《憲法》為全過程人民民主提供法治保障

宋才發(fā)

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧 530006)

民主是全人類共同價(jià)值追求和文明發(fā)展進(jìn)步的顯著標(biāo)志。黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議強(qiáng)調(diào),要“積極發(fā)展全過程人民民主”[1],健全人民當(dāng)家作主的制度體系,更有效地保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來,中國共產(chǎn)黨不斷在實(shí)踐中豐富人民民主形式,拓寬民主渠道,推進(jìn)全過程人民民主程序,促使社會(huì)主義民主政治制度更加符合國情實(shí)際、更加符合民心民意。

一、全過程人民民主基本含義詮釋

(一)全過程民主是人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征

中國的人民民主,在本質(zhì)上是一種全過程的民主。它體現(xiàn)在國家的一切重大決策和立法事項(xiàng),都是在經(jīng)過廣泛的民主協(xié)商之后,依據(jù)嚴(yán)格的法定程序制定出來的。這種全過程的人民民主形式,與資本主義國家虛假的民主游戲規(guī)則有本質(zhì)的不同,中國的社會(huì)主義民主是由人民主權(quán)原則決定的,人民主權(quán)原則是構(gòu)成社會(huì)主義民主制度的基礎(chǔ)。人民的“身份解放”,是國家民主機(jī)制建設(shè)的政治前提。譬如,西藏百萬農(nóng)奴翻身得解放就是例證。人民民主專政、人民主權(quán)原則意義上的“人民”,盡管不是泛指每一個(gè)社會(huì)成員,但它意味的是社會(huì)成員中的絕大多數(shù)人,表明人民是推動(dòng)社會(huì)歷史進(jìn)步的主體。中國的全過程人民民主,實(shí)現(xiàn)了從“封建專制政治”到“人民民主政治”的跨越式發(fā)展變化,鮮明地凸顯了人民身份要素和政治屬性兩大特性?！爸袊伯a(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民走上了一條‘以身份解放引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)’的民主發(fā)展道路。通過徹底的政治革命和社會(huì)革命,廣大中國人民,不分性別、種族、膚色、階層、宗教信仰,均獲得了普遍的身份解放,真正成為了共和國的主人?！盵2]《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”[3]3國家政權(quán)人民性的本質(zhì)特征,決定了人民當(dāng)家作主既是中國共產(chǎn)黨矢志不渝的奮斗目標(biāo),又是中國特色社會(huì)主義的生命力之所在,更是社會(huì)主義民主制度的本質(zhì)和核心,彰顯了社會(huì)主義民主的鮮明特色和顯著優(yōu)勢。習(xí)近平在2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),要“發(fā)展全過程人民民主”[4],為中國人民過上美好的幸福生活提供最可靠的、最佳的制度保障。從民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看,全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主制度體系,反映和揭示了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的全過程性,是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主的偉大創(chuàng)造。從民主的價(jià)值目標(biāo)上看,全過程人民民主具有完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐,有利于保證過程民主與結(jié)果民主、直接民主和間接民主的有效銜接,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。從民主的基本形式上看,全過程人民民主不僅反映在公民參與民主決策的時(shí)間上具有持續(xù)性,而且反映在公民參與科學(xué)決策、民主決策的實(shí)踐中,具有決策參與的全過程性和環(huán)節(jié)上的連續(xù)性。這種實(shí)實(shí)在在、形式多樣、暢通有序的全過程人民民主,已經(jīng)在廣袤的中華大地上煥發(fā)出勃勃生機(jī)和旺盛生命力?？傊?全過程人民民主從理論與實(shí)踐的結(jié)合上,豐富和完善了人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式,激發(fā)了人民群眾參與國家事務(wù)管理的積極性、主動(dòng)性和活力。人民是中國特色社會(huì)主義民主政治的重要主體,人民作為人民民主的主體使得中國特色社會(huì)主義民主區(qū)別于任何一種形態(tài)的民主形式[5],較好地實(shí)現(xiàn)了民主形式與治理效能的有機(jī)統(tǒng)一。中國積極發(fā)展全過程人民民主,不僅凸顯了人民當(dāng)家作主的本質(zhì),而且有效地保證了人民當(dāng)家作主的權(quán)益[6]。

(二)構(gòu)建中國人自己全過程民主的闡釋標(biāo)準(zhǔn)

在200多個(gè)國家、2 500多個(gè)民族、70多億人口的世界上,從來就沒有一成不變的、定格于歷史中的民主制度,也沒有放之四海而皆準(zhǔn)的民主模式,更不存在可以奉為圭臬照搬的民主范例。選擇什么樣的民主制度和民主形式,完全是各國人民自己的事情和自己的權(quán)利,絕對不是少數(shù)國家的特殊利益和特殊專利。中國《憲法》是法律體系和法治體系的核心,是解決法治秩序內(nèi)部沖突、維系國家和社會(huì)法治秩序統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的根本標(biāo)準(zhǔn),公民的基本權(quán)利體現(xiàn)了根本標(biāo)準(zhǔn)的核心價(jià)值。全過程人民民主形式在本質(zhì)上有別于西方行使間歇性投票權(quán)的狹隘性、虛偽性民主形式,是體現(xiàn)人民群眾在政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上享有廣泛性、真實(shí)性民主權(quán)利的民主,走的是一條“內(nèi)生—內(nèi)源—內(nèi)涵”式發(fā)展道路。中國的民主制度建設(shè)不僅注重形式完備,而且非常注重實(shí)質(zhì)效果的體現(xiàn)。在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間乃至更長的時(shí)期內(nèi),中國需要樹立“全過程人民民主愿景”理念,包括發(fā)展規(guī)劃、中長期發(fā)展戰(zhàn)略等,以形成具有中國特色的民主范式和闡釋標(biāo)準(zhǔn)?！叭^程人民民主愿景”的宗旨是人民當(dāng)家作主,內(nèi)容是以人民為中心、以人為本,凸顯人民利益高于一切的基本理念。全過程人民民主發(fā)展規(guī)劃和中長期發(fā)展戰(zhàn)略,是考核、評價(jià)和檢驗(yàn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要標(biāo)準(zhǔn),必須建立一套與此相適應(yīng)的測評和衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力水平的考核機(jī)制和考核標(biāo)準(zhǔn)。對于政績考核不合格抑或人民群眾不滿意的領(lǐng)導(dǎo)干部,必須依法依規(guī)予以降級使用、不得提拔重用;對于失職瀆職、玩忽職守的黨員干部,必須依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問責(zé)和追究法律責(zé)任。尤其要通過“全過程人民民主愿景”理念、民主范式和闡釋標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),從根本上突破以美國為首的西方資本主義民主話語壟斷,擺脫西方世界對民主的任意操弄,形成中國人獨(dú)有的民主話語體系以及全過程人民民主的闡釋力。衡量和評價(jià)民主制度、民主形式是不是優(yōu)越的闡釋標(biāo)準(zhǔn),不同歷史背景、政治制度的國家,應(yīng)當(dāng)有符合本國國情實(shí)際的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),不應(yīng)當(dāng)用極少數(shù)國家的單一標(biāo)尺去衡量[6]。一種民主制度和民主形式到底好不好,應(yīng)當(dāng)由本國人民說了算,絕不應(yīng)當(dāng)由自以為是的少數(shù)國家妄作評判,因?yàn)橹挥小昂夏_的靴子,才是最好的靴子”。

(三)凸顯憲法規(guī)制的全過程民主的人民主體地位

2021年12月中國政府發(fā)布《中國的民主》白皮書,向世界莊嚴(yán)宣示中國人民已經(jīng)“真正成為國家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人”①《中國的民主》白皮書指出:“100年來,黨高舉人民民主旗幟,領(lǐng)導(dǎo)人民在一個(gè)有幾千年封建社會(huì)歷史、近代成為半殖民地半封建社會(huì)的國家實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主,中國人民真正成為國家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人?！笨谌嗣袢請?bào),2021-12-05(5)。。人民主體地位從來就不是自封的,也不是任何人恩賜的,它是黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過百年浴血奮斗換得來的,是由《憲法》規(guī)定并通過《憲法》規(guī)制體現(xiàn)出來的。經(jīng)過民主革命和新民主主義革命獲得翻身解放的人民,通過行使當(dāng)家作主的權(quán)力,賦予《憲法》至高無上的權(quán)威性;《憲法》作為國家根本大法,又調(diào)過頭來保障人民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出:“憲法是國家的根本大法,是治國安邦的總章程?！盵7]《憲法》是人民意志和國家意志的最高表現(xiàn)形式,具有最高的法律地位、法律權(quán)威和法律效力。執(zhí)政黨正是通過領(lǐng)導(dǎo)人民制定《憲法》和實(shí)施《憲法》,把人民意志轉(zhuǎn)化和上升為國家意志,把人民當(dāng)家作主的政治地位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威的《憲法》地位,凸顯了《憲法》規(guī)制“全過程民主”的人民主體地位。1931年頒行的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,就明確規(guī)定“中華蘇維埃政權(quán)所建設(shè)的是工人和農(nóng)民的民主專政的國家”[8]。自此中華民族立場、中國人民立場,就是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場?！叭嗣癞?dāng)家作主,是中國民主的初心?！盵6]習(xí)近平強(qiáng)調(diào),人民是中國前途和命運(yùn)的根本力量,是中國共產(chǎn)黨治國執(zhí)政、強(qiáng)黨興國的根本底氣,“堅(jiān)持人民主體地位,充分調(diào)動(dòng)人民積極性,始終是我們黨立于不敗之地的強(qiáng)大根基”[9]?！稇椃ā芬?guī)制的全過程人民民主確立了制度載體,人民群眾是歷史的創(chuàng)造者、歷史進(jìn)步的推動(dòng)者,也是社會(huì)發(fā)展成果的受益者。全過程人民民主的重大理論和實(shí)踐價(jià)值,在于從《憲法》規(guī)制上把人民置于全過程民主[6]的核心地位,通過立法程序把這種全過程人民民主制度化、法律化,用“法治和人權(quán)價(jià)值來構(gòu)建基本的社會(huì)秩序”[5]。《憲法》之所以賦予人民對行使公權(quán)力組織和官員的各種監(jiān)督權(quán),目的就是為了筑牢人民的民主監(jiān)督地位,展現(xiàn)人民主體地位的表征。在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間,要扎實(shí)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè),把人民當(dāng)家作主落實(shí)到黨治國理政的具體政策和實(shí)踐上面來,既要讓人民群眾始終保持著對國家權(quán)力的最終控制權(quán),并用法律保障的方式確保國家權(quán)力屬于人民[10];又要讓人民群眾對黨和政府的一切工作做出評價(jià),社會(huì)主義政治制度是否優(yōu)越最終必須由人民說了算。

(四)彰顯“依憲治國”“依規(guī)治黨”的有機(jī)統(tǒng)一

改革開放后鄧小平認(rèn)真總結(jié)黨內(nèi)民主遭到破壞的慘痛教訓(xùn),明確指出:“國要有國法,黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！盵11]《憲法》不僅是執(zhí)政黨治國理政的根本依據(jù),而且是黨的各級組織和全體黨員必須自覺遵守的準(zhǔn)則。依法治國最基本的是依憲治國,依憲治國是依法治國的前提和基礎(chǔ)。黨中央提出的全面依法治國戰(zhàn)略任務(wù)的落實(shí),須臾離不開以《憲法》為核心的法律體系的支撐,《憲法》是執(zhí)政黨依憲治國與依憲執(zhí)政的總依據(jù)。這里所論及的“依憲執(zhí)政”,是執(zhí)政黨治國理政的基本方式,它強(qiáng)化了《憲法》的法律權(quán)威、推動(dòng)了《憲法》實(shí)施、完善了《憲法》實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。習(xí)近平在全面依法治國工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào),黨必須“堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政”[12]。《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”[13]《黨章》的這個(gè)規(guī)定,實(shí)質(zhì)上是以“總綱”的方式把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、依憲執(zhí)政和人民當(dāng)家作主從制度上統(tǒng)一起來,彰顯了執(zhí)政黨依憲治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。在未來的任何時(shí)候、任何情況下,都不能把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、依法治國割裂開來、對立起來,尤其不能假借人民當(dāng)家作主、依法治國來詆毀和動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然也需要隨著社會(huì)主義法治體系的不斷健全完善,把全面貫徹實(shí)施《憲法》提高到一個(gè)新的水平,堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)更需要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！叭绻茳h不力、治黨不嚴(yán),人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決,那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格,不可避免被歷史淘汰?！盵14]350

二、《憲法》民主性和人民性的本質(zhì)價(jià)值

(一)《憲法》是全過程民主得以實(shí)現(xiàn)的制度保證

現(xiàn)行《憲法》是以“五四憲法”為基礎(chǔ)制定,于1982年12月4日獲得通過的,“是最好的”一部《憲法》[15]。1982年后《憲法》經(jīng)歷過五次較大的修改:(1)1988年《憲法》第11條增加規(guī)定:“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益,對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”肯定了私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的補(bǔ)充。(2)1993年《憲法》把“我國正處于社會(huì)主義初級階段”“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的理論”和“堅(jiān)持改革開放”等提法寫進(jìn)《憲法》“序言”;刪除“農(nóng)村人民公社”提法,確立“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”的法律地位;用“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”取代“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”;用“國有經(jīng)濟(jì)”“國有企業(yè)”取代“國營經(jīng)濟(jì)”“國營企業(yè)”。(3)1999年《憲法》把有關(guān)“鄧小平理論”的內(nèi)容寫進(jìn)《憲法》“序言”,增加規(guī)定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”; 明確“中國將長期處于社會(huì)主義初級階段”,“國家在社會(huì)主義初級階段,堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”等。(4)2004年《憲法》把“三個(gè)代表”重要思想寫入《憲法》;增加了推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容;在《憲法》“序言”關(guān)于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成中,增加“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”;把“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫入《憲法》;增加規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”等內(nèi)容。(5)2018年《憲法》確立了科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在國家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位;調(diào)整充實(shí)了中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容;完善了依法治國和憲法實(shí)施舉措;充實(shí)完善了中國革命和建設(shè)發(fā)展歷程的內(nèi)容,充實(shí)完善了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族關(guān)系的內(nèi)容等?！稇椃ā返奈宕沃匾薷?體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果,有力地推動(dòng)和加強(qiáng)了中國社會(huì)主義法治建設(shè)。為了增強(qiáng)全社會(huì)的《憲法》意識、弘揚(yáng)《憲法》精神、加強(qiáng)《憲法》實(shí)施、全面推進(jìn)依法治國,2014年11月1日十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議決定,將12月4日這個(gè)“憲法實(shí)施日”確定為國家“憲法日”?！稇椃ā肥侨^程人民民主得以實(shí)現(xiàn)的制度保證,《憲法》第5條規(guī)定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”[3]3在“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的整個(gè)歷史進(jìn)程中,《憲法》與民法呈現(xiàn)相輔相成的關(guān)系,當(dāng)代法治精神正是在民法原則的基礎(chǔ)上形成的?！稇椃ā钒l(fā)揮著對國家公權(quán)力約束和規(guī)范的作用,民法則發(fā)揮著對公民私權(quán)利指引和規(guī)范的作用,因而《憲法》被稱為“萬法之父”,民法被稱為“萬法之母”[16]。民法的核心是人權(quán)、所有權(quán)和平等權(quán),《憲法》有關(guān)公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定,其內(nèi)容多源自民法抑或是以民法為依據(jù)的。民法對全過程人民民主具有基礎(chǔ)的地位和決定性作用,《憲法》對全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)具有制度保證作用?！稇椃ā返纳υ谟诜ǖ膶?shí)施,《憲法》的權(quán)威也在于《憲法》的實(shí)施。在這里《憲法》是以根本大法的形式,對民法原則進(jìn)行確認(rèn)、移植、轉(zhuǎn)化和升華[16]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”[17]。即是說依憲治國和依憲執(zhí)政的核心問題,實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的關(guān)鍵問題,都在于充分運(yùn)用民主的有效途徑和方式解決《憲法》實(shí)施問題。

(二)依憲治國與依憲執(zhí)政是全過程民主的本質(zhì)體現(xiàn)

《憲法》第5條規(guī)定:“國家維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！盵3]3《中華人民共和國立法法》規(guī)定,無論是全國人民代表大會(huì)制定專門法律、部門法律,國務(wù)院制定行政法規(guī),還是各級地方人民代表大會(huì)制定地方性法規(guī),無一例外都必須“根據(jù)憲法制定”或者“以憲法為依據(jù)”。凡屬于與《憲法》相抵觸、違反《憲法》規(guī)定的立法行為一律無效。任何組織或個(gè)人都不得有超越《憲法》和法律的特權(quán),否則都必須依法予以責(zé)任追究。各級黨組織和黨員干部的行為,必須自覺地與憲法精神保持一致。從保證“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的《憲法》實(shí)施原則出發(fā),黨組織機(jī)構(gòu)制定的各種政策文件,除了依法轉(zhuǎn)為國家法律法規(guī)之外,也必須接受合憲性審查的監(jiān)督。把“政策性文件引入合憲性審查對象范圍,是習(xí)近平法治思想中關(guān)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的重要思想的一個(gè)最具理論特色和實(shí)踐特征的新理念?！盵18]《憲法》實(shí)施是實(shí)現(xiàn)依憲治國與依憲執(zhí)政價(jià)值目標(biāo)的重要舉措,而加強(qiáng)對《憲法》實(shí)施的監(jiān)督,則是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的制度保證。黨的十九大提出,要加強(qiáng)《憲法》實(shí)施和《憲法》監(jiān)督,通過合憲性審查把依憲治國與依憲執(zhí)政引向深入,把《憲法》實(shí)施的價(jià)值理念付諸合憲性審查實(shí)踐。這樣做的實(shí)際功效在于提高《憲法》作為行為規(guī)則對其他法律規(guī)范是否與《憲法》相抵觸的裁判能力[18]。充分發(fā)揮全國人大代表和地方人大代表根植于人民的紐帶作用,既是全過程人民民主的制度優(yōu)勢,也是各級人大代表通過參與立法的方式察民情、聚民智的重要渠道。民主“不是裝飾品,不是用來做擺設(shè)的,而是要用來解決人民需要解決的問題的”[6]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“要恪守以民為本、立法為民理念,貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀,使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”[17]。譬如,第十三屆全國人大三次會(huì)議期間人大代表共提出9 180件建議,交由194家承辦單位去辦理并答復(fù);全國政協(xié)十三屆三次會(huì)議以來,政協(xié)委員和政協(xié)參加單位提交提案5 974件,其中立案5 044件,辦復(fù)率達(dá)到99.64%[19]。依憲治國與依憲執(zhí)政是全過程人民民主的集中體現(xiàn),它代表了56個(gè)民族人民的根本利益,能夠調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,推動(dòng)人民群眾最關(guān)心的問題和社會(huì)難點(diǎn)問題的解決,能夠最大限度地凝聚民心民力把發(fā)展藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)。

(三)黨性與人民性統(tǒng)一是全過程民主的本質(zhì)

人民代表大會(huì)的權(quán)力來源于人民授權(quán),人民性是人民代表大會(huì)制度最本質(zhì)、最根本的民主特征。這個(gè)由社會(huì)主義國家性質(zhì)決定的人民性特征,貫穿于人民代表大會(huì)制度的方方面面,深刻地揭示了全過程人民民主黨性與人民性相統(tǒng)一的本質(zhì)?！包h性與人民性相統(tǒng)一作為馬克思主義中國化的重要理論成果,是中國共產(chǎn)黨一以貫之的政黨特質(zhì)與實(shí)踐原則?！盵20]盡管人民擁有法律賦予的一切權(quán)力,但是中國的社會(huì)民主,還不是馬克思所說的“完全意義上的”民主。只能通過選舉人民代表來行使人民的民主權(quán)利,由代表組成各級人民代表大會(huì),統(tǒng)一行使對國家和社會(huì)事務(wù)的管理。人民代表大會(huì)制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度,是連接國家與社會(huì)的利益表達(dá)制度,彰顯了社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征[1]。全國人大代表一律由選民選舉產(chǎn)生,并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督,這正是人大代表聯(lián)系人民群眾的實(shí)踐基礎(chǔ)。人民是否享有真正的民主權(quán)利,不僅要看人民在選舉時(shí)是否有投票權(quán),而且要看選民對代表是否有罷免權(quán)?！稇椃ā芬?guī)定的選民對代表的罷免權(quán),是人民主權(quán)付諸實(shí)施和人民監(jiān)督權(quán)依法行使的最直接形式?？傊?“全過程人民民主,把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督貫通起來,人民民主具體地、生動(dòng)地體現(xiàn)在人民當(dāng)家作主的全過程的各環(huán)節(jié)”[21]。站在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代這個(gè)歷史方位上,執(zhí)政黨需要準(zhǔn)確地把握黨性與人民性的時(shí)代內(nèi)涵,把黨性與人民性相統(tǒng)一原則的認(rèn)識提升到黨與人民在目標(biāo)、價(jià)值、利益上的一致性上[20]。2018年3月,《憲法》第五次修正案“序言”添加了“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”?！稇椃ā返?7條,增加了“國家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓”[3]5。這些《憲法》補(bǔ)充修改豐富了《憲法》的內(nèi)涵,有利于發(fā)揮《憲法》在法律體系中的根本法作用。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會(huì)議正式提出并確認(rèn)“習(xí)近平法治思想”,是馬克思主義法治理論中國化的最新成果,成為中國特色社會(huì)主義新時(shí)代全面依法治國的指導(dǎo)思想?！稇椃ā穼?shí)施是《憲法》的生命活力之所在,依憲治國必須做到和保障《憲法》的全面實(shí)施。在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間,要加快推進(jìn)全過程人民民主的實(shí)踐進(jìn)程,就必須以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),促使依憲治國從理論層面向依法治國實(shí)踐層面轉(zhuǎn)換。

(四)全過程民主標(biāo)志著美式民主神話的破產(chǎn)

由于世界各國的歷史文化背景等諸多因素不同,實(shí)現(xiàn)民主的途徑和方式必然是多種多樣的,不可能是千篇一律的?！坝脝我坏臉?biāo)尺衡量世界豐富多彩的政治制度,用單調(diào)的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明,本身就是不民主的?！盵6]美式民主以社會(huì)契約論“天賦人權(quán)”和“權(quán)力割讓”論為基礎(chǔ),其內(nèi)涵包括多黨競選制度、三權(quán)分立制度和議會(huì)民主制度。“多黨競選制”既是美式民主的核心,又是壟斷資本攫取國家權(quán)力的主要路徑,說白了這是資本主義國家的統(tǒng)治者“以錢買權(quán)”行為的制度化。其實(shí)美式民主“天賦人權(quán)”本身,只不過是一種自欺欺人的虛幻假設(shè)而已,即使它是真實(shí)的存在,也不可能通過“權(quán)力割讓”來形成國家權(quán)力,因?yàn)閲覚?quán)力是以支配公共物質(zhì)文化財(cái)富為基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)權(quán)力[22]。美式民主是給壟斷資本權(quán)力披上“民主”外衣的“資本的民主”、形式上的民主、制造社會(huì)撕裂與動(dòng)蕩的民主[22]。中國以人民為中心的全過程人民民主,具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù),它將隨著中華民族偉大復(fù)興實(shí)踐進(jìn)程的不斷推進(jìn),構(gòu)成新生的人類民主政治新形態(tài)。這種全過程民主是把人民當(dāng)家作主法律化,用制度體系保證人民當(dāng)家作主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的真實(shí)民主。

三、實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的法治舉措

(一)健全體現(xiàn)人民民主的人民代表大會(huì)制度

執(zhí)政黨通過法定程序使黨的政治主張上升為國家意志并形成法律,用法律制度保障人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn),同時(shí)從法律和制度上保證黨的執(zhí)政地位不動(dòng)搖?！叭嗣衩裰鳌币惨蛑贫鹊耐晟坪头杀Ｕ隙@得鮮活的生命力[23]。人民代表大會(huì)制度是《憲法》規(guī)定的國家根本制度,“是中國人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式,是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體”[6]。據(jù)有關(guān)權(quán)威資料顯示,截至2021年4月,全國各級人大代表共有262萬多人,其中有相當(dāng)數(shù)量的工人、農(nóng)民代表,體現(xiàn)了中國民主極強(qiáng)的廣泛性和包容性[24]?！稇椃ā返?1條規(guī)定公民對國家機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督權(quán)[3]6,賦予公民依法享有批評、建議、控告、檢舉與申訴的權(quán)利。“只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不會(huì)懈怠;只有人人起來負(fù)責(zé),才不會(huì)人亡政息?！盵25]法治是國家治理體系和治理能力的重要依托,國家治理現(xiàn)代化對法治化的渴求與期盼,與人民代表大會(huì)制度的立法功能具有內(nèi)在的契合性,國家治理法治化依托的正是中國特色社會(huì)主義法治體系[23]。人民代表大會(huì)制度具有協(xié)調(diào)國家與社會(huì)之間關(guān)系的功能,尤其是能夠較好地協(xié)調(diào)國家治理中多元公權(quán)力主體之間的關(guān)系,并且在國家治理體系中發(fā)揮協(xié)同參與國家治理的作用,有利于避免越俎代庖和公權(quán)力之間的相互內(nèi)耗[26]。但是目前“人大代表與人民之間于靜態(tài)層面實(shí)際上存在的是一種多重代理關(guān)系,表現(xiàn)為橫向上各層級人大代表接受來自政黨、人大、政府、法律與人民(選民)的多重政治委托與縱向上直接選舉、間接選舉兩級選舉共同構(gòu)成的一個(gè)金字塔型的民意代理框架;這在一定程度上可能不利于人大代表直接反映人民的意志”[27]。因此,在目前和未來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi),需要依據(jù)新時(shí)代的特征和實(shí)際情況,對人民代表大會(huì)制度的實(shí)施方式等進(jìn)行制度調(diào)適,以回應(yīng)人民代表大會(huì)制度肩負(fù)的歷史使命和時(shí)代需求。

(二)完善生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的基本人權(quán)制度

馬克思主義人權(quán)觀認(rèn)為,資產(chǎn)階級把“人權(quán)”作為封建特權(quán)和神權(quán)的對立物,為資產(chǎn)階級革命提供了理論支撐。“人權(quán)”口號是資產(chǎn)階級要求提高政治地位,與封建主爭奪統(tǒng)治權(quán)的一種表現(xiàn)[28]。世界上的人權(quán)都是具體的、現(xiàn)實(shí)社會(huì)的人的權(quán)利,根本不存在脫離社會(huì)的抽象人權(quán),“人權(quán)不是天賦的,而是歷史產(chǎn)生的”[29]。人們經(jīng)常說,全過程人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn),要靠法治作保障,要不斷完善生存權(quán)、發(fā)展權(quán)基本人權(quán)制度。這即是說,法治的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對人的基本權(quán)利的保障。中國“人權(quán)立法”,又稱之為人的基本權(quán)利立法。它既包括人的基本權(quán)利由價(jià)值理念轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓹?quán)利,即由價(jià)值理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤稇椃ā窓?quán)利;也包括普通法律對《憲法》基本權(quán)利規(guī)定的具體化,即由《憲法》權(quán)利具體化落實(shí)為普遍實(shí)施的法律權(quán)利[30]。在中國的權(quán)力體系和權(quán)力秩序中,立法權(quán)始終居于核心地位,這就決定了立法機(jī)關(guān)是公民權(quán)利保障的主導(dǎo)性主體。公民基本權(quán)利的法治保障,關(guān)鍵要靠人民代表大會(huì)制度和人民代表大會(huì)立法予以支撐和保障。對于生存權(quán)、發(fā)展權(quán)基本人權(quán)的《憲法》保障來說,《憲法》實(shí)施具有極為重要的意義?！稇椃ā窓?quán)利主要是由《憲法》文本的列舉權(quán)利與未列舉權(quán)利共同構(gòu)成,并非所有權(quán)利都能被《憲法》所列舉和容納,“中國憲法更多依靠政治化的方式來實(shí)施,即主要通過執(zhí)政黨主導(dǎo)的政治動(dòng)員提高民眾的憲法觀念進(jìn)而實(shí)施憲法”[31]。在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間,尤其“要適應(yīng)形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治進(jìn)階的階段,以形式法治思維為主、實(shí)質(zhì)法治思維為輔,強(qiáng)化基本權(quán)利立法,通過法律來確認(rèn)和保障公民的基本權(quán)利”[30]。自黨的十八大尤其是進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代以來,黨把“四個(gè)全面戰(zhàn)略布局”“五大發(fā)展理念”作為踐行“以人民為中心”的重要抓手,把人民群眾是否滿意作為執(zhí)政黨形象建設(shè)的“硬指標(biāo)”。在黨的百年歷史上,盡管黨經(jīng)歷了“革命者”“建設(shè)者”“改革者”“圓夢者”等時(shí)代角色轉(zhuǎn)換,但是無產(chǎn)階級先進(jìn)政黨的形象底色始終沒有改變,“為人民謀幸?！薄耙匀嗣駷橹行摹钡某跣氖姑冀K沒有改變[23]。

(三)全面加強(qiáng)黨對民主法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

民主法治既是人類文明進(jìn)步的顯著標(biāo)志,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的本質(zhì)體現(xiàn),也是執(zhí)政黨治國理政的基本方式。社會(huì)主義民主是人民之治,全過程人民民主建設(shè)須臾離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平在慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話中指出:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！盵32]全國人民代表大會(huì)把這句話寫進(jìn)了“憲法修正案”,以確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨從成立那天起,就以帶領(lǐng)人民為爭取民主、反抗壓迫和剝削,建立人民當(dāng)家作主的新中國為己任,領(lǐng)導(dǎo)人民真正成為國家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人[1]。執(zhí)政黨的一切工作始終以人民為中心,一切為了人民、一切依靠人民。黨的十八大以來,執(zhí)政黨進(jìn)一步倡導(dǎo)和推進(jìn)社會(huì)主義民主,始終把人民的根本利益作為作決策、定政策的最高標(biāo)準(zhǔn)[6]。以習(xí)近平為核心的黨中央積極發(fā)展全過程民主,成功地探索出了一條適合中國國情的、發(fā)展全過程人民民主的道路,避免了發(fā)展中國家通常所遇到的如何處置活力與秩序關(guān)系的陷阱。這條中國特色社會(huì)主義法治道路,既是中國百年民主力量之所在,也是中國之治的成功密碼之所在。在中國共產(chǎn)黨百年奮斗的10條寶貴經(jīng)驗(yàn)中,關(guān)鍵的一條就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”[33]。黨在全面總結(jié)治國理政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,在實(shí)踐中不斷完善人民民主的形式和內(nèi)容,充分發(fā)揮縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,引領(lǐng)“中國的民主發(fā)展進(jìn)入歷史新時(shí)期”[6]。權(quán)力濫用和腐敗問題是人民群眾深惡痛絕的重大問題,已經(jīng)嚴(yán)重地威脅到黨和國家的政治安全。新時(shí)代要全面加強(qiáng)黨對民主法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo),需要維護(hù)黨紀(jì)國法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威,筑牢拒腐防變的思想道德防線;需要堅(jiān)定不移地“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[14]152-351。

(四)堅(jiān)定中國特色全過程民主的制度自信

中國全過程人民民主的實(shí)現(xiàn),須臾離不開執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度自信和文化自信。而文化自覺和文化自信則是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信,是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成部分。中國的“全過程人民民主,具有完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐”①《中國的民主》白皮書指出:“全過程人民民主,具有完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐,使選舉民主和協(xié)商民主這兩種重要民主形式更好結(jié)合起來,構(gòu)建起覆蓋960多萬平方公里土地、14億多人民、56個(gè)民族的民主體系,實(shí)現(xiàn)了最廣大人民的廣泛持續(xù)參與。全過程人民民主,既有鮮明的中國特色,也體現(xiàn)全人類共同價(jià)值,為豐富和發(fā)展人類政治文明貢獻(xiàn)了中國智慧、中國方案?！笨谌嗣袢請?bào),2021-12-05(5)。。在“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間,必須把中國式民主和中國式現(xiàn)代化運(yùn)行過程,同以制度自信和文化自信為根本標(biāo)志的社會(huì)主義核心價(jià)值觀有機(jī)結(jié)合起來。因?yàn)樽鳛榭茖W(xué)性與人民性、理論性與實(shí)踐性相統(tǒng)一的理想信念,不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀發(fā)揮支撐作用,而且能夠?yàn)槿^程民主制度自信提供便利條件。理想信念始終是共產(chǎn)黨人安身立命之本,無論黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命,還是在領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的過程中,須臾離不開用理想信念做支撐。堅(jiān)定中國特色全過程民主的制度自信,體現(xiàn)好執(zhí)政黨的形象,是政治現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。以習(xí)近平為核心的黨中央歷來認(rèn)為,黨的形象和黨的威望如何,“直接關(guān)系國家的命運(yùn)、人民的命運(yùn)、民族的命運(yùn)”[34]。他在黨的十九屆中央政治局常委同中外記者的見面會(huì)上鄭重宣告:“中國共產(chǎn)黨是世界上最大的政黨。大就要有大的樣子?！盵35]人民至上、以人為本、勤政為民,是執(zhí)政黨典型的人民公仆形象,黨始終堅(jiān)持以人民為中心,努力踐行權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。人民至上就是執(zhí)政黨形塑和踐行核心價(jià)值觀的體現(xiàn),也是執(zhí)政黨在實(shí)踐中獲得的珍貴歷史經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平經(jīng)常講“民心是最大的政治”,說的就是黨的執(zhí)政理念是否以人民為中心,是否把人民的安危冷暖、切身利益作為黨的形象建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。毛澤東在新民主主義革命時(shí)期就高瞻遠(yuǎn)矚地指出:“共產(chǎn)黨人的一切言論行動(dòng),必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益,為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。”[36]毛澤東實(shí)質(zhì)上就是在闡明黨的人民立場。黨始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨,始終堅(jiān)持人民立場不動(dòng)搖,不斷把人民至上、人民立場理論化、系統(tǒng)化和制度化,把它作為執(zhí)政黨形象建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。在改革開放初期,鄧小平就曾把“三個(gè)有利于”的判斷標(biāo)準(zhǔn),作為衡量黨和政府工作是否體現(xiàn)以人民為中心的評判標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)政黨在人民心目中形象的好壞,源自于人民群眾對黨執(zhí)政理念、執(zhí)政行為和執(zhí)政績效的認(rèn)同和支持[37]。