)房與集體土地利益歸屬論》，《清華法學(xué)》2009年第5期。筆者基本同意這一觀點(diǎn)，雖然將“小產(chǎn)權(quán)房”視為動(dòng)產(chǎn)即無(wú)須再取得土地使用權(quán)，但動(dòng)產(chǎn)物權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的保護(hù)力度不同，若作為動(dòng)產(chǎn)的房屋拆遷，也只能按建筑材料價(jià)格折舊補(bǔ)償，難以保障居住者的正當(dāng)權(quán)益。因此，筆者建議允許集體經(jīng)濟(jì)組織在其所建房屋上設(shè)定具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)性質(zhì)的居住權(quán)，如此既可滿足購(gòu)買(mǎi)者的產(chǎn)權(quán)需求，又不受房屋所有權(quán)與基地使用權(quán)主體合一的限制，村集體也可以相對(duì)合理的價(jià)格收回建筑成本。

(三)保障房居住權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性對(duì)不動(dòng)產(chǎn)保有稅的影響

保障房居住權(quán)與基地使用權(quán)的分離使保障房居住權(quán)的保有稅負(fù)擔(dān)與商品房有所區(qū)別。已有學(xué)者論證了住宅用地續(xù)期后以房地產(chǎn)保有稅代替土地使用權(quán)出讓金的正當(dāng)性，建議住宅房地產(chǎn)稅應(yīng)低于非住宅房地產(chǎn)稅，具體標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)履行公開(kāi)聽(tīng)證程序，以體現(xiàn)程序正義，還要考慮在目前房?jī)r(jià)虛高不下的情況下房屋所有人的稅負(fù)能力；我國(guó)目前的房地產(chǎn)稅“重流轉(zhuǎn)、輕保有”，加重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)有礙于市場(chǎng)交易、扭曲房地產(chǎn)要素的配置，忽視保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)則又鼓勵(lì)了房地產(chǎn)投機(jī)。(17)劉劍文：《房產(chǎn)稅改革正當(dāng)性的五維建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2014年第2期。

在借鑒房地產(chǎn)保有稅方面，應(yīng)作適當(dāng)?shù)倪x擇。內(nèi)地國(guó)有土地使用權(quán)出讓當(dāng)初就是借鑒香港土地批租制度的結(jié)果，香港繼受了英國(guó)的土地制度。英國(guó)的土地屬于國(guó)有，房地產(chǎn)稅以保有稅為主、流轉(zhuǎn)稅為輔，保有稅分為住宅房產(chǎn)稅與營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅，依普通法傳統(tǒng)，是以土地概括不動(dòng)產(chǎn)的，所謂房產(chǎn)稅也稱(chēng)地產(chǎn)稅，其稅基既包括房產(chǎn)價(jià)值也包括地產(chǎn)價(jià)值。(18)鄧菊秋、朱克實(shí)：《英國(guó)房產(chǎn)稅的功能定位及其啟示》，《稅務(wù)研究》2015年第12期。香港的房地產(chǎn)稅又稱(chēng)土地收益稅，包括土地資產(chǎn)收益和房產(chǎn)物業(yè)稅收兩個(gè)部分，前者納入基本建設(shè)儲(chǔ)備基金，后者屬于政府財(cái)稅收入，納入政府一般預(yù)算。土地資產(chǎn)收益來(lái)源于土地批租與土地年租。土地批租相當(dāng)于內(nèi)地國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)詢(xún)?nèi)地的出讓金相當(dāng)于香港的土地資產(chǎn)收益。土地年租又分為地稅和地租，前者為名義年租，后者為實(shí)際年租，地租的標(biāo)準(zhǔn)可以重新評(píng)估和調(diào)整。房產(chǎn)物業(yè)稅主要是一般差餉，征稅依據(jù)是政府給業(yè)主提供了基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)。(19)駱祖春、趙奉軍：《香港房地產(chǎn)財(cái)稅體制設(shè)計(jì)及對(duì)內(nèi)地改革的參考意義》，《地方財(cái)政研究》2016年第2期。

我國(guó)香港的房地產(chǎn)稅制度對(duì)于內(nèi)地有借鑒意義，在內(nèi)地的住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期后，商品房所有權(quán)人以交納房地產(chǎn)稅代替土地使用權(quán)出讓金，以避免雙重稅負(fù)，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)出讓金屬于地價(jià)，房地產(chǎn)稅是為保有建筑物所有權(quán)而交納的稅負(fù)，應(yīng)低于土地使用權(quán)出讓金的標(biāo)準(zhǔn)。商品房所有權(quán)人應(yīng)交納的房地產(chǎn)稅包括地租和房產(chǎn)物業(yè)稅，但對(duì)于保障房所有權(quán)人而言，只須交納房產(chǎn)物業(yè)稅即可，征收房產(chǎn)物業(yè)稅的根據(jù)是政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

三、保障房居住權(quán)的制度安排上的合理性

保障房居住權(quán)在制度上如何安排具有合理性是社會(huì)各界所關(guān)注的問(wèn)題。依上文所論，若使經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)與農(nóng)村宅基地上房屋所有權(quán)適用商品房所有權(quán)的規(guī)定、保障房共有產(chǎn)權(quán)適用商品房共有的規(guī)定、公房租賃權(quán)適用債權(quán)的規(guī)定，則顯然是行不通的。國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)住房保障條例》尚未出臺(tái)，保障房居住權(quán)能否納入《民法典》的調(diào)整范圍是需要認(rèn)真研究的問(wèn)題，這涉及《民法典》作為基本法的功能發(fā)揮，以及對(duì)保障房居住權(quán)問(wèn)題的有效規(guī)范。

(一)保障房居住權(quán)應(yīng)由民法規(guī)范的教義學(xué)依據(jù)

大陸法系民法學(xué)中居住權(quán)的概念屬于人役權(quán)范疇，傳統(tǒng)民法物權(quán)中的人役權(quán)制度具有較為清晰的發(fā)展脈絡(luò)與基本構(gòu)造。

大陸法系物權(quán)法中的用益物權(quán)體系源于羅馬法中的役權(quán)制度，包括人役權(quán)與地役權(quán)，前者如使用權(quán)和用益權(quán)，后者如鄉(xiāng)村地役權(quán)與城市地役權(quán)，(20)桑德羅·斯契巴尼選編：《物與物權(quán)》，范懷俊譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年，第150頁(yè)。優(yōu)帝一世將居住權(quán)列入人役權(quán)。(21)周枏：《羅馬法原論》(上冊(cè))，北京：商務(wù)印書(shū)館，1994年，第376頁(yè)。羅馬法中并沒(méi)有現(xiàn)代意義上的地上權(quán)概念，所謂地上權(quán)是租地建房者為阻止土地所有權(quán)對(duì)地上房屋的附合依不動(dòng)產(chǎn)占有令狀可提起對(duì)物之訴的權(quán)利。(22)桑德羅·斯契巴尼選編：《物與物權(quán)》，范懷俊譯，第163-165頁(yè)。《法國(guó)民法典》的用益物權(quán)體系基本延續(xù)了羅馬法的役權(quán)制度，其第二卷第三編為人役權(quán)，包括用益權(quán)(第一章)、使用權(quán)和居住權(quán)(第二章)，第四編是地役權(quán)，沒(méi)有規(guī)定地上權(quán)。(23)《法國(guó)民法典》(上冊(cè))，羅結(jié)珍譯，北京：法律出版社，2005年，第482-559頁(yè)?！兜聡?guó)民法典》第三編(物權(quán)法)第四章以役權(quán)之名概括用益物權(quán)，包括地役權(quán)、用益權(quán)和限制的人役權(quán)三節(jié)。第三節(jié)規(guī)定了限制的人役權(quán)，包括構(gòu)成地役權(quán)的人役權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地權(quán)和居住權(quán)三種，構(gòu)成地役權(quán)的人役權(quán)不存在“土地利益”，如取水、采礦等，是為與普通地役權(quán)的區(qū)別。(24)鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》(上冊(cè))，張雙根譯，第729頁(yè)?，F(xiàn)代地上權(quán)概念為《德國(guó)民法典》所創(chuàng)，是為在他人土地上取得房屋所有權(quán)而設(shè)立的，但學(xué)界以地上權(quán)為“類(lèi)所有權(quán)之權(quán)利”而歸之于所有權(quán)體系。(25)鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》(上冊(cè))，張雙根譯，第39-40頁(yè)?！度毡久穹ǖ洹芬?guī)定的用益物權(quán)有三種，即地上權(quán)、永佃權(quán)和地役權(quán)。日本繼受了役權(quán)中的地役權(quán)而未引入人役權(quán)，其認(rèn)為所有權(quán)自由與土地解放對(duì)役權(quán)制度具有排斥性，但學(xué)界認(rèn)為人役權(quán)仍有利用價(jià)值。(26)我妻榮著，有泉亨補(bǔ)訂：《新訂物權(quán)法》，羅麗譯，北京：中國(guó)法制出版社，2008年，第421-423頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的民法也未規(guī)定人役權(quán)，其理由與日本相同，即所謂所有權(quán)自由與土地解放對(duì)役權(quán)制度的排斥性，但學(xué)界也承認(rèn)人役權(quán)的實(shí)用價(jià)值。(27)史尚寬：《物權(quán)法論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第224頁(yè)。

《法國(guó)民法典》與《德國(guó)民法典》均在人役權(quán)部分規(guī)定了居住權(quán)。《法國(guó)民法典》與羅馬法體例相同，第二卷第三編規(guī)定的人役權(quán)包括用益權(quán)(第一章)、使用權(quán)與居住權(quán)(第二章)，只是將使用權(quán)與居住權(quán)合為一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，使用權(quán)和居住權(quán)為這一權(quán)利的兩項(xiàng)內(nèi)容，不得轉(zhuǎn)讓與出租是這種權(quán)利與用益權(quán)的主要區(qū)別。依《法國(guó)民法典》第578條與第597條，用益權(quán)人享有所有權(quán)人通常享有的權(quán)利，使所有權(quán)成為虛有權(quán)。(28)《法國(guó)民法典》(上冊(cè))，羅結(jié)珍譯，第482-505頁(yè)。《德國(guó)民法典》第三編第四章名為役權(quán)實(shí)為用益物權(quán)，包括地役權(quán)(第一節(jié))和人役權(quán)(第二節(jié)用益權(quán)與第三節(jié)限制的人役權(quán))，居住權(quán)規(guī)定于限制的人役權(quán)一節(jié)中第1093條的3款中。第1款第1句為居住權(quán)設(shè)立于建筑物之上，第2句為居住權(quán)適用物上用益權(quán)的規(guī)定，其效力及于從物，居住權(quán)人可自費(fèi)評(píng)估房屋狀態(tài)，行使房屋占有權(quán)與常規(guī)處置權(quán)，但無(wú)改造房屋結(jié)構(gòu)的權(quán)利，有義務(wù)保持房屋居住功能，將房屋危險(xiǎn)、損壞及修繕情況通知所有權(quán)人，對(duì)于所有權(quán)人的必要修繕有容忍義務(wù)，不承擔(dān)正常損耗責(zé)任，賠償及費(fèi)用償還請(qǐng)求權(quán)適用六個(gè)月的消滅時(shí)效。第2款規(guī)定居住權(quán)人有權(quán)接納必要的人員入住，包括家庭成員、服侍與護(hù)理人員。第3款規(guī)定在部分建筑物上設(shè)定居住權(quán)的，權(quán)利人可以使用供居住者共同使用的工作物和設(shè)備。依《德國(guó)民法典》第1092條第2款，居住權(quán)具有不可轉(zhuǎn)讓、不可繼承的性質(zhì)，但學(xué)界認(rèn)為這種限制不盡合理，如，甲給予地上權(quán)人乙一筆建筑資金，房屋建成后，乙為甲在該房屋上設(shè)定居住權(quán)。為此，德國(guó)于1951年3月15日頒布《住宅所有權(quán)與長(zhǎng)期居住權(quán)法》，所謂住宅所有權(quán)即建筑物區(qū)分所有權(quán)，長(zhǎng)期居住權(quán)盡管也屬于限制的人役權(quán)，但與《德國(guó)民法典》第1093條規(guī)定的居住權(quán)有所不同，即長(zhǎng)期居住權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、繼承以及租賃。地上權(quán)人與住宅所有權(quán)人均可以設(shè)定長(zhǎng)期居住權(quán)，在上例中，甲作為長(zhǎng)期居住權(quán)人并無(wú)地上權(quán)，住宅所有權(quán)人設(shè)定的長(zhǎng)期居住權(quán)更是如此，產(chǎn)生地上權(quán)與居住權(quán)異其主體的現(xiàn)象。(29)鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》(上冊(cè))，張雙根譯，第655-656頁(yè)。

通過(guò)上述分析可知，《德國(guó)民法典》關(guān)于居住權(quán)的規(guī)定相對(duì)較為具體，還有《住宅所有權(quán)與長(zhǎng)期居住權(quán)法》作為補(bǔ)充，有借鑒的價(jià)值。我國(guó)《民法典》規(guī)定的居住權(quán)是一種相對(duì)獨(dú)立的居住權(quán)，既不包括從屬于房屋所有權(quán)與租賃權(quán)的居住權(quán)，也不包括從屬于身份權(quán)的居住權(quán)，與德國(guó)《民法典》規(guī)定的居住權(quán)有相似之處。但能否涵蓋保障房居住權(quán)與投資性居住權(quán)并不明確，若不能涵蓋，則我國(guó)《民法典》規(guī)定的居住權(quán)制度的功能勢(shì)必嚴(yán)重降低，也不符合當(dāng)初立法的初衷。國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)住房保障條例(征求意見(jiàn)稿)》的內(nèi)容主要包括保障房的規(guī)劃建設(shè)、申請(qǐng)使用與退出、租賃補(bǔ)貼、社會(huì)力量參與、監(jiān)督管理等五個(gè)方面，而對(duì)于保障房使用者享有的權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利設(shè)立、權(quán)利變更與權(quán)利終止等問(wèn)題如何與《民法典》協(xié)調(diào)并不明確，若不能與《民法典》協(xié)調(diào)一致，可能會(huì)給司法實(shí)踐帶來(lái)不必要的困惑。

德國(guó)沒(méi)有我國(guó)這種保障房的概念，他們通過(guò)私法社會(huì)化的解釋來(lái)處理社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的居住權(quán)問(wèn)題。德國(guó)關(guān)于房屋使用租賃的制度統(tǒng)一規(guī)定于《德國(guó)民法典》第二編(債務(wù)關(guān)系法)第八章(各種債務(wù)關(guān)系)第五節(jié)(使用租賃合同、用益租賃合同)第二目(關(guān)于住房的使用租賃關(guān)系)，占了使用租賃合同規(guī)定的絕大部分，也占了第五節(jié)內(nèi)容的大部分。自2001年9月1日起適用的為房屋承租人及其家屬提供進(jìn)一步優(yōu)惠條件的新使用租賃法，成為適用《德國(guó)民法典》第二編第八章第五節(jié)第二目規(guī)定時(shí)的補(bǔ)充。(30)迪特爾·梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)債法分論》，杜景林、盧諶譯，北京：法律出版社，2007年，第164-165頁(yè)。其實(shí)，對(duì)于使用租賃法的修改從1943年就開(kāi)始了，最初是為了解決住房緊張的問(wèn)題，后來(lái)明確為救濟(jì)低收入者群體，尤其是1993年2月11日頒布的《關(guān)于向低收入的承租人支付房租津貼的房租津貼法》和1994年8月19日頒布的《關(guān)于社會(huì)福利住房的約束法》，學(xué)界稱(chēng)之為私法社會(huì)化問(wèn)題，認(rèn)為是對(duì)社會(huì)政策的過(guò)度反映，造成對(duì)私法認(rèn)識(shí)上的模糊不清，增加了適用的難度，存在同一規(guī)定既要基于權(quán)利本位保護(hù)出租人利益又要根據(jù)社會(huì)本位保護(hù)承租人利益之兩難處境。(31)迪特爾·梅迪庫(kù)斯：《德國(guó)債法分論》，杜景林、盧諶譯，第197-201頁(yè)。這一經(jīng)驗(yàn)值得我們重視，如果根據(jù)商品房與保障房區(qū)別的思路，將公租房租賃權(quán)作為居住權(quán)以《民法典》物權(quán)編的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，將商品房租賃權(quán)以《民法典》合同編的規(guī)定加以規(guī)范，那么可以避免德國(guó)這種民法教義學(xué)方面的分歧，這也在一定程度上表明將保障房居住權(quán)統(tǒng)一規(guī)定于物權(quán)法的必要性。

(二)保障房居住權(quán)應(yīng)由民法規(guī)范的法政策學(xué)依據(jù)

當(dāng)初制定物權(quán)法時(shí)，學(xué)者反對(duì)規(guī)定居住權(quán)的一個(gè)理由就是日本民法與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法未規(guī)定人役權(quán)，而居住權(quán)屬于人役權(quán)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與日本不規(guī)定人役權(quán)的理由相同，即人役權(quán)會(huì)妨礙所謂所有權(quán)自由與土地解放。日本民法典于19世紀(jì)末頒布施行，當(dāng)時(shí)處于資本主義原始積累階段，為激發(fā)土地私有制所能釋放的社會(huì)生產(chǎn)力，倡導(dǎo)土地解放、所有權(quán)自由甚為合理，也符合權(quán)利本位的私法理念。但日本學(xué)者后來(lái)研究發(fā)現(xiàn)，如果將土地所有權(quán)視為營(yíng)利性財(cái)產(chǎn)，那么會(huì)過(guò)分吸收土地開(kāi)發(fā)利益，完全抑制土地資源的有效利用，使土地利用權(quán)人的地位缺乏穩(wěn)定性。(32)瀨川信久：《借地市場(chǎng)和借地規(guī)則——近代日本市街地的土地所有與借地》，倫海波譯，載陳小居主編：《私法研究》(第13卷)，北京：法律出版社，2012年，第436頁(yè)。在權(quán)利本位與社會(huì)本位并重的今天，強(qiáng)調(diào)所謂所有權(quán)自由與土地解放已不合時(shí)宜。

進(jìn)入20世紀(jì)，日本就出現(xiàn)了大量的土地需求，其中包括中低收入者的住房需求，而對(duì)于土地所有權(quán)的絕對(duì)保護(hù)成為社會(huì)發(fā)展的障礙，為此，日本出臺(tái)了《建筑物保護(hù)法》與《借地法》，通過(guò)借地權(quán)可以取得他人所有土地上的房屋所有權(quán)。日本民法學(xué)界認(rèn)為，1909年頒布《建筑物保護(hù)法》標(biāo)志著日本在立法上將土地與地上建筑物作出了一種法律上的分離，是對(duì)該法第1條規(guī)定進(jìn)行引申解釋得出的結(jié)論，一旦房屋所有權(quán)登記，則基地利用權(quán)即受房屋登記的一體保護(hù)。(33)我妻榮著，有泉亨補(bǔ)訂：《新訂物權(quán)法》，羅麗譯，第351頁(yè)。日本《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第36條第3款規(guī)定，房屋所有權(quán)可作為單獨(dú)登記的對(duì)象。(34)《日本民法典》，王書(shū)江譯，北京：中國(guó)法制出版社，2000年，第218頁(yè)。借地權(quán)是一種土地利用權(quán)(無(wú)論是地上權(quán)還是土地租賃權(quán))，通過(guò)這一基礎(chǔ)以取得房屋所有權(quán)，當(dāng)土地利用權(quán)人為弱勢(shì)群體時(shí)，這種思路顯然具有積極意義，但是，若土地利用權(quán)人為富有階層時(shí)，這種思路的積極意義便受到質(zhì)疑。日本學(xué)者就注意到《建筑物保護(hù)法》與《借地法》都存在對(duì)于借地人無(wú)差別保護(hù)的問(wèn)題，因?yàn)榻璧卣卟⒎蔷鶠槿鮿?shì)群體，也有一部分中產(chǎn)階級(jí)甚至高收入者，有人建房是為了自住，有人建房是為了投資。若將立法目的定位于保護(hù)弱勢(shì)群體，則勢(shì)必因地租偏低而影響到土地所有權(quán)人的收益?！督璧胤ā?966年的修正實(shí)為妥協(xié)的產(chǎn)物，以我妻榮教授為首的借地借家法改正會(huì)歷經(jīng)七年努力完成的《借地借家法改正要綱案》遭到土地所有權(quán)階層的強(qiáng)烈反對(duì)，法制審議會(huì)最終通過(guò)的《借地法等部分改正法律案》沒(méi)有承認(rèn)借地權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇窃黾恿颂娲兄Z條款(第9條之2)：若出租人拒絕借地權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@一轉(zhuǎn)讓對(duì)其并無(wú)不利，則裁判所可依借地權(quán)人申請(qǐng)代替出租人承諾。(35)謝瀟：《日本借地關(guān)系法制度源流考》，載陳小君主編：《私法研究》(第18卷)，北京：法律出版社，2015年，第195-197頁(yè)。

德國(guó)民法學(xué)者基于社會(huì)本位的思想將建筑物區(qū)分所有權(quán)、地上權(quán)、居住權(quán)、住宅使用租賃權(quán)視為同一類(lèi)物權(quán)，建筑物區(qū)分所有權(quán)是為了使經(jīng)濟(jì)地位弱小的非土地所有權(quán)人取得房屋所有權(quán)，地上權(quán)是為了在他人土地上建造自己的房屋，居住權(quán)與住宅使用租賃權(quán)是為了使居住者的權(quán)利物權(quán)化，這四種權(quán)利統(tǒng)稱(chēng)為“社會(huì)性居住權(quán)”，但是，度假寓所時(shí)間分配式共有權(quán)并不體現(xiàn)此類(lèi)社會(huì)性居住權(quán)的思想。(36)鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》(上冊(cè))，張雙根譯，第631-633頁(yè)。由于國(guó)情不同，我國(guó)物權(quán)制度與德國(guó)物權(quán)制度存在一定差別，但這種基于社會(huì)本位理念一體把握的思路值得借鑒。

《民法典》是社會(huì)需求的產(chǎn)物，作為基本法應(yīng)該反映多數(shù)人的利益需求，才具有普遍意義。在我國(guó)制定物權(quán)法期間，物權(quán)法草案征求意見(jiàn)稿中曾擬定過(guò)有關(guān)居住權(quán)的條文，而目的主要為了解決父母、離婚配偶、保姆的居住問(wèn)題，但學(xué)界出現(xiàn)有力的反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為草案征求意見(jiàn)稿中規(guī)定的居住權(quán)是為少數(shù)人利益設(shè)定的，不具有普遍意義。(37)梁慧星：《不贊成規(guī)定居住權(quán)》，《人民法院報(bào)》2005年1月12日B1版。若居住權(quán)制度是為這些少數(shù)人設(shè)立的，則筆者贊同反對(duì)意見(jiàn)，即使為了解決離婚配偶的居住問(wèn)題，也只能是暫時(shí)性的，與居住權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不符，若長(zhǎng)期居住，則勢(shì)必產(chǎn)生新的家庭矛盾。保姆的居住問(wèn)題在實(shí)踐中一般是通過(guò)雙方協(xié)議解決的，并未產(chǎn)生物權(quán)需求，也沒(méi)有突出的矛盾和糾紛。當(dāng)然，如果配偶一方死亡，房屋屬于死者所有，而其配偶既無(wú)繼承權(quán)又無(wú)其他居所，那么為生存配偶設(shè)定居住權(quán)是必要的。另外，父母將房屋轉(zhuǎn)讓給子女而為自己保留居住權(quán)的現(xiàn)象在我國(guó)許多地區(qū)較為普遍，一旦發(fā)生家庭糾紛，我國(guó)原來(lái)的《婚姻法》與《繼承法》尚不能解決這一問(wèn)題。但即使如此，《民法典》居住權(quán)制度的調(diào)整范圍仍然有限，不符合居住權(quán)制度的社會(huì)保障功能。

我國(guó)《民法典》第366條規(guī)定的居住權(quán)定義可以涵蓋保障房居住權(quán)，第367條也符合保障房居住權(quán)的設(shè)立方式，設(shè)立人是地方政府可解釋為機(jī)關(guān)法人。第368條規(guī)定居住權(quán)無(wú)償設(shè)立，但當(dāng)事人另有約定的除外，保障房居住權(quán)的有償取得通過(guò)約定解決，登記生效也沒(méi)有問(wèn)題。第369條規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓、繼承，也并非完全不適用于經(jīng)濟(jì)適用房與共有產(chǎn)權(quán)保障房，因經(jīng)濟(jì)適用房經(jīng)一定年限并補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金后才能正常交易，共有產(chǎn)權(quán)保障房居住權(quán)人也是經(jīng)一定年限才能轉(zhuǎn)讓其共有份額。農(nóng)村宅基地上房屋所有權(quán)主體應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，宅基地使用權(quán)是集體內(nèi)部按戶(hù)分配的，除非城市化以后轉(zhuǎn)為商品房，否則不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)虼诵‘a(chǎn)權(quán)房的繼承就權(quán)屬變動(dòng)而論，也存在制度障礙。第370條規(guī)定的居住權(quán)消滅也并非不能適用于保障房居住權(quán)。

四、結(jié)論與啟示

在我國(guó)住房供應(yīng)的兩個(gè)系統(tǒng)中，雖然以商品房系統(tǒng)為主、以保障房系統(tǒng)為輔，但由于政府的主導(dǎo)作用以及人口眾多的緣故，我國(guó)的保障房規(guī)模十分巨大，若不能納入我國(guó)《民法典》的規(guī)范體系，則不利于我國(guó)保障房建設(shè)的健康發(fā)展?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的居住權(quán)制度可適用于保障房居住權(quán)，即將出臺(tái)的國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)住房保障條例》應(yīng)與《民法典》協(xié)調(diào)一致。2016年12月16日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出一種中國(guó)樓市發(fā)展定位，即“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，反映了決策層想通過(guò)保障房建設(shè)以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的意圖，2017年12月初召開(kāi)的中央政治局會(huì)議更是將保障房建設(shè)作為住房制度改革長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容，而商品房交易應(yīng)該讓市場(chǎng)來(lái)決定。

保障房與商品房存在不同的法律結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)與保障房共有產(chǎn)權(quán)并非完整的所有權(quán)，而屬于有限產(chǎn)權(quán)，權(quán)利主體資格與權(quán)利轉(zhuǎn)讓有著嚴(yán)格限制，尤其重要的是，與商品房所有權(quán)相比，保障房居住權(quán)與基地使用權(quán)并無(wú)直接關(guān)系，不存在基地使用權(quán)到期續(xù)期的問(wèn)題。鑒于保障房與基地具有權(quán)屬相對(duì)分離的法律性質(zhì)，在未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)保有稅征收中應(yīng)與商品房區(qū)別開(kāi)來(lái)，商品房所有權(quán)人應(yīng)交納的房地產(chǎn)稅包括地租和房產(chǎn)物業(yè)稅兩個(gè)部分，而保障房所有權(quán)人交納的應(yīng)該是房產(chǎn)稅而非房地產(chǎn)稅，即只須交納房產(chǎn)物業(yè)稅，因?yàn)楸Ｕ戏烤幼?quán)人畢竟享受了政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。