當前生育政策繼續(xù)變革和調(diào)整完善的理論和實踐問題

任 遠

(復旦大學 人口研究所，上海 200433)

一、引 言

人口總是在不斷地發(fā)生變動，人口與發(fā)展的關系也在不斷變化，因此國家的人口政策需要適時地進行調(diào)整。生育政策作為人口政策的核心，長期以來得到突出重視。

在完成了人口轉(zhuǎn)變以后，我國的人口生育率總體上繼續(xù)下降。到了七普時的2020年，總和生育率已經(jīng)下降到1.3，即有很大的可能已經(jīng)陷入了“低生育率陷阱”。在完成了人口轉(zhuǎn)變以后，特別是進入本世紀第二個十年以來，我國的生育政策進行了一系列密集的調(diào)整：到2011年，我國已經(jīng)全面實施了“雙獨二孩”政策；在2013年底開始實施“單獨二孩”政策；從2016年1月開始實施“全面二孩”政策；到了2019年底，在黨的十九屆五中全會確定的“十四五”發(fā)展規(guī)劃和2035年中長期發(fā)展的意見中，提出要優(yōu)化生育政策，增強生育政策的包容性；在2021年，我國繼續(xù)調(diào)整生育政策，開始實施“可以三孩”的政策。生育水平繼續(xù)下降和生育政策的密集調(diào)整構(gòu)成當前時期我國生育領域的基本特點。

生育政策的不斷調(diào)整和生育水平持續(xù)降低，也說明當前的生育政策對人口生育水平的影響已經(jīng)越來越弱。本世紀以來，以數(shù)量管理為特點的生育政策對生育率的下降已經(jīng)越來越不起作用，因此實施生育數(shù)量放寬的政策調(diào)整，對生育水平的上升也將基本不起作用?？梢灶A判，“二孩”政策也好，“三孩”政策也好，對人口生育率將不會帶來顯著的增加。在“十四五”時期和中長期發(fā)展過程中，我們需要思考和推動生育政策的繼續(xù)變革和調(diào)整完善。本文將簡要回顧我國生育政策改革的歷史，討論未來生育政策繼續(xù)變革的基本邏輯，提出服務和支持生育是生育政策改革的目標取向。在此基礎上，本文對當前時期我國生育政策調(diào)整完善的具體實施提出思考建議。

二、我國生育政策的歷史變化

梁中堂[1]認為建國后到1950年代中后期，毛澤東時代的人口觀反對馬爾薩斯所認為的“人口過多會影響發(fā)展”的想法，但是也沒有采取鼓勵生育的政策，可以將這段時期作為“不干預”的生育政策。從1950年代后期，我們黨開始形成了對人口生育進行干預和調(diào)節(jié)的想法，但只是在1978—1980年之后，國家行政機器才開始利用行政和法律的手段推行嚴格的干預性生育控制。

要了解當前時期生育政策應該往何處去，首先有必要開展生育政策從何處來的歷史回顧。生育可以包括數(shù)量、時間和性別三個維度，[2]生育政策也可以從這幾個方面來進行整理。本文不打算過于詳細地考據(jù)生育政策的歷史，只打算提綱挈領地對我國生育政策的歷史變化作一個簡潔的素描。在這個領域中有大量的法規(guī)文本和歷史文獻，而對于生育政策的歷史沿革如何來進行劃分，肯定也有不同的看法。

一是從“生育的性別”的維度看，男女平等的原則自建國以來是一以貫之的。在1980年代以后隨著出生性別比日益失衡，國家開始重視出生性別比綜合治理問題，確定了“三步走”的治理策略，[3]在2006年底將出生人口性別比治理作為統(tǒng)籌解決人口問題重要任務之一。[4]

二是從“生育的時間”的維度看，1970年代開始，我國提倡“晚、稀、少”的“晚婚晚育”，并在1980年的《中華人民共和國婚姻法》中確定了對晚婚的制度安排。進入21世紀以來，對晚婚的制度控制在法規(guī)中逐步弱化，晚婚晚育的生育假獎勵和福利待遇規(guī)定逐步取消。在2015年底的全國人大第十八次會議審議人口和計劃生育法修正案中，取消了“晚婚晚育”條文，并在2021年進行的《中華人民共和國人口和計劃生育法》(以下簡稱《人口和計劃生育法》)修訂中，提出“適齡婚育”。

關于生育時間的政策也包括二胎生育的時間，即生育間隔。二胎生育間隔的想法實際上包含在“晚、稀、少”的生育政策中，應該是在1970年代開始施行?；?980年代計劃生育基本國策和“現(xiàn)行生育政策”中提出的“特殊情況可以二孩”，不同地區(qū)的計劃生育條例規(guī)定了二胎生育的時間間隔，基本在三年到五年不等。二胎生育間隔改革試點比較典型的是1990年代甘肅酒泉的改革，到了2010年代初，我國已經(jīng)普遍地取消了對生育間隔的生育政策干預。

三是生育政策最主要還是“生育的數(shù)量”的維度。根據(jù)生育政策中對生育數(shù)量的規(guī)定，可以將生育政策的歷史變化分為以下不同的階段。

第一個階段是在對人口再生產(chǎn)開展有計劃地調(diào)節(jié)思想指導下，從1970年代起實施的生育政策，基本是以控制生育，降低人口生育率為導向。最初還是實施比較柔性的在自覺自愿基礎上的“晚、稀、少”政策，從“一個不少、兩個正好、三個多了”，到“最好一個，最多兩個”(1978年)。①到了1970年代后期，生育政策轉(zhuǎn)向更加嚴格的“提倡一孩”?！皣姨岢屯菩杏媱澤北粚懭霊椃?1978年)，中共中央發(fā)表《公開信》(1980年)，計劃生育制度得到強化。1981年，國家成立了國家計劃生育委員會，加強了行政化的計劃生育工作推進機制?？梢哉f，之后數(shù)十年的生育政策變動都是微調(diào)，主要是針對“特殊情況可以生育二孩”的政策調(diào)整。

這個“提倡一孩”的生育政策在人口轉(zhuǎn)變完成以后繼續(xù)執(zhí)行。2000年代以來，生育政策的指導想法是“穩(wěn)定低生育率”，我們可以將其作為生育政策變化的第二個階段。應該說，其基本原則仍然是“控制生育”的。2001年12月第九屆全國人大第二十五次會議通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》規(guī)定：“鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女?！盵5]在這個時期，“生育二孩”的政策調(diào)整繼續(xù)在不同地區(qū)逐步放松，到了2011年，全國已普遍實施了“雙獨二孩”，到了2013年開始實施“單獨二孩”。

第三個階段是從2015年底以來，基于第十二屆全國人大常務委員會第十八次會議對《人口和計劃生育法》的修正，確認“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”(第十八條),[6]“全面二孩”政策從2016年1月開始實施?！叭娑ⅰ贝砹松叻较虻霓D(zhuǎn)變，從以控制生育為導向的生育政策，客觀上轉(zhuǎn)向了一種希望提高生育水平的政策。[7]但是，一方面提倡“全面二孩”鼓勵人口生育，一方面又通過社會撫養(yǎng)費等行政手段對二孩以上的生育進行限制，構(gòu)成了一種矛盾,因此需要將“全面二孩”作為從行政控制生育向家庭生育正常狀態(tài)進行回歸的過渡階段來加以理解。

第四個階段是基于2019年黨的十九屆五中全會提出的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年計劃和2035年遠景目標的意見，報告中提出優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性，促進人口長期均衡發(fā)展。全國人大常委會在2021年再次修訂《人口與計劃生育法》，在對生育進行調(diào)節(jié)的部分，將2015年法律條文的第十八條“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，修改為“國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。一對夫妻可以生育三個子女”。從生育數(shù)量的維度來看，生育政策的調(diào)整方向是繼續(xù)放松對生育數(shù)量的行政制約，取消了社會撫養(yǎng)費，及實施“可以三孩”的生育調(diào)節(jié)。[8]2021年開始實施“可以三孩”的生育政策及配套政策，這可以作為落實“包容性生育政策”階段的開始。

四是對于生育來說，除了生育的數(shù)量、性別和時間，實際上還存在第四個維度，即“生育的質(zhì)量”。從“晚、稀、少”以來，我國生育政策往往是將“晚婚晚育、優(yōu)生優(yōu)育”放在一起表述。2001年的《人口和計劃生育法》中確立計劃生育國策的目的是“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”，提出通過計劃生育技術(shù)服務來減少出生缺陷，提高出生嬰兒健康水平，提高公民的生殖健康水平。[5]通過優(yōu)生優(yōu)育提高出生人口素質(zhì)，構(gòu)成我國生育政策長期強調(diào)的內(nèi)容。

我國生育政策的實施方式也在不斷發(fā)展。從1970年代末期以來，生育政策的實施比較強調(diào)行政管控，到了1990年代開始加強了基于市場的利益導向機制，在2000年代后加強了法制手段的應用，已經(jīng)形成了綜合的政策手段和政策工具。

通過對我國生育政策變化歷史的簡略回顧，可以說明從新中國建立以來，我國生育政策表現(xiàn)出不斷變革和動態(tài)調(diào)整的過程。我國的生育政策包括數(shù)量、時間、性別和質(zhì)量四個維度，并主要是以生育數(shù)量調(diào)節(jié)為核心。實際上，關于生育時間的政策是服務于生育數(shù)量調(diào)控的目的，晚婚晚育和生育間隔本身是作為生育數(shù)量政策的工具；計劃生育技術(shù)服務的目的，也更多是通過避孕節(jié)育、人工流產(chǎn)來降低生育率。從1950年代后期以來，我國的生育政策具有明顯的對人口生育進行干預和調(diào)節(jié)的特點。

三、 從調(diào)節(jié)性的生育政策轉(zhuǎn)向?qū)ι姆蘸椭С?/h2>

最近十年來，國家逐步施行了“單獨二孩”“全面二孩”“可以三孩”等一系列政策調(diào)整。生育政策改革的步伐非常之快，和2000年以來生育政策改革的相對較緩構(gòu)成了有趣的對應。我國生育政策改革正小步快走，政策措施層出不窮，有令人目不暇接的感覺。除了政策上已經(jīng)放開了生育三孩，在2021年的《人口和計劃生育法》修訂中也表現(xiàn)出生育政策內(nèi)容的變化，增加了“完善積極生育支持措施”的內(nèi)容，包括減輕生育、養(yǎng)育、教育負擔，加強孕前、孕產(chǎn)期保健服務，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，推動建立普惠托育服務體系，以及探索設立育兒假、配置母嬰設施、實行稅收支持等政策。[8]在此背景下，不同地區(qū)實施了豐富的生育配套政策，例如不少地區(qū)實行了延長生育假的政策安排。為了促進生育，東北地區(qū)甚至還制定了生育三孩的低息貸款；一些地區(qū)實施了對于三孩的住房優(yōu)惠；攀枝花地區(qū)實施對多孩生育的生育津貼，以及安徽對再婚人口進行了“三孩”政策的進一步放松，等等。

生育政策改革措施密集，但是究竟為什么要進行生育政策的改革，似乎論證得還并不透徹。我國自1950年代后期以來，特別是1970年代以來的生育政策改革，基本上是在人口轉(zhuǎn)變的背景下得到開展。希望通過降低生育率來促進人口轉(zhuǎn)變和鞏固完成人口轉(zhuǎn)變，構(gòu)成人口政策的基本想法。那么，當前我國人口發(fā)展已經(jīng)進入后人口轉(zhuǎn)變時期，生育政策為什么要改革，以及往什么方向改革，值得開展一些理論上的剖析和去偽存真的討論。

(一)調(diào)節(jié)性生育政策的失靈

從1950年代后期以來，生育政策的一個重要目的是對生育進行調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)“要有計劃的生育”②的調(diào)控。國家人口政策的目的是調(diào)控人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，推動實現(xiàn)適度生育水平，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，促進人口長期均衡發(fā)展。生育政策是國家人口規(guī)劃的工具，其核心是生育數(shù)量的政策，其重要目的是對生育進行調(diào)節(jié)。

但是客觀來看，當前生育政策對生育數(shù)量的調(diào)節(jié)作用是日益弱化的。對于我國生育率的下降，在1970—1980年代生育政策表現(xiàn)出很大作用，到了1990年代以后，生育政策和社會經(jīng)濟發(fā)展的作用是一半對一半。[9]到了本世紀以后我國生育率的下降主要是社會經(jīng)濟發(fā)展的作用，生育政策的作用已經(jīng)表現(xiàn)得非常薄弱。當前我國人口的實際生育水平低于意愿生育水平，而意愿生育水平也已經(jīng)低于政策生育率，因此從這個意義上看，無論是“可以三孩”，還是全面放開生育數(shù)量的管控，生育水平并不會發(fā)生很大反彈。調(diào)節(jié)性的生育政策對生育數(shù)量和人口總量的調(diào)控作用在日益“失靈”。

調(diào)節(jié)性的生育政策也被普遍認為有助于調(diào)整人口年齡結(jié)構(gòu)，特別是在我國快速人口老齡化的背景下，生育政策被認為是應對老齡化危機的必要舉措。③但客觀來看，我國老齡化趨勢基本上是不可避免的，一些研究也證明希望通過生育來解決年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整，其效果客觀上是非常微弱的。[10]如原新認為，即使“全面二孩”后能夠普遍按照“全面二孩”生育，也只能使我國的老齡化程度在2030年減少3個百分點左右。④況且我國的生育率還肯定達不到“全面二孩”的政策性2.0的總和生育率。

真實的情況是，調(diào)節(jié)性的生育政策不僅無助于緩解老齡化，而且還將進一步加劇人口年齡結(jié)構(gòu)的壓力。例如，假設生育政策調(diào)整能夠帶來一些補償性的生育，其結(jié)果也是帶來少年兒童人口比重的提高，會在15年內(nèi)進一步加劇勞動適齡人口比重的降低及提高整個社會的撫養(yǎng)壓力。因此希望通過調(diào)節(jié)性的生育政策來優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)是難以實現(xiàn)的。

希望通過生育政策來調(diào)整一個城市、一個地區(qū)的人口總量和人口年齡結(jié)構(gòu)，就更加沒有道理了。例如，特大城市的人口快速老齡化已經(jīng)引起普遍關注，上海從六普到七普期間更快的少子老齡化過程，與其說是生育水平下降的結(jié)果，不如說是遷移政策收緊的結(jié)果。如果放松人口遷移流動，上海的老齡化程度將會低于全國的平均水平，上海的少年兒童人口比重也應該是比全國平均水平更高而非更低的。[11]鑒于人口自然增長遠低于跨地區(qū)人口流動，希望通過生育政策來調(diào)整人口總量和結(jié)構(gòu)的效果是非常微弱的。近期也有全國人大代表提出，“建議國家率先在東北地區(qū)全面放開人口生育限制”[12]，其建議的原因是認為需要通過生育政策來“解決東北地區(qū)人口減少問題”，應該說其提出的“藥方”和試圖解決的“問題”幾乎沒有關系，希望通過生育調(diào)節(jié)來應對東北人口總量下降是幾乎不可能有效的。

另一種普遍的實施調(diào)節(jié)性生育政策的邏輯，是實現(xiàn)適度生育水平，以及實現(xiàn)人口長期均衡的目標。但是究竟怎樣的生育水平是適度生育水平，也并沒有看到一個共識的說法。至于人口均衡發(fā)展，也更應該將其作為人口發(fā)展的原則，而不是作為人口發(fā)展的目標。適度生育水平和人口長期均衡，似乎是一種烏托邦主義的看法，其概念相當含糊和不確定，很難有足夠的理由構(gòu)成生育調(diào)節(jié)的目標和生育政策的具體指引。

(二)“鼓勵生育”的生育調(diào)節(jié)

相對于1970年代以來生育政策調(diào)整的目的是降低生育率和控制人口，其相關的政策話語是“提倡一孩”，到2015年底，生育政策的“全面二孩”和“提倡一對夫婦生育兩個子女”，就在一定程度上表現(xiàn)出“鼓勵生育”的政策轉(zhuǎn)向。這種轉(zhuǎn)換了方向的生育調(diào)節(jié)，在社會中進一步發(fā)酵，“鼓勵生育”的話語充斥在社會媒體中。包括以梁建章為代表的“鼓勵生育”的觀點，劉志彪等建議建立生育基金提高生育率，[13]以及任澤平提出“央行多印2萬億，用10年社會多生5000萬孩子”[14]，等等，都引起廣泛的社會討論。

實際上，無論是從中長期宏觀的人口—經(jīng)濟關系來看，還是從微觀家庭的生育決策來看，當前時期“鼓勵生育”的生育調(diào)節(jié)都是不充分和不必要的。

由于長期低生育率的人口慣性，21世紀我國會出現(xiàn)長期性的人口萎縮，“人口紅利”在逐步減弱。但是低生育率的人口變動對經(jīng)濟發(fā)展的阻礙作用，并沒有得到充分的證明。對于中國經(jīng)濟增長而言，不必過度夸大人口因素對經(jīng)濟增長的不利影響。我國仍然具有龐大的人口總量，具有9—10億的勞動適齡人口，還有3—4億老年人口和龐大的老年人力資源，而且我國的城鎮(zhèn)化還在繼續(xù)發(fā)展。技術(shù)進步在快速發(fā)展，技術(shù)對于勞動力存在替代效應，人口的受教育程度則在提高。因此，即使在低生育率和人口萎縮的基本背景下，人口變動對經(jīng)濟發(fā)展仍然有積極作用，需要在經(jīng)濟發(fā)展決策中加以應用發(fā)揮。

雖然長期的低生育率是值得警惕的，但生育率是否構(gòu)成了發(fā)展的問題，或者說是否是經(jīng)濟社會問題的原因則是值得商榷的。低生育率不構(gòu)成經(jīng)濟增長放緩的原因，反而恰恰在于，低生育率其實是經(jīng)濟增長放緩的結(jié)果。不少研究所討論的低生育率對經(jīng)濟增長的不利影響是站不住腳的。對于經(jīng)濟增長而言，勞動力資源的配置比人口總量和結(jié)構(gòu)更加重要。從人口和發(fā)展的中長期關系來看，當前并沒有迫切的必要通過增加生育來促進經(jīng)濟增長。

從微觀家庭的生育決策角度看，“鼓勵生育”的理由也未必是充分和可行的。生育是家庭自主的決定，是夫婦的理性選擇，家庭生育選擇一定程度上構(gòu)成了家庭福利最優(yōu)的決策。“控制生育”也好，“鼓勵生育”也好，如果偏離了人們生育的意愿，偏離了對人們生育行為產(chǎn)生影響的具體原因，可能反而會不利于家庭的福祉，會帶來反對意見。如同民眾在具有較高的生育意愿的時候，“控制生育”會帶來顯著的干群矛盾；民眾有較低的生育意愿下的“鼓勵生育”，也會使政府的生育政策不能契合民眾的生育需求。這可以從“全面二孩”“可以三孩”等政策調(diào)整后的公眾反應中得到證明?！叭ⅰ闭邔嵤┮院?，網(wǎng)絡上出現(xiàn)大量對“三孩政策”的調(diào)侃，例如，有網(wǎng)友說：“我沒買三輛勞斯萊斯，是因為它限購嗎？”這也說明，鼓勵生育的調(diào)節(jié)性政策，實際上并不能切實反映民眾對生育的需求和民眾生育過程中所面臨的困難，“鼓勵生育”的生育調(diào)節(jié)存在著政策目標的偏差。

(三)對生育的服務和支持

無論是控制生育，還是鼓勵生育，無論是一孩、二孩、三孩，分階段的人口控制目標和適度人口規(guī)模，以及實現(xiàn)適度生育水平，我國的生育政策具有較強的計劃性和干預性。

推動國家生育政策的繼續(xù)變革，有必要反思生育政策的理論邏輯。當人口轉(zhuǎn)變已經(jīng)完成，以及人口與發(fā)展嚴峻的不協(xié)調(diào)關系已經(jīng)得到緩解，進入后人口轉(zhuǎn)變時期的生育政策需要適應人口的長期低生育率，服務和支持人們的生育，滿足人們對生育的具體需求。我國生育政策的繼續(xù)變革應該從調(diào)節(jié)性的生育政策，轉(zhuǎn)向更加重視對生育的服務和支持。而服務和支持人們的生育的本質(zhì)是，生育政策要滿足人們的生育意愿和生育需求。

第一，生育政策要支持和幫助人們實現(xiàn)“未滿足的懷孕”(unsatisfied pregnancy)。全球家庭計劃運動的重要邏輯基礎是減少“未意愿的懷孕”(unwanted pregnancy)，對中國1950年代以后重視避孕節(jié)育也應該秉持類似的考慮。而當前，我國人口的生育水平已經(jīng)下降到生育意愿之下。七普數(shù)據(jù)表明當前人口的實際生育水平很低，人口的總和生育率是1.3。而關于人口的生育意愿，多項研究表明當前的期望生育數(shù)量基本在1.6—1.9之間。[15]這說明，當前我國事實上出現(xiàn)了未能滿足、未能實現(xiàn)的生育意愿，即“未滿足的懷孕”。而“未滿足的懷孕”表明，家庭在生育決策過程中面臨著諸多限制。這包括生理因素的限制，如不孕不育，特別是高齡女性的不孕不育及懷孕、生育的困難。另外，生殖、撫育和教育具有較高的經(jīng)濟成本，如住房和教育成本過高，明顯表現(xiàn)出限制了人們的生育意愿；市場競爭的增強及工作—家庭沖突降低了人們的生育行為；嬰幼兒照護的壓力會加劇家庭—工作的沖突并增加生活成本，這些都會降低婦女的生育意愿，并限制將生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行為。因此，生育政策需要服務和支持生育，發(fā)現(xiàn)民眾不想生、不敢生，以及不能生的具體困難，重視解決人們生育意愿和生育行為的限制因素，使人們能夠盡量實現(xiàn)其“未滿足的懷孕”。

第二，服務和支持人們的生育，仍然需要努力避免“未意愿的懷孕”。即使在低生育率社會中，我國仍然還存在大量未意愿的懷孕。近年來，我國每年有950多萬的人工流產(chǎn)，其中主要是未婚的青少年人口。這在一定程度上意味著存在“未意愿的懷孕”，意味著家庭計劃的失敗。這也要求，對生育的服務和支持需要繼續(xù)重視避孕節(jié)育的教育和服務。對貧困人口、青少年如果缺乏必要的性和生殖健康、避孕節(jié)育的保護，缺乏相關的性知識和理性生育的教育，會加劇家庭貧困等不利后果，也不利于青少年的健康特別是女性的健康。這進一步說明，我們需要的生育政策不是去“鼓勵生育”，而是要“服務和支持生育”。服務和支持生育的本質(zhì)，是服務和滿足人們對生育的意愿和需求。生育政策需要對希望生育的人口提供生育輔助和生育配套的生育服務和支持，也需要對不希望生育的人口提供避孕節(jié)育的生育服務和支持，這才是有效的生育政策，也應該成為未來“新計劃生育”的工作定位。[16]

第三，服務和支持人們的生育，需要滿足人們多樣化的生育需求。人們會根據(jù)自己的家庭條件和社會經(jīng)濟條件來決定生育決策。人們的生育意愿和生育行為是多樣性的。一些人口群體希望“丁克”，甚至不愿意結(jié)婚，我們不能認為他們的生育觀不對，認為他們應該要生小孩，事實上這些人口群體自己覺得過得很好；有些人生育了三、四個孩子，也不能說生得太多了，要少生點，因為他覺得自己的生育是自己所期望的。因此生育政策的定位，不是要規(guī)定和引導家庭應該生幾個、可以生幾個，而是需要支持人們多樣化的生育意愿。關于生育政策的中長期發(fā)展，黨和國家提出“增強生育政策的包容性”，其意思應該是，生育政策歸根到底需要適應和滿足人口群體多樣化的生育需求，并對生育提供服務和支持。對希望生育的人口需要提供公共的服務和支持，對那些不希望生育的人口，對那些希望生育但是不能生育和不敢生育的人口也要提供所需要的公共的服務和支持，這才是良好的家庭計劃(計劃生育)，也才是良好的生育政策。

從1950年代以來，我們比較強調(diào)生育政策的性質(zhì)是對生育進行調(diào)控調(diào)節(jié)，這樣的生育調(diào)節(jié)在1970年代末期以來，利用行政性的機制得到強化。即使在現(xiàn)在的生育政策實踐中，各種“全面二孩”“可以三孩”，包括鼓勵生育的話語，都仍然充斥著對生育進行調(diào)節(jié)的慣性思維。但是，我們固然認為對于生育進行調(diào)節(jié)和干預的公共功能可能一直都會存在，但是生育政策從根本上看，不應是對生育進行調(diào)節(jié)的公共政策，而應是對生育進行服務和支持的公共政策。在人口轉(zhuǎn)變完成以后，人口再生產(chǎn)方式進入了低生育水平。在目前的長期低生育率的人口格局中，并沒有足夠的理由認為其對國家發(fā)展帶來顯著不利的影響，因此當前時期的生育政策需要強化對生育服務和支持的作用，需要滿足人們對生育的客觀需求，幫助緩解家庭在生育決策中面臨的各種壓力和困難，使人們在生育中實現(xiàn)其生育意愿。生育政策的基本邏輯應該從對生育的調(diào)節(jié)，過渡到對生育的服務和支持。生育政策作為和人類生育相聯(lián)系的公共政策，是對生育提供公共服務，從而保障母嬰健康，保障出生人口的質(zhì)量，并為國家未來發(fā)展培養(yǎng)出具有質(zhì)量的勞動者，促進人口再生產(chǎn)和家庭生活的良好和諧。

生育政策從對生育的調(diào)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι姆蘸椭С?，其意義在于，生育政策得以成為落實人們生育權(quán)利，并滿足人們生育需求的政策工具。這種變化使我國的“計劃生育”回歸于“家庭計劃”，或者說轉(zhuǎn)變成為服務于家庭生育的“新計劃生育”。

生育政策從對生育的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι姆蘸椭С?，能夠使生育政策回歸世界人口發(fā)展的主流。全球人口發(fā)展的主流文本是基于1994年在開羅召開的世界人口與發(fā)展大會(ICPD),人口與發(fā)展大會上179個國家和地區(qū)的代表通過的《行動綱領》(PoA),其核心正在于從人口目標轉(zhuǎn)向人們的需求、愿望和生殖權(quán)利。[17]國際人口與發(fā)展大會的各項原則也與聯(lián)合國千年目標、聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》相銜接，其內(nèi)容就是，生育政策及人口發(fā)展的目的是為了使人們獲得性與生殖健康的社會權(quán)利，并因此促進性別平等、婦女發(fā)展及青少年的發(fā)展等社會目標。

生育政策從對生育的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向?qū)ι姆蘸椭С郑菍崿F(xiàn)以“人民為中心的發(fā)展”的需要，也是我們黨以人民為中心發(fā)展觀的表現(xiàn)。人口發(fā)展的目的是提高人民的福利和需求。在人口與發(fā)展出現(xiàn)顯著的不協(xié)調(diào)的時候，進行調(diào)節(jié)和干預，其根本目的是為了提高人民的幸福和福利；在當前人口干預調(diào)節(jié)的作用逐步減弱的情況下，對生育提供服務和支持是民眾更加需要的公共政策，其實現(xiàn)人們的生育權(quán)利，滿足人們的生育意愿，促進女性和家庭的發(fā)展。

生育政策從對生育的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向?qū)ι姆蘸椭С?，也是樹立“以人為本”思想理念的要求。對于生育以及國家人口發(fā)展來說，人口不應是國家政策來開展調(diào)控的對象，也不是發(fā)展的工具，人口構(gòu)成了發(fā)展的目的。生育政策不應是用來調(diào)控人口生育的工具；相反，生育政策是落實為人們的生育加以服務的工具，需要通過對生育的支持和服務，實現(xiàn)人的發(fā)展，并實現(xiàn)人口與發(fā)展的協(xié)調(diào)關系。

總之，當前時期我國生育政策的繼續(xù)變革，需要改變從1950年代后期以來形成的以調(diào)節(jié)性為基本特點的生育政策，樹立起對生育提供服務和支持的理念，滿足人們的生育需求，促進人們生育意愿的實現(xiàn)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和充分發(fā)展，這是落實以人民為中心的發(fā)展觀的呈現(xiàn)。

四、當前時期生育政策的調(diào)整完善

調(diào)節(jié)性的生育政策已經(jīng)表現(xiàn)出一定程度的政策失靈，生育數(shù)量為核心的政策管制對生育率的影響表現(xiàn)得非常微弱。政策生育水平已經(jīng)明顯高于意愿生育水平，而意愿生育水平高于實際生育水平。人們的生育更主要受到社會經(jīng)濟發(fā)展和市場力量的影響，那么，即使生育政策的數(shù)量約束繼續(xù)松動或者放開，人口的低生育水平也很難發(fā)生反轉(zhuǎn)。這也一定程度上注解了“全面二孩”政策的遇冷?！叭娑ⅰ闭叩膶嵤┙Y(jié)果一定程度上可以預示“可以三孩”政策的實施效果。放松生育數(shù)量管控的政策會使部分年齡較高的人口在短期內(nèi)產(chǎn)生追趕效應，會增加一些生育，但是隨著政策實施時間越長，生育政策調(diào)整的效果會逐步減弱。而且，由于只有很少的人口有三孩生育意愿，那么“三孩”政策的實施效果會明顯低于“全面二孩”政策的實施效果?？?cè)丝谥械囊缓⑸识荚谙陆?，那么更談不上二孩和三孩。所以希望通過生育政策的數(shù)量管制放松來提高生育水平，其作用將是有限的。調(diào)節(jié)性的生育政策之所以出現(xiàn)對生育率調(diào)節(jié)的政策失靈，在于以數(shù)量為核心的生育政策并沒有完全把握住人們生育需求的重點，沒有把握住人們生育意愿低下的原因，沒有把握住人們生育決策過程中的切實擔心。

當前影響生育水平的并不是生育政策對生育數(shù)量的限制，而是缺乏對家庭生育行為的服務和支持。希望通過以生育數(shù)量為中心的生育政策調(diào)整來提高生育水平是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的，將不會有太大效果。生育政策調(diào)整和優(yōu)化，需要超越“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，應該分析在低生育率時期影響生育率的主要因素，針對影響人們生育意愿難以實現(xiàn)的具體困難，重視提供良好的生育服務和支持的配套政策，降低生育撫育和子女教育的成本，才是現(xiàn)階段生育政策調(diào)整和完善的方向。從這個視角來看，當前時期生育政策的調(diào)整完善應該實施以下幾個方面的舉措。

(一)實施“全面放開、自主生育”的生育政策

我國實施有計劃地控制生育的想法是在1950年代后期開始提出，然后在1970年代后期以來得到加強和日益行政化。這在1950—1960年代，是受到計劃經(jīng)濟體制的影響，是人口與發(fā)展矛盾非常尖銳時的緊急處理辦法。現(xiàn)在已經(jīng)沒有這樣嚴峻的人口壓力了，人口格局已經(jīng)發(fā)生變化而且在繼續(xù)變化，人口與發(fā)展的關系也已經(jīng)發(fā)生了變化。以控制生育為目的、以生育數(shù)量為導向的生育政策也應該加以改變。當前，我國已經(jīng)具備了全面放開生育數(shù)量管制的條件，讓生育回歸家庭生活的常態(tài)，老百姓自己決定生育，國家提供服務和支持就行了。因此，當前有必要也有條件加快實施“全面放開、自主生育”。

當前時期可以去除對生育數(shù)量的控制，因為生育率下降并非由生育數(shù)量管控所導致，而放開生育數(shù)量管控，也不會帶來生育水平的較大反彈，至少不會出現(xiàn)社會不可承受的較大反彈。而且如果出現(xiàn)生育水平的一定反彈，也恰恰是符合2016年“全面二孩”政策以來所指向的鼓勵多生一些的生育政策的政策邏輯。

“全面放開、自主生育”，是實施具有包容性的生育政策的內(nèi)在要求。有的家庭希望生育一個子女，有的家庭希望生育二個子女，有的希望生育三個或更多的子女，有的家庭還并不希望生育子女，那么生育政策應該服務和支持這些人口群體不同的生育意愿和需求。對生育數(shù)量進行管控的政策對生育水平的影響已經(jīng)表現(xiàn)得微乎其微，但是對于一些希望更多生育人口的還構(gòu)成了制約和限制。在一定程度上我們擔心生育率太低，一方面對一些有生育需求的人口還進行生育的限制，這在邏輯上也是說不通的。

因此當前時期生育政策的繼續(xù)變革，首先是要落實包容性的生育政策。當前已經(jīng)有條件實施“全面放開、自主生育”，讓生育回歸于父母的自主選擇。生育政策需要從生育數(shù)量為導向的公共政策，轉(zhuǎn)向?qū)θ藗兊纳峁┲С趾头铡?/p>

(二)完善生育配套政策，構(gòu)筑生育友好的社會環(huán)境

加強對生育的服務和支持，一個重要的方面是需要關注影響人們從生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行為的因素，并通過各種生育配套政策來減少人們對生育的憂慮和擔心，幫助實現(xiàn)其“未滿足的懷孕”。例如，有一些父母有生育的意愿，但是擔心在勞動力市場的不利影響、擔心托育托幼服務的提供、擔心住房購買的壓力、擔心兒童教育的壓力，等等，因此有必要通過普惠性的托育托幼服務體系的建設來解決嬰幼兒照護壓力；通過提供更多的社會住房計劃來降低住房市場的價格，降低人們的生活成本；通過提高民眾的收入，提高基于家庭的生育補貼和稅收返還，來提高家庭的實際獲得感等等。

從全球的經(jīng)驗來看，生育配套政策有豐富的政策工具。一些是補貼錢的政策，如生育補貼，或家庭稅收減免；還有一些是支持勞務的政策，比如實施丈夫的陪產(chǎn)假，增加社會托育托幼機構(gòu)來減少女性的工作—家庭沖突；另外還有針對時間安排的政策，如延長產(chǎn)假、哺乳假和育兒假等。對這些政策手段，需要結(jié)合具體實際，了解民眾的需求，了解和實施群眾需求最迫切、實施效果最顯著的生育支持和服務政策。

生育配套政策可以說是我國近年來在生育政策領域發(fā)展最快、內(nèi)容最豐富的政策實踐，不少地區(qū)增加了產(chǎn)假、育兒假、生育津貼等政策措施。福利政策本身具有擴散性，當某一個地區(qū)實施了某項福利政策以后，周邊地區(qū)往往會在公眾的壓力之下，在公共財政中作出相應安排，實施類似的社會政策。

但是在實施這些生育配套政策時，也需要避免這些政策實施可能帶來的負面影響。

1.實現(xiàn)生育配套政策合理的成本分擔

任何政策實施都有其成本和收益，成本的合理分配和政策實施的客觀效果是制定公共政策需要考慮的。例如，生育假的延長當然有積極作用，但是生育假的延長會增加企業(yè)的成本。生育保險能夠減少企業(yè)因為女性職工生育帶來的部分工薪成本，但是女性生育和哺乳期帶來的勞務中斷，也構(gòu)成企業(yè)發(fā)展的成本。企業(yè)對于各種生育相關的假期肯定是缺乏熱情的。生育配套政策存在一個如何在國家財政、企業(yè)和家庭共同分擔生育成本的相互協(xié)調(diào)。

2.生育配套政策的實施需要協(xié)調(diào)生育和女性發(fā)展的關系

生育假、哺乳假、育兒假等生育配套政策，可能也會產(chǎn)生不利于女性發(fā)展的不利后果，弱化女性在就業(yè)市場中的競爭性。較長時期的勞務中斷對女性長遠發(fā)展是不利的，會擴大男女之間的各種不平等。因此，這些生育配套政策本來是保護家庭和女性的政策，在實施中卻可能轉(zhuǎn)而成為傷害女性發(fā)展的政策。生育配套政策的實施應該考慮婦女發(fā)展、性別平等、母嬰健康和家庭發(fā)展等綜合目標，需要將生育政策放在家庭政策的整體框架中來規(guī)劃和運行。

3.需要考慮生育配套政策的公平性和普惠性

政府應該考慮如何最合理地安排公共政策，使生育服務和支持更好滿足人們的具體需求，使政府的單位財政投入能夠發(fā)揮更大的效果。政府也需要考慮公共財政對所有服務對象的普惠和公平，即不僅對體制內(nèi)單位提供生育服務和支持，也需要探索對體制外和靈活就業(yè)的勞動者提供生育配套支持。不僅對本地戶籍人口提供生育服務支持的公共服務，也需要擴展對居住地內(nèi)的所有人口提供服務支持。對于生育配套支持，對一孩、二孩、三孩都應該支持，不能因為“全面二孩”和“可以三孩”只對二孩、三孩提供配套支持，生育一孩和生育多孩都應該得到支持。對于補貼錢的生育政策來說，更符合國際慣例的做法是根據(jù)家庭成員數(shù)量提供稅收抵扣或稅收減免，可以根據(jù)家庭生育子女數(shù)量不同，稅收減免具有差別。例如，一個沒有孩子的家庭，可以不必要進行稅收減免；有一個孩子，提供相應的稅收減免；有兩個、三個孩子提供更大額度的稅收減免。這有利于維持家庭收入的平等性，以及為提高家庭發(fā)展能力提供支持。

作為生育配套政策的各種生育假、育兒假、配偶的陪產(chǎn)假等，主要的問題還不是“要不要有這些假期”“有這些假期好不好”，因為這些配套政策肯定是好的，而是要考慮這些政策如何來實施，從而可以對企業(yè)的損害最小，對女性發(fā)展的不利影響最小。例如，相較于延長產(chǎn)假和增加育兒假，不如鼓勵一些有條件的崗位實施彈性的就業(yè)制度，可以允許嬰幼兒母親有一段時間的在線工作時間，這樣既能保證女性的勞動力市場參與，也有助于企業(yè)維持正常業(yè)務運行，對企業(yè)的影響也會最小。有的時候，思考如何改善對生育的服務和支持，比一刀切地制定政策更加有效。

生育的各種配套政策也很多，哪些是有效的，哪些是沒有效果的；哪些是家庭需要的，哪些是家庭并不迫切需要的，需要進行評估。對于各種生育休假政策來說，需要結(jié)合中國嬰幼兒養(yǎng)育的具體實際，實施最迫切、最有效果的政策。由于各種生育關聯(lián)的配套政策牽涉到不同主體的利益和需求，因此政策的制定實施需要多聽取公眾的意見，會有利于將好事辦好，出臺多方共贏的政策。

在積極實施各項生育配套政策的同時，一個值得注意的問題是需要避免生育配套政策的擴大化。我們需要加強公共財政和公共政策支持和服務生育，但是不需要將各種社會經(jīng)濟政策，包括托育托幼，乃至教育政策、住房政策都過度與生育掛鉤。人類的生育和各種社會經(jīng)濟因素具有內(nèi)在關聯(lián)，但應該認識到不少政策本身并不是生育政策，并不具有生育服務的功能。教育政策有教育政策的目標，托育托幼政策有托育托幼政策的目標，住房政策有住房政策的目標。發(fā)展托育托幼的根本目的，是降低家庭負擔、提高女性的發(fā)展，以及通過健康教育的投入培養(yǎng)未來的高質(zhì)量的人力資源；降低房價是為了提高人民的居住滿意度和承受力；教育政策的目的是增加教育人力資本投入，提高人口的綜合素質(zhì)和創(chuàng)新能力。這些公共政策并不能說都是為了生育，或者說是服務于生育。將生育政策泛化，似乎什么政策都是為了和生育配套，本身會造成社會政策的政策錯位。

在此，我們需要在一定程度上區(qū)分生育政策和生育配套政策的范圍，不能將什么政策都作為生育政策和生育的配套。這似乎是強調(diào)了生育政策的重要性，但是會混淆不同社會政策的相互分工和有機聯(lián)系。生育，在中國的語境中是生殖和撫育，是新生嬰兒的孕育和出生。因此生育政策和生育配套政策，應該是對人類生育的公共管理和新生兒生殖撫育事務的公共政策。在具體討論生育政策和生育配套政策的時候，需要明確生育的定義，及明確生育政策和生育配套政策的范圍，這對于政府有效制定生育政策和開展公共管理是有必要的。在討論生育政策的時候，還是需要聚焦新生嬰兒的孕育、生殖和撫育，更主要是考慮懷孕和避孕、性和生殖健康、健康檢查和健康干預、輔助生殖、圍產(chǎn)期保健等，以及在生育新生兒以后圍繞嬰幼兒健康和撫育的嬰幼兒照護、托育托幼和早教、家庭生育津貼、各類生育假期等服務和支持。而婚姻政策、教育政策、托幼政策、住房政策等固然影響人們的生育行為，但似乎并不應該作為生育配套的政策，更不能將其作為生育政策。避免對生育政策的討論過度泛化，才有利于使生育政策和生育配套政策更好地實現(xiàn)服務和支持生育的目標。

與一些社會政策和家庭政策過度強調(diào)其對生育的影響而造成政策錯位相比，有些生育關聯(lián)的社會政策卻是缺位的。一些人口群體的生育意愿不能滿足，能反映出不少社會生活的“痛點”。例如，單親媽媽，她們的生育和新生兒戶籍登記、生活安排都遇到很多限制和困難，包括面臨一些社會輿論的排斥，生育政策的優(yōu)化也需要逐步實施一些對單親媽媽“去污名化”的舉措，對單親媽媽和弱勢群體提供更多的生育支持和政策包容。還有的社會問題例如流動人口的生育，流動人口在遷移過程中會降低其生育行為，這被認為是遷移流動對生育的“中斷效應”，但是我們可以看到，人口流動對生育產(chǎn)生影響的原因也包括在遷移過程中出現(xiàn)較多的家庭分離。因為戶籍制度和社會政策的排斥，流動人口舉家遷移還面臨阻礙，而且遷移者家庭成員在醫(yī)療保障、兒童托育托幼和公共服務方面也存在不平等待遇，這些會限制流動人口的生育。如果我們能夠?qū)α鲃尤丝诩彝セw居提供更平等的社會政策，會使流動人口家庭生活得到保障，會有利于流動人口的生育。所以，從民眾的生育意向和生育行為開展分析，可以發(fā)現(xiàn)不少阻礙人們生育的因素，并折射出社會生活存在的具體問題。那么，可以通過更好的社會政策改革，來支持和服務于人們的生育，并提高人民生活的福祉。

推動生育政策的調(diào)整和完善，需要加強各項生育配套的政策。在此過程中，有助于將人類生育的公共管理和服務，逐步從生育本身轉(zhuǎn)移到家庭政策和社會政策的公共平臺，并促進生育政策和家庭政策的協(xié)調(diào)，并利用豐富的家庭和社會政策工具來協(xié)調(diào)家庭發(fā)展的目標和對生育的服務支持?？紤]到影響人類生育意愿和生育行為的豐富的社會經(jīng)濟因素，需要從加強生育服務和支持的目標出發(fā)完善公共政策體系，并構(gòu)筑生育友好型的社會環(huán)境。

(三)推動計劃生育制度的發(fā)展轉(zhuǎn)型

調(diào)整完善生育政策，需要對那些有生育意愿但是“不敢生”“不能生”的人口提供服務和支持，也仍然需要對那些沒有生育和沒有生育打算人口提供服務和支持，避免出現(xiàn)“未意愿的懷孕”。例如，我國目前每年人工流產(chǎn)大約950萬，這在一定程度也說明避孕節(jié)育的公共服務還不能滿足人們的需求。特別是隨著計劃生育體制機制的改革，以避孕節(jié)育為重點的傳統(tǒng)計劃生育可能會出現(xiàn)一定程度的弱化。青少年人口、貧困人口等群體的未意愿的懷孕，對于女性健康、女性發(fā)展和家庭生活，以及對兒童成長都有不利的影響。

這也再次說明，生育政策的定位不應該是鼓勵生育，而應該是服務和支持生育。即使在當前的低生育率時期，也仍然需要更加普及的避孕節(jié)育和家庭計劃服務。在完善生育政策的過程中，仍然需要加強避孕節(jié)育服務、重視性和生殖健康的知識傳播、提供技術(shù)服務等，保障人們的生育選擇和避孕選擇。

我們固然應該逐步消除計劃生育制度對生育數(shù)量的行政強制，但是在人口轉(zhuǎn)變以后促進計劃生育制度和政策變革時，不能“倒洗澡水也將澡盆里的嬰兒一起丟掉”。計劃生育的未來發(fā)展需要在世界人口與發(fā)展大會的精神指引下，基于人的生育權(quán)利授權(quán)女性發(fā)展，為家庭發(fā)展賦能，促進人口健康和可持續(xù)發(fā)展。新時期的計劃生育面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型，仍然需要為女性和家庭的健康和生育提供服務，不僅要為不希望生育的人口提供避孕節(jié)育的服務支持，也需要為希望生育的人口提供技術(shù)服務支持，使生育政策能更好滿足人的需求、促進人的發(fā)展。

這兩個方面的重要性和必要性都是在不斷增長的。對于避孕節(jié)育的計劃生育服務的重要性我們已經(jīng)比較熟悉，對于后者，我們在現(xiàn)實生活中看到不少有生育打算，但是“不敢生”“不能生”的現(xiàn)象。例如，我國仍然有比較高的男性和女性的不育和不孕；還有不少年齡比較大的女性，他們實際上有生育需求，需要在醫(yī)療技術(shù)和輔助生殖上提供保障和技術(shù)支持，這些生育服務和生育支持的政策，也應該開展探索，實施相關的制度建設。計劃生育制度的體制機制建設和公共服務發(fā)展，在當前時期不應該削弱，而應該不斷豐富、加以完善。

(四)加強對生育的健康質(zhì)量和嬰幼兒照護撫育的投入

長期以來，我國的生育政策是以生育數(shù)量為導向的。對于生育時間的控制和調(diào)節(jié)、對于生育性別上提倡“生男生女都一樣”，很大程度上也是以降低生育數(shù)量為目的。隨著生育數(shù)量導向的生育政策的作用越來越弱化，對于生育質(zhì)量的關注需要加強。也就是說，在生育的數(shù)量、質(zhì)量、性別三個維度之外，要更加重視加強生育質(zhì)量這個維度上的生育政策建設。

加強生育質(zhì)量這個維度的生育政策，本身和促進人口健康的目標密切相關。并且由于人口的健康具有全生命周期的影響，從懷孕開始到嬰兒出生的生育質(zhì)量和健康服務，關系到提高人口素質(zhì)、乃至健康老齡化目標的實現(xiàn)。在我國長期低生育率的人口背景下，提高生育質(zhì)量，提高新生兒和人口的質(zhì)量顯得更加重要。提高人口素質(zhì)，首先要從提高生育質(zhì)量開始。對人口健康的投資，也是重要的人力資本投資。

在加強生育質(zhì)量維度的生育政策中，一直強調(diào)優(yōu)生優(yōu)育。需要重視婚檢、女性懷孕過程中的孕檢、產(chǎn)檢等來提供胎兒和嬰幼兒的母嬰健康服務，提高生育質(zhì)量。例如，研究表明，對孕婦提供葉酸，可以減少嬰兒的出生缺陷率。在圍產(chǎn)期保健的婦幼保健框架中加強生育質(zhì)量，應該成為生育政策中需要加強的公共服務。

新生兒和嬰幼兒的照護撫育和健康維護也關系到生育的質(zhì)量。嬰幼兒發(fā)展早期的營養(yǎng)和發(fā)育對兒童的健康和認知具有影響，例如羅斯高的研究證明了嬰幼兒和兒童的營養(yǎng)支持具有長期的收益。加強嬰幼兒的照護和健康服務，不僅是生育的配套服務，也是重要的人力資本投資，而且是投資效益極高的人力資本投資。生育政策應該加強對生育的健康質(zhì)量和嬰幼兒認知的投入，從而積累和加強人力資本紅利，并通過全生命周期的作用對人口發(fā)展發(fā)揮作用。生育質(zhì)量并不是當前生育政策的核心內(nèi)容，但是其意義日益重要。在低生育率時代的背景下，需要加強提高人口素質(zhì)的生育服務和政策實踐。

(五)推動人口和計劃生育立法的調(diào)整

在依法治國的原則下，生育政策的調(diào)整基于我們黨對民眾意愿的匯集和體現(xiàn)，并通過公共的立法實現(xiàn)公共政策的制定和實施，從而使生育政策能夠更好地反映人民的意愿。

現(xiàn)有的人口和計劃生育立法，雖然在2013年、2015年、2021年進行了多次修訂，但總體上是延續(xù)著2001年《人口和計劃生育法》的基本原則。而2001年的《人口和計劃生育法》總體上是以人口轉(zhuǎn)變過程中控制生育和實現(xiàn)低生育率為目的。每次的立法修訂都有條文上的相應變化，例如，2015年的《人口和計劃生育法》修訂實現(xiàn)了從“提倡一孩”到“提倡二孩”的改變；2021年的立法修訂內(nèi)容豐富，加強了“積極生育支持”的生育配套政策內(nèi)容。但是人口和計劃生育立法修訂很大程度上是適應生育政策執(zhí)行調(diào)整的法律條文上的微調(diào)，具有很強的調(diào)節(jié)生育的內(nèi)核，是在調(diào)節(jié)性的生育政策框架下進行生育的法治管理。

因此值得呼吁的是，需要在生育政策思路改變的基礎上，包括在人口管理和人口政策思路改變和整體框架加以完善的基礎上，開展人口和計劃生育立法改革，構(gòu)建在后人口轉(zhuǎn)變時期的人口和生育事務立法。這需要對計劃生育制度具有更新的理解，提煉和定位我國新時期的計劃生育制度，促進生育政策從調(diào)節(jié)性的生育政策轉(zhuǎn)向服務和支持生育；從行政管控的計劃生育立法轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏挠媱澤⒎?。推動人口和計劃生育立法的調(diào)整，是我國計劃生育制度轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，也是新時期人口政策和人口事務公共管理法制化發(fā)展需要。

總之，當前時期我國生育政策的繼續(xù)變革和調(diào)整完善，需要服務和支持人們的生育需求，實現(xiàn)人們生育意愿的滿足。通過良好的生育政策改革和配套政策，能夠加強對生育的服務和支持，構(gòu)造生育友好的社會環(huán)境。生育政策應作為我國社會政策體系和人口政策體系的重要組成部分發(fā)揮作用，并且支持人口和可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

【注釋】

① 1978年10月26日，中共中央批轉(zhuǎn)國務院計劃生育領導小組《關于國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》，進一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵，即“提倡一對夫婦生育子女數(shù)最好一個，最多兩個。生育間隔三年以上”。參見梁中堂：《中國計劃生育政策史論》，中國發(fā)展出版社，2014。

② “要有計劃的生育”的看法，是毛澤東在1957年2月27日-3月1日最高國務會議第十一次(擴大)會議上提出的。參見梁中堂：《中國計劃生育政策史論》，中國發(fā)展出版社，2014，第40頁。

③ 對此梁建章、黃文政、易富賢等在網(wǎng)絡媒體中有相當多的反復陳述，具有較大的社會影響。本文中不一一列舉。

④ 此數(shù)據(jù)根據(jù)原新教授在關于人口預測模擬結(jié)果會議上的發(fā)言記錄整理。