新型能源安全問題與日本的政策因應(yīng)

尹曉亮 徐康健

人類社會的發(fā)展歷史與能源開發(fā)的更迭演進密切相關(guān)。由于能源具有經(jīng)濟性、環(huán)境性、政治性、軍事性與戰(zhàn)略性等特點，民族國家框架下的能源安全問題已被世界各國所重視并提升至國家安全戰(zhàn)略高度。進入21世紀(jì)，人類社會迎來“能源大變局時代”(1)能源大變局，指第三次工業(yè)革命背景下，以去碳化、去資本化、去中心化為特征的第三次能源轉(zhuǎn)型。相關(guān)內(nèi)容參見胡森林：《能源大變局》，石油工業(yè)出版社2015年1月版，第7頁。，風(fēng)險要素的復(fù)合疊加及其影響外溢，對能源安全帶來前所未有的挑戰(zhàn)，能源大國為確保能源安全進行了相應(yīng)的制度調(diào)整。日本作為能源稟賦不足的國家，在規(guī)避能源風(fēng)險方面，為能源約束型國家提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

國內(nèi)學(xué)界對戰(zhàn)后日本國家能源戰(zhàn)略的內(nèi)涵、目標(biāo)、指向等方面進行了系統(tǒng)研究。(2)國內(nèi)學(xué)界對日本能源政策的現(xiàn)有研究可參見張季風(fēng)主編：《日本國家能源戰(zhàn)略研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版；馮昭奎：《能源安全與科技發(fā)展：以日本為案例》，中國社會科學(xué)出版社2015年版；吳志忠：《日本能源安全的政策、法律及其對中國的啟示》，《法學(xué)討論》2008年第3期。然而，從研究內(nèi)容而言，現(xiàn)有研究并未深入關(guān)注和研究以下兩個層面的問題。其一，日本如何認(rèn)識新型能源安全問題？日本在能源安全形勢的最新變化中進行了怎樣的政策設(shè)計？其二，日本的政策因應(yīng)是基于“問題”為中心的驅(qū)動，還是基于“價值”為中心的驅(qū)動？事實上，近年來，日本為適應(yīng)世界能源形勢的新變化，制定了一系列涉及能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)方針、基本政策和行動路徑。(3)主要包括：2020年1月頒布的《革新環(huán)境創(chuàng)新戰(zhàn)略》、2020年3月出臺的《新國際資源戰(zhàn)略》、2021年3月頒布的第六版《科學(xué)技術(shù)及創(chuàng)新基本計劃》、2021年6月出臺的《伴隨2050年碳中和的綠色成長戰(zhàn)略》和2021年10月頒布的第六版《能源基本計劃》(又稱《能源戰(zhàn)略計劃》)等。

一、新型能源安全問題的內(nèi)涵

人類利用與開發(fā)能源經(jīng)歷了“柴薪時代—煤炭時代—石油時代—新能源時代”的歷史演進過程。隨著時代演進，能源安全的內(nèi)涵逐步由過去“注重供應(yīng)安全的傳統(tǒng)能源安全觀”轉(zhuǎn)向“強調(diào)綜合能源安全的新型能源安全觀”。近年來，能源安全在全球戰(zhàn)略格局發(fā)生重大變化、能源地緣政治動蕩不安、地球自然災(zāi)害頻發(fā)不斷、數(shù)字化與智能化日益嵌入能源領(lǐng)域等新情況和新挑戰(zhàn)之中，其內(nèi)涵和外延呈現(xiàn)出新的特點。

其一，“高碳—低碳—脫碳”演進過程中衍生出的新風(fēng)險。近年來，世界各國高度重視可再生能源發(fā)展，制定了可再生能源發(fā)展規(guī)劃。(4)據(jù)日本資源能源廳統(tǒng)計，2018年世界可再生能源發(fā)電設(shè)備占比為16.9%(不含水電，下同)，發(fā)電量占比為9.6%；歐洲發(fā)達(dá)國家，德國可再生能源發(fā)電量占比為33.8%，英國為33.3%，加上水電接近或超過半數(shù)。日本2019年可再生能源發(fā)電量占比為10.247%?！亥ē庭毳`白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.據(jù)世界能源機構(gòu)評估，到2050年，可再生能源將占世界能源供給的三分之二。(5)“2050 net-zero emissions roadmap for the global energy sector”, IEA.May.2021. https://www.iea.org/reports/net-zero-by-2050.可再生能源利用的擴大與普及，一方面將減緩地球溫暖化的進程，改善人類生活環(huán)境，改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并形成新的經(jīng)濟增長點，另一方面也衍生出新的問題。一是經(jīng)濟成本問題。目前世界各國可再生能源發(fā)電成本遠(yuǎn)高于火電，主要是靠國家政策扶持，部分以稅金的形式轉(zhuǎn)嫁到用戶身上。2001年日本居民平均每戶每月負(fù)擔(dān)相關(guān)稅費873日元。(6)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.可見，降低成本將是未來可再生能源發(fā)展與普及面臨的重要課題。二是穩(wěn)定供電問題?？稍偕茉吹闹黧w是太陽能和風(fēng)能，具有波動性、間歇性的缺點，難以保障連續(xù)穩(wěn)定供電。光伏發(fā)電下一步發(fā)展重點將是分散式、小規(guī)模型，其大規(guī)模、高比例接入電網(wǎng)，需要新的分散型智能化電網(wǎng)做支撐。三是稀有金屬供應(yīng)問題。稀有金屬是生產(chǎn)可再生能源設(shè)備必需的原材料，但稀有金屬的儲藏分布極不均衡，生產(chǎn)加工也集中在少數(shù)國家。其中非洲、南美洲的一些國家長期存在局勢不穩(wěn)的問題，保障穩(wěn)定供應(yīng)較之化石能源難度更大。(7)2019年剛果民主共和國的鈷和鉭產(chǎn)量的世界占比分別為71%和41%，南非鉑金和錳產(chǎn)量占比分別為72%和29%，巴西鈮產(chǎn)量占比為88%，智利鋰產(chǎn)量占比為23%，中國的稀土、鎢、銻產(chǎn)量占比分別為63%、82%和63%?！亥欹ⅴ幞骏毪驊槁缘膜舜_保するために』、資源エネルギー庁ホームページ、2020年7月31日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/special/johoteikyo/kokusaisigensenryaku_03.html.面對上述風(fēng)險，日本政府認(rèn)為可再生能源的利用和普及是2050年實現(xiàn)“碳中和”的關(guān)鍵，要在大規(guī)模推廣運用可再生能源的同時，在降低成本、強化電網(wǎng)調(diào)峰能力、確保稀有金屬供應(yīng)等方面進行政策設(shè)計。(8)『エネルギー基本計畫 令和3年10月』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月22日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.

其二，從局部自然災(zāi)害到全球疫情的新風(fēng)險。近年來，世界范圍內(nèi)極端天氣及嚴(yán)重自然災(zāi)害頻發(fā)，時常造成階段性、局部性能源供應(yīng)不足。與局部性自然災(zāi)害相比，全球性新冠肺炎疫情持續(xù)時間之長、危害之大、影響之深讓世界始料未及，其對能源安全的影響主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是能源價格振蕩。新冠肺炎疫情造成能源需求下降，價格下跌。2020年世界能源需求比上年減少6%，創(chuàng)二戰(zhàn)以來最大降幅。疫情也使得能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況和產(chǎn)油國經(jīng)濟狀況惡化，導(dǎo)致對能源開發(fā)投入不足。(9)“Global Energy Review 2020”，IEA. April, 2020. https://www.iea.org/reports/global-energy-review-2020.2021年，全球石油和天然氣投資總額較疫情前下降約26%。(10)“Behind the Energy Crisis: Fossil Fuel Investment Drops, and Renewables Aren’t Ready”， The Wall Street Journal，October 17, 2021. https://www.wsj.com/articles/energy-crisis-fossil-fuel-investment-renewables-gas-oil-prices-coal-wind-solar-hydro-power-grid-11634497531.二是供應(yīng)鏈脆弱。疫情期間，隔離封閉導(dǎo)致生產(chǎn)不足、流通不暢，全球醫(yī)療和生活物資供應(yīng)受到嚴(yán)重影響。疫情暴露的供應(yīng)鏈問題，引發(fā)了世界各國對特定條件下能源供應(yīng)鏈遭到阻斷的擔(dān)憂。對于上述情況，日本有關(guān)方面認(rèn)為，近年來自然災(zāi)害的頻發(fā)深度影響了能源供應(yīng)，疫情期間能源需求減少的趨勢在疫情過后可能難以逆轉(zhuǎn)，疫情導(dǎo)致的能源價格波動和上游開發(fā)投資減少也給未來能源供應(yīng)埋下了隱患，因此應(yīng)該在制度上及時進行政策因應(yīng)。(11)『エネルギー基本計畫 令和3年10月』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月22日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.

其三，能源系統(tǒng)數(shù)字化帶來的新風(fēng)險。能源系統(tǒng)數(shù)字化是指利用數(shù)字技術(shù)，引導(dǎo)能量有序流動，構(gòu)筑更高效、更清潔、更經(jīng)濟的現(xiàn)代能源體系，提高能源系統(tǒng)的安全性、生產(chǎn)率、可及性和可持續(xù)性。能源領(lǐng)域特別是電力系統(tǒng)的數(shù)字化帶來的好處顯而易見，可以提高效率、降低成本，還可以增強供電連續(xù)性。特別是電網(wǎng)系統(tǒng)運營的數(shù)字化，將有可能通過精準(zhǔn)的供需調(diào)控，充分發(fā)揮太陽能、風(fēng)能發(fā)電的效能。與此同時，電源、系統(tǒng)以及蓄電池的數(shù)字控制，也給電力系統(tǒng)埋下了易遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊的隱患。近年來，電力系統(tǒng)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊的案件數(shù)量快速增加，攻擊目的更加惡質(zhì)化。2010年全球針對電力系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊為20起，2019年超過100起；攻擊目標(biāo)不僅限于竊取企業(yè)和國家情報，甚至還包括阻斷電力供應(yīng)。(12)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.2021年5月，美國最大的石油制品管線(13)連接德克薩斯州的休斯敦與紐約港的管線，日供油300萬桶。遭到犯罪組織“Darkside”開發(fā)的勒索病毒攻擊，被迫關(guān)閉6天。由于恐慌性、囤積性購買，美國東部有關(guān)州加油站存油相繼售罄，多個州先后宣布進入緊急狀態(tài)。(14)上村真：「新型コロナと政権交代 事業(yè)環(huán)境が激変する米國石油ビジネス」、日本貿(mào)易振興機構(gòu)(JETRO) シカゴ事務(wù)所ホームページ、2021年5月27日。https://www.jetro.go.jp/ext_images/world/covid-19/us/video/2021/81c0d0e9772f9872/shiryo.pdf.未來，隨著可再生能源快速發(fā)展，分布式電力系統(tǒng)將更加普及，系統(tǒng)節(jié)點增加將進一步增大網(wǎng)絡(luò)攻擊的風(fēng)險。對于上述情況，日本資源能源廳認(rèn)為，隨著能源領(lǐng)域的數(shù)字化進展，能源相關(guān)設(shè)備遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊的風(fēng)險明顯增大，在評估風(fēng)險的同時，應(yīng)采取綜合措施增強能源系統(tǒng)的強韌性。(15)「エネルギー基本計畫 令和3年10月」、資源エルギー庁ホームページ、2021年10月22日。 https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.

針對上述能源安全呈現(xiàn)出的日益嚴(yán)峻的態(tài)勢，資源稟賦先天不足的日本，按照因循相機原則，從國內(nèi)與國際兩個層面，積極進行了一系列政策因應(yīng)。

二、國內(nèi)層面：以“能源韌性”為中心的政策設(shè)計

戰(zhàn)后以來日本通過長期、系統(tǒng)的政策設(shè)計和制度安排，很大程度上弱化和規(guī)避了能源不足的瓶頸約束，并一度發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體。(16)相關(guān)內(nèi)容參見尹曉亮：《戰(zhàn)后日本能源政策》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年9月版。在新型能源安全問題的背景下，日本政府頒布了一系列文件， 在國內(nèi)層面，積極構(gòu)建以強化“能源韌性”(17)能源韌性是指能源系統(tǒng)在受到危機事態(tài)干擾、沖擊和破壞的時候，能夠通過弱化、稀釋、轉(zhuǎn)嫁、規(guī)避等方式恢復(fù)到原狀態(tài)或穩(wěn)定狀態(tài)的能力。為中心的能源政策體系。

其一，通過“科技創(chuàng)新路徑”增強能源韌性。20世紀(jì)兩次石油危機使日本深刻認(rèn)識到，只有革命性技術(shù)創(chuàng)新才能從根本上解決日本能源供需結(jié)構(gòu)的脆弱性。由此，日本頒布的《陽光計劃》《月光計劃》《新陽光計劃》《涼爽地球能源革新計劃》《能源技術(shù)戰(zhàn)略》《能源相關(guān)技術(shù)開發(fā)路線圖》等文件從戰(zhàn)略和技術(shù)層面，指導(dǎo)產(chǎn)、官、學(xué)、研致力能源技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)，并取得了諸多世界領(lǐng)先的技術(shù)成果。近年來，面對新型能源安全問題，日本從組織、行業(yè)、資金等方面將技術(shù)創(chuàng)新作為應(yīng)對全球氣候變化、實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、構(gòu)建能源韌性的關(guān)鍵因素。

一是在組織層面的政策設(shè)計。2020年1月，日本頒布的《革新環(huán)境創(chuàng)新戰(zhàn)略》，明確了能源領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的時間表與路線圖。為推進該戰(zhàn)略，日本成立了“綠色創(chuàng)新戰(zhàn)略推進會議”(18)該會議主要負(fù)責(zé)評估、管理政府技術(shù)創(chuàng)新計劃落實情況并提出建言，截至2020年7月已召開8次會議。參見「革新的環(huán)境イノベーション戦略 令和2年1月21日統(tǒng)合イノベーション戦略推進會議決定」、內(nèi)閣府ホームページ、2020年1月21日。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.，作為“司令部”的功能，以期擺脫政府內(nèi)部有關(guān)職能條塊分割的局面，協(xié)調(diào)推進能源技術(shù)創(chuàng)新。此外，日本采取措施加強國內(nèi)外技術(shù)創(chuàng)新合作：(1)新設(shè)零排放國際合作研究中心，邀請歐美氫能、碳回收、能源設(shè)備領(lǐng)域?qū)＜覍嵤┕餐芯俊?2)設(shè)立下一代能源基礎(chǔ)研究據(jù)點，以能源環(huán)境領(lǐng)域有國際競爭力的大學(xué)、研究機構(gòu)為依托強化有關(guān)基礎(chǔ)研究。(3)打造東京灣創(chuàng)新區(qū)，發(fā)揮該地區(qū)能源環(huán)境相關(guān)企業(yè)、大學(xué)和研究機構(gòu)云集的優(yōu)勢，使之成為世界上第一個零排放創(chuàng)新區(qū)。(4)新設(shè)碳回收實證研究據(jù)點，利用并改造廣島大崎上島鎮(zhèn)現(xiàn)有相關(guān)設(shè)施，實施并公開展示各種碳回收技術(shù)實驗。(19)「革新的環(huán)境イノベーション戦略 令和2年1月21日統(tǒng)合イノベーション戦略推進會議決定」、內(nèi)閣府ホームページ、2020年1月21日。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.二是明確創(chuàng)新項目和行動計劃?！陡镄颅h(huán)境創(chuàng)新戰(zhàn)略》從能源供應(yīng)和能源消費行業(yè)等方面明確了重點包括可再生能源、智能電網(wǎng)，氫能、核能、碳循環(huán)技術(shù)等12大類29個技術(shù)創(chuàng)新項目，并分別制定了具體行動計劃，包括創(chuàng)新目標(biāo)(成本、社會影響、減排效應(yīng)等)、技術(shù)研發(fā)內(nèi)容、實施方式(從要素技術(shù)開發(fā)階段到實際應(yīng)用、實證開發(fā)階段的場景及行動)等。(20)「革新的環(huán)境イノベーション戦略 令和2年1月21日統(tǒng)合イノベーション戦略推進會議決定」、內(nèi)閣府ホームページ、2020年1月21日。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.三是重點加強顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新。日本政府認(rèn)為在現(xiàn)有技術(shù)的延長線上進行創(chuàng)新，難以解決能源轉(zhuǎn)型面臨的問題，唯有顛覆性創(chuàng)新技術(shù)才是實現(xiàn)大幅減排目標(biāo)、應(yīng)對全球氣候變暖的關(guān)鍵所在。盡管顛覆性技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)時間長、投資風(fēng)險高，具有很大不確定性，但日本的技術(shù)戰(zhàn)略依然聚焦了光伏、核聚變、新一代蓄電池等一批潛力巨大、影響深遠(yuǎn)的關(guān)鍵技術(shù)。在光伏技術(shù)方面，日本的研發(fā)重點是采用新材料(21)是指“鈣鈦礦、Ⅲ‐Ⅴ族太陽能電池”。、新結(jié)構(gòu)(22)是指“新一代串聯(lián)式、量子點太陽能電池”。、新形態(tài)(23)是指“輕量化和曲面光伏，重量為現(xiàn)有產(chǎn)品的十分之一”。，實現(xiàn)其超高效率(24)是指“轉(zhuǎn)換率達(dá)到35%以上”。，目標(biāo)是2030年投入應(yīng)用，以期實現(xiàn)減排70億噸。(25)此外，核聚變技術(shù)研發(fā)方面，日本將積極參與國際熱核聚變實驗堆(ITER)計劃，重點利用新一代托卡馬克等離子體實驗裝置“JT-60SA”進行實驗和開發(fā)，預(yù)計2030年將轉(zhuǎn)入原型爐(DEMO)的研發(fā)。蓄電池開發(fā)著眼壽命長、容量大和成本低的特點，重點鎖定在無鈷鋰離子電池、全固態(tài)電池以及氟化物電池、鋰硫電池、金屬—空氣電池、鈉離子電池等新一代二次電池技術(shù)。上述顛覆性技術(shù)一旦如期取得突破，不但將極大地促進能源轉(zhuǎn)型，還將對經(jīng)濟增長發(fā)揮重要作用。在預(yù)算方面，前所未有地設(shè)立2萬億日元的綠色創(chuàng)新基金，擬未來十年內(nèi)對敢于創(chuàng)新的企業(yè)持續(xù)給予支持。在稅收方面，建立碳中和投資稅收制度，擴大研發(fā)稅收制度適用范圍，對實施業(yè)務(wù)重組的企業(yè)提高虧損結(jié)轉(zhuǎn)的扣除限額，以鼓勵企業(yè)將資金投向低碳和脫碳創(chuàng)新技術(shù)。在鼓勵民間投資方面，推動制定信息披露、評價標(biāo)準(zhǔn)等金融市場規(guī)則，打造企業(yè)界與金融界對話平臺，促進民間資金優(yōu)先投向有技術(shù)、有潛力的研發(fā)企業(yè)。預(yù)計2030年前的10年間官民研發(fā)投資總額達(dá)到30萬億日元。(26)「革新的環(huán)境イノベーション戦略 令和2年1月21日統(tǒng)合イノベーション戦略推進會議決定」、內(nèi)閣府ホームページ、2020年1月21。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.

其二，通過“重啟核能路徑”增強能源韌性。20世紀(jì)以來，日本經(jīng)歷了從“核電立國”到“去核電”再到“重啟核電”的發(fā)展歷程。至2011年福島核事故前，日本共建有54座核電站，總裝機容量達(dá)4712.2萬千瓦，發(fā)電量占比曾接近30%，是僅次于美國和法國的世界第三核能大國。(27)「2030年度におけるエネルギー需給の見通し」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年3月10日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_03.pdf.事故發(fā)生后，日本一度關(guān)停所有核電站。然而，日本政府始終認(rèn)為核能具有三大優(yōu)勢：一是核能是清潔、穩(wěn)定、低廉、高效的準(zhǔn)國產(chǎn)能源；二是核能是有助于長期保持能源供需穩(wěn)定的“基荷”能源；三是依托日本國內(nèi)現(xiàn)有燃料能維持?jǐn)?shù)年的生產(chǎn)，且運行時不會排放溫室氣體。因此，日本不但不會放棄核能，還將進一步研發(fā)新一代反應(yīng)堆。事實上，日本從2012年后，開始有選擇性地重啟核電站。2012年后，日本逐步重啟核電站運營。過去10年，日本共有10座核電機組重新投入使用，2019年核能發(fā)電量占比為6%。(28)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.第六版《能源基本計劃》(2021年)重構(gòu)了日本中長期核電發(fā)展政策，重新賦予核能“基本載荷電源”地位。一是有序重啟核電站運營。日本按照“安全最優(yōu)先”原則，將在獲取核電站所在地理解支持并對部分核電站進行延壽改造的情況下，先期逐步恢復(fù)26座核電站的運營，到2030年形成36座核電機組運營規(guī)模，總發(fā)電量占比達(dá)到20%-22%。(29)「2030年度におけるエネルギー需給の見通し」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年3月10日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_03.pdf.2030年后，隨著現(xiàn)有核電站相繼達(dá)到最高使用年限而退役，日本核電站擁有量及發(fā)電量將逐步減少，但相當(dāng)長時間內(nèi)，完全“棄核電”的可能性不大，未來很有可能運用先進小型堆技術(shù)，建設(shè)新的核電站，以彌補老舊核電機組退役后的空白。二是持續(xù)強化核電安全措施。日本以確保安全為前提，將對核電重啟、乏燃料處理、核燃料回收、后處理、退役等核電業(yè)務(wù)采取綜合安全措施。日本政府要求，核電企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界建立持續(xù)追求安全的業(yè)務(wù)體系，培育以核設(shè)施安全為優(yōu)先的安全文化。核電企業(yè)建立完善核能風(fēng)險管理體制，常態(tài)運用客觀、量化的概率風(fēng)險評估(PRA)手段，強化基于風(fēng)險響應(yīng)的決策(RIDM)實踐。針對網(wǎng)絡(luò)攻擊，核電站依據(jù)有關(guān)方針，落實防范對策。三是加大核電后處理力度。日本50多年的核電利用，形成了19000噸待處理的乏燃料。(30)「エネルギー基本計畫 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.日本計劃從以下方面全面推進乏燃料的處理：(1)探討選擇新址，建設(shè)中間貯藏設(shè)施及干式貯藏設(shè)施，強化乏燃料臨時貯存能力；(2)開發(fā)新技術(shù)，對臨時貯藏的乏燃料進行壓縮及減毒處理；(3)計劃對高放射性廢物進行地層深埋處理，并為此做好前期準(zhǔn)備；(4)官民一體推進六所再處理工廠和钚鈾氧化物混合燃料工廠的竣工和運營，持續(xù)實施钚回收利用，致力于減少钚擁有量。

其三，通過“變革需求側(cè)路徑”增強能源韌性。對于資源匱乏的日本而言，追求有限資源的有效利用是必然選擇。20世紀(jì)70年代以來，日本經(jīng)過官民共同努力，將單位GDP能耗降低了四成，打造了世界最高水準(zhǔn)的節(jié)能社會。(31)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.面對能源轉(zhuǎn)型，日本強調(diào)需求側(cè)的徹底節(jié)能，同時推進新一輪電氣化和可再生能源的擴大和普及。

一是推進電氣化。數(shù)字化、智能化的進展，導(dǎo)致包括信息通信產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的整個日本社會對電力的需求擴大。特別是隨著產(chǎn)業(yè)、運輸、商業(yè)、家庭的電氣化水平進一步提高，未來電力需求會有一定程度增加。近10年來，日本電動車產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭，正在形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。日本的目標(biāo)是：到2035年，轎車新車銷售中電動車將達(dá)到100%；8噸以內(nèi)的小型商用車，至2030年新車銷售中電動車將占到20%-30%；至2040年，電動車和脫碳合成燃料車將100%占領(lǐng)新車銷售市場。8噸以上的大型車中，用于客貨運輸?shù)碾妱榆囇芯块_發(fā)已進入實證階段，計劃2020年以后先行投入市場5000臺，同時通過技術(shù)開發(fā)和推廣降低氫能及合成燃料的成本，2040年實現(xiàn)普及目標(biāo)。(32)「エネルギー基本計畫 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。 https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20.211022_01.pdf.二是妥善應(yīng)對能源轉(zhuǎn)型。針對可再生能源快速發(fā)展和新能源不斷出現(xiàn)，需求方也要在節(jié)能方面展現(xiàn)新姿態(tài)、新作為，即合理使用包括非化石能源在內(nèi)的所有能源；根據(jù)非化石能源發(fā)展，著眼碳中和目標(biāo)，擴大運用非化石能源；在可再生能源發(fā)電過?；蛞蚬释C時，創(chuàng)造或削減需求，謀求供需平衡；針對變動型可再生能源的增加，置備自動控制負(fù)荷的設(shè)備或必要時發(fā)揮電動車、熱電聯(lián)供系統(tǒng)的作用。三是普及利用可再生能源。進入21世紀(jì)，日本可再生能源進入快速發(fā)展期，特別是2012年實施固定價格買入制度(FIT)后，10年增加了約3倍，裝機容量居世界第六位。(33)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.日本新的能源發(fā)展戰(zhàn)略將可再生能源定位為多樣化、有潛力的國產(chǎn)脫碳能源。第五版《能源基本計劃》(2018年)即提出了可再生能源主力電源化的政策方向，并且明確了2030年可再生能源發(fā)電占比22%-24%的指標(biāo)。(34)「エネルギー基本計畫 平成30年7月」、資源エネルギー庁ホームページ、2018年7月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/180703.pdf.第六版《能源基本計劃》進一步提出了在2050年將可再生能源打造成主力電源的目標(biāo)，并且將2030年可再生能源發(fā)電占比提高到36%-38%。(35)「エネルギー基本計畫 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.日本可再生能源主力電源化進程明顯提速。

綜上，日本以“科技創(chuàng)新路徑”“重啟核能路徑”和“變革需求側(cè)路徑”為主體，通過“設(shè)定節(jié)點目標(biāo)”“規(guī)劃發(fā)展路線圖”“確定重點項目”等方式，積極構(gòu)建以增強“能源韌性”為核心的政策因應(yīng)體系。該體系一方面體現(xiàn)了日本既立足當(dāng)前又面向未來、既考慮必要性又兼顧可行性的基本思路；另一方面在經(jīng)驗事實中折射出日本構(gòu)建的能源安全系統(tǒng)，在受到諸多風(fēng)險因素的干擾、沖擊和破壞中，較為成功地起到了弱化和規(guī)避的作用。(36)21世紀(jì)以來，盡管日本面臨著諸多能源風(fēng)險因素，但是并沒有對日本經(jīng)濟的發(fā)展帶來瓶頸或約束。

三、國際層面：以增強“穩(wěn)定供應(yīng)”為核心的政策設(shè)計

一國能源對外依存度高，一般意味著該國的能源安全風(fēng)險大。但是，從經(jīng)驗事實而言，日本國內(nèi)能源稟賦先天不足所導(dǎo)致的對外依存度高，并沒有給戰(zhàn)后日本經(jīng)濟發(fā)展帶來事實上的瓶頸約束，究其原因就是其構(gòu)建了一套穩(wěn)定海外供應(yīng)的政策體系。日本面對新型能源安全風(fēng)險的挑戰(zhàn)，為進一步增強海外能源穩(wěn)定供應(yīng)，通過一系列策略設(shè)計與政策創(chuàng)新，積極構(gòu)建“綜合性資源外交”。

其一，“官主民從”為特點的推進體制。日本的能源外交經(jīng)歷了“以民為主”到“官民并舉”再到“官主民從”的發(fā)展過程。隨著能源安全的戰(zhàn)略性、全局性地位的日益突出，日本政府對能源外交的重視程度也日益提高。2017年，日本與美國同意為加強能源合作，建立“日美戰(zhàn)略能源伙伴關(guān)系”。(37)「日米首脳ワーキングランチ及び日米首脳會談」、外務(wù)省ホームページ、2017年11月6日。https://warp.da.ndl.go.jp/collections/info:ndljp/pid/11473024/www.mofa.go.jp/mofaj/na/na1/us/page4_003422.html.2022年3月，岸田首相與阿聯(lián)酋王儲舉行電話會議，雙方就穩(wěn)定國際市場油價交換意見。(38)「岸田総理大臣とムハンマド·サウジアラビア皇太子の電話會談」、外務(wù)省ホームページ、2022年3月17日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/me_a/me2/sa/page3_003242.html.日本內(nèi)閣有關(guān)省廳充當(dāng)主力，外務(wù)省、經(jīng)產(chǎn)省及所屬資源能源廳負(fù)責(zé)組織策劃并協(xié)調(diào)所有能源外交行動。日本外相、經(jīng)產(chǎn)相涉及能源領(lǐng)域的活動逐年增加，頻繁出現(xiàn)在雙邊、多邊能源國際會議上。經(jīng)產(chǎn)相荻生田光一2022年3月出席G7臨時能源大臣會議，會議就烏克蘭危機下的能源安全形勢進行了討論，并發(fā)表了共同聲明。(39)「萩生田経済産業(yè)大臣がG7臨時エネルギー大臣會合に參加しました」、経済産業(yè)省ホームページ、2022年3月29日。https://www.meti.go.jp/press/2021/03/202203280 08/20220328008.html.日本在油氣或金屬資源豐富的54個國家60個使領(lǐng)館派駐有60余名能源礦物資源專員，負(fù)責(zé)有關(guān)情報搜集和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，每年舉行一次聯(lián)席會議。(40)「エネルギー·鉱物資源専門官」、外務(wù)省ホームページ、2022年7月1日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000243362.pdf.日本民間或半民間機構(gòu)既向政府提供咨詢意見又負(fù)責(zé)對日本油氣企業(yè)提供資金、技術(shù)和信息支持。

其二，構(gòu)建多元化進口源的能源網(wǎng)絡(luò)。日本強調(diào)把保障油氣穩(wěn)定供應(yīng)、保障稀有金屬來源和保障脫碳燃料及技術(shù)一體化推進。日本進口原油約9成，天然氣約2成來自中東，沙特、阿聯(lián)酋、卡塔爾、科威特是日本進口石油的前四位國家，卡塔爾還是日本第三大天然氣來源地。(41)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.進一步密切與這些中東國家的政經(jīng)關(guān)系，對確保日本油氣來源至關(guān)重要。近年來，日本持續(xù)通過經(jīng)濟援助、投資促進、人才培養(yǎng)、節(jié)能減排、核能利用、發(fā)展可再生能源等手段，協(xié)助中東國家穩(wěn)定經(jīng)濟社會秩序，以期確保能源供應(yīng)穩(wěn)定。稀有金屬特別是稀土、鋰、鈷、鎳等是生產(chǎn)電動車、蓄電池及諸多可再生能源設(shè)備的重要原材料，日本基本上完全依賴進口。世界稀有金屬儲藏分布極不均衡，除中國、美國、俄羅斯和澳大利亞外，主要分布在非洲的剛果(民主)、盧旺達(dá)、南非、加蓬和南美的巴西、智利等國家。日本持續(xù)通過“石油天然氣和金屬礦物組織”(簡稱JOGMEC)對這些非洲和南美國家進行風(fēng)險投資，獲取礦山權(quán)益，確保穩(wěn)定供應(yīng)。

其三，以“多樣化手段”為杠桿的策略手段。日本能源資源外交，既是政治、外交、經(jīng)濟甚至軍事手段的綜合運用，也是雙邊和多邊平臺的協(xié)調(diào)配合。除政治外交外，經(jīng)濟手段的作用日益凸顯。日本與產(chǎn)油國的關(guān)系，更多呈現(xiàn)出經(jīng)濟合作與能源合作“相捆綁”態(tài)勢，通過經(jīng)濟援助、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持等措施，確保能源的穩(wěn)定供應(yīng)。近年來，日本在軍事上的動作也在逐漸增多。日本在吉布提建有軍事基地，長期借反海盜為名，派海上自衛(wèi)隊艦艇赴亞丁灣活動，與美國、印度等國家加大在印太地區(qū)的軍事合作，意圖借此保衛(wèi)海上運輸線的安全。

其四，以“提升海外能源權(quán)益”為目標(biāo)的實踐行動。具體內(nèi)容主要有：一是不斷提高海外自主開發(fā)的比例。日本在海外實施能源自主開發(fā)的歷史較為久遠(yuǎn)。1973年，石油自主開發(fā)率為8.5%(含少量國內(nèi)能源，下同)，到2008年提高至15.8%。21世紀(jì)以來，海外能源自主開發(fā)轉(zhuǎn)為油氣并重，力度進一步加大。2009年，日本油氣自主開發(fā)率為23.1%，自主開發(fā)油氣采集量及國內(nèi)生產(chǎn)量為每日124.1萬桶。2020年，日本石油天然氣自主開發(fā)率達(dá)到40.6%，每日175.3萬桶，比前一年增加5.9%。(42)「我が國の石油·天然ガスの自主開発比率(令和2年度)を公表します」、経済産業(yè)省ホームページ、2021年11月24日。https://www.meti.go.jp/press/2021/11/20211124001/20211124001.html.第三版《能源基本計劃》(2010年)提出至2030年將油氣自主開發(fā)比例提高到40%以上。(43)「第三次エネルギー基本計畫 平成 22 年 6月」、資源エネルギー庁ホームページ、2010年6月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/100618honbun.pdf.第六版《能源基本計劃》中，進一步將2030年油氣自主開發(fā)比例提高到50% 以上。(44)「エネルギー基本計畫 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.二是不斷拓展自主開發(fā)的向度。經(jīng)過多年努力，日本已經(jīng)構(gòu)建覆蓋全球的海外能源資源網(wǎng)布局。目前，日本油氣企業(yè)在全球六大洲的33個國家，成立了117家公司，進行著166個項目的自主開發(fā)，合作方式以合資合作為主，獨立開發(fā)為輔。(45)「わが國石油·天然ガス開発の現(xiàn)狀と課題」、石油鉱業(yè)連盟ホームページ、2021年3月。https://www.sekkoren.jp/pdf/oil_naturalgas_2020.pdf.日本的海外石油開發(fā)以中東為主，天然氣開發(fā)以澳大利亞、印尼等國家為主。近年來，隨著世界能源形勢變化，日本油氣企業(yè)也在不斷拓展自主開發(fā)新方向。在美國，日本油氣企業(yè)已組建11家公司，獲得14個項目的合作開發(fā)權(quán)益。JOGMEC計劃加強有關(guān)信息收集，及時指導(dǎo)支持日本企業(yè)參加美國中小頁巖氣企業(yè)的并購活動，掌握經(jīng)營主導(dǎo)權(quán)。此外，對拉美國家和非洲地區(qū)先后發(fā)現(xiàn)的新的大型油氣田，JOGMEC將參照這些地區(qū)油氣開發(fā)盛行的風(fēng)險投資新模式，指導(dǎo)、支持日本油氣企業(yè)積極參與競爭。(46)「新國際資源戦略令和2年3月」、経済産業(yè)省ホームページ、2020年3月。https://www.metigo.jp/press/2019/03/20200330009/20200330009-1.pdf.三是不斷強化自主開發(fā)政策支持。海外油氣開發(fā)周期長、風(fēng)險高，為提高自主開發(fā)比例，日本政府不斷出臺對企業(yè)海外油氣開發(fā)激勵措施：(1)政府預(yù)算支持。2020年和2021年油氣開發(fā)相關(guān)預(yù)算中，對上游油氣開發(fā)的支持經(jīng)費分別為685.2億日元和627億日元；JOGMEC提供的風(fēng)險資金分別為565億日元和513億日元。(2)稅收支援。針對油氣上游開發(fā)的降耗扣稅制度2022年3月31日起實施。(3)建立海外油氣投資損失準(zhǔn)備金制度。例如，日本將出資額的50%、開發(fā)出資額的20%作為投資損失準(zhǔn)備金。(4)修訂JOGMEC法，將出資比例由50%提高至75%，甚至更高，允許對既有項目進行追加投資，下調(diào)企業(yè)油氣開發(fā)的債務(wù)保證率，強化對油氣勘探、頁巖氣開發(fā)、企業(yè)參與并購的資金支持。(47)「わが國石油·天然ガス開発の現(xiàn)狀と課題」、石油鉱業(yè)連盟ホームページ、2021年3月。https://www.sekkoren.jp/pdf/oil_naturalgas_2020.pdf.

綜上，在國際層面，日本為進一步強化海外能源穩(wěn)定供應(yīng)，積極構(gòu)建“綜合性資源外交”，即以“官主民從”為特點的推進體制、以“開拓多元化進口源”為中心的能源網(wǎng)絡(luò)、以“多樣化手段”為杠桿的工具策略、以“提升海外能源權(quán)益”為目標(biāo)的實踐行動?！熬C合性資源外交”既有日本對傳統(tǒng)能源外交的繼承與突破，又有在新能源安全形勢中的因應(yīng)與創(chuàng)新。

四、結(jié)語

能源安全在“柴薪時代—煤炭時代—石油時代—新能源時代”的演進路徑中，其內(nèi)涵逐步由過去“注重供應(yīng)安全的傳統(tǒng)能源安全觀”轉(zhuǎn)向“強調(diào)綜合能源安全的新型能源安全觀”。在“高碳—低碳—脫碳”過程中，衍生出“經(jīng)濟成本上升”“供電不足”“稀有金屬短缺”等風(fēng)險；在全球疫情中，導(dǎo)致出現(xiàn)“能源價格振蕩”“供應(yīng)鏈斷裂”等風(fēng)險；能源系統(tǒng)數(shù)字化與智能化，帶來的“極易遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊”“能源系統(tǒng)脆弱性”等風(fēng)險。對此，資源稟賦先天不足的日本，在頂層設(shè)計層面，按照因循相機原則，積極進行一系列的政策因應(yīng)。在國內(nèi)層面，日本以“科技創(chuàng)新路徑”“重啟核能路徑”和“變革需求側(cè)路徑”為主體，通過“設(shè)定節(jié)點目標(biāo)”“規(guī)劃發(fā)展路線圖”“確定重點項目”等方式，積極構(gòu)建以增強“能源韌性”為核心的政策因應(yīng)體系。在國際層面，日本為進一步強化海外能源穩(wěn)定供應(yīng)，進一步構(gòu)建“綜合性資源外交”，即以“官主民從”為特點的推進體制、以“開拓多元化進口源”為中心的能源網(wǎng)絡(luò)、以“多樣化手段”為杠桿的工具策略、以“提升海外能源權(quán)益”為目標(biāo)的實踐行動。

日本在應(yīng)對新能源安全風(fēng)險中，從國內(nèi)外兩個層面進行的政策因應(yīng)，基本上是在“問題—應(yīng)對”的邏輯框架下，以解決短期的、應(yīng)急的、臨時性問題為中心展開實施的。顯然，基于“問題—應(yīng)對”邏輯框架下的政策設(shè)計更多的是表現(xiàn)為“問題驅(qū)動”型的政策因應(yīng)，而非“價值驅(qū)動”。然而，在現(xiàn)實能源安全中，能源風(fēng)險問題既有長期風(fēng)險也有短期風(fēng)險，而且也是動態(tài)變化的，單純以“問題驅(qū)動”的政策設(shè)計帶有明顯的短視性，能源政策取向極易發(fā)生變化，甚至出現(xiàn)前后矛盾的現(xiàn)象。事實上，戰(zhàn)后日本能源政策的目標(biāo)取向在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間總呈現(xiàn)“鐘擺效應(yīng)”。