尋根與破局：城市邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給“殺蟲(chóng)劑困境”
——以湖北省Z鎮(zhèn)為例

邵學(xué)良，張燕娣

（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

一、問(wèn)題的提出

公共產(chǎn)品供給直接影響到居民的公共需求和公共空間的選擇狀況，是影響居民權(quán)益的重要因素。公共產(chǎn)品供給問(wèn)題是學(xué)界關(guān)注的重要議題，關(guān)于城市邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的研究大多聚焦于特定領(lǐng)域，如與土地開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的公共產(chǎn)品[1,2]，缺乏系統(tǒng)性分析。城市邊緣區(qū)的概念是相對(duì)于城市中心區(qū)域而言的，即城市到農(nóng)村地區(qū)之間的過(guò)渡地區(qū)[3]，具體來(lái)說(shuō)，城市邊緣區(qū)是城鄉(xiāng)間土地利用、社會(huì)治理、人口特征的過(guò)渡地帶，兼具城市和鄉(xiāng)村特征。[4]相對(duì)于“城郊區(qū)”“郊區(qū)”等僅突出空間特性的說(shuō)法，“城市邊緣區(qū)”帶有邊緣化的特性，有著更加立體的意義。城市邊緣區(qū)處在城市和農(nóng)村這兩個(gè)不同特征地區(qū)的交界地帶，經(jīng)濟(jì)、制度、社會(huì)習(xí)俗等方面都受二者共同的影響，且由于資源有限性、管理者個(gè)人因素等原因，城市邊緣區(qū)的公共產(chǎn)品供給相對(duì)于城市中心區(qū)域易產(chǎn)生較大的偏差，從而造成一系列的社會(huì)問(wèn)題。本文擬結(jié)合城市邊緣區(qū)治理的相關(guān)研究，以運(yùn)動(dòng)式治理理論為視角，通過(guò)對(duì)湖北省Z鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題進(jìn)行深度剖析以尋求“破局”之法。

殺蟲(chóng)劑困境：當(dāng)一個(gè)房間出現(xiàn)蚊蟲(chóng)問(wèn)題時(shí)，人們常常會(huì)使用殺蟲(chóng)或驅(qū)蚊的噴霧，（由于驅(qū)殺蚊蟲(chóng)的藥劑或者噴霧叫法多樣，所以本文統(tǒng)一將其稱為“殺蟲(chóng)劑”）一般而言，非專業(yè)人員，特別是缺乏經(jīng)驗(yàn)的人對(duì)殺蟲(chóng)劑的使用方式是將其噴灑在燈下、床邊等蚊蟲(chóng)較多的顯眼位置，而忽略掉邊角區(qū)域。這樣在短期內(nèi)的確能起到很好的效果，人們被蚊蟲(chóng)叮咬次數(shù)顯著減少。但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，身邊的蚊蟲(chóng)又會(huì)逐漸增加，就算緊閉門(mén)窗也不能避免這個(gè)問(wèn)題。其實(shí)道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)闅⑾x(chóng)劑的使用偏差，導(dǎo)致邊角區(qū)域的蚊蟲(chóng)成了“漏網(wǎng)之魚(yú)”。這樣下去，想要?dú)⒐夥块g內(nèi)的所有蚊蟲(chóng)是十分艱難的，只能通過(guò)增加殺蟲(chóng)劑的使用次數(shù)來(lái)改善房間的蚊蟲(chóng)問(wèn)題，只會(huì)浪費(fèi)大量的殺蟲(chóng)劑?？傊?，殺蟲(chóng)劑使用偏差，造成總體殺蟲(chóng)效益低下，并浪費(fèi)大量的殺蟲(chóng)劑，這就是“殺蟲(chóng)劑困境”。城市邊緣區(qū)作為公共產(chǎn)品供給的“邊角區(qū)域”，若在公共產(chǎn)品供給過(guò)程的最初被管理者所忽略，產(chǎn)生供給偏差，就極易陷入此困境中?！皻⑾x(chóng)劑困境”作為邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給的典型問(wèn)題，找出其形成的內(nèi)在原因和邏輯，即“尋根”，是打破該困境，最終“破局”的關(guān)鍵。

二、城市邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給“殺蟲(chóng)劑困境”

（一）“殺蟲(chóng)劑困境”事件分析：迅速裝上的路燈

1.城市邊緣區(qū)車(chē)禍?zhǔn)录?/p>

2018年冬，湖北省Z鎮(zhèn)邊緣區(qū)街道，夜間發(fā)生了一起車(chē)禍：一輛小汽車(chē)在行駛的過(guò)程中將一位年近七旬的老人撞倒，因車(chē)速太快，老人當(dāng)場(chǎng)死亡。經(jīng)警方初步判定，車(chē)禍的主要原因有二：一是車(chē)速太快，一般城市郊區(qū)道路限速為60～80km/h，由于地處郊區(qū)，車(chē)輛較少，該汽車(chē)存在超速嫌疑，不過(guò)鑒于出車(chē)禍的路段沒(méi)有交通攝像頭，缺乏證據(jù)；二是街道上沒(méi)有路燈，光線很暗，導(dǎo)致小汽車(chē)司機(jī)沒(méi)有注意到行人。由此事故可以發(fā)現(xiàn)，城郊區(qū)的公共產(chǎn)品供給存在著嚴(yán)重的缺失：郊區(qū)交通攝像頭、路燈缺失。筆者在事發(fā)地點(diǎn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該路段距離城鎮(zhèn)中心不到3公里，但很多道路公共設(shè)施如各類(lèi)交通指示牌都嚴(yán)重缺失，另外，垃圾桶等公共產(chǎn)品同樣欠缺，河道溝渠、路邊的垃圾隨處可見(jiàn)。

2.政府緊急安裝路燈

就在該起車(chē)禍發(fā)生后的2個(gè)月內(nèi)，該路段的路燈悄然安裝完成。這令筆者十分驚訝，多年未裝的路燈竟在這么短的時(shí)間內(nèi)得以安裝，并且恰逢春節(jié)前后，這其中耗費(fèi)的人力物力資源也必定是極大的。從獲取的資料來(lái)看，當(dāng)?shù)毓芾碚邽榱吮苊忸?lèi)似車(chē)禍的再次發(fā)生，不計(jì)成本地采用了動(dòng)員式的處理方式對(duì)路燈的供給偏差進(jìn)行了修補(bǔ)。從對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦脑L談來(lái)看，該地有關(guān)公共產(chǎn)品供給的政治參與存在著參與途徑不明確、居民參與意愿低等諸多問(wèn)題。

（二）“殺蟲(chóng)劑困境”模型構(gòu)建

Z鎮(zhèn)路燈安裝這一事件較為直觀地展示了城市邊緣區(qū)“殺蟲(chóng)劑困境”的發(fā)生邏輯和基本內(nèi)涵，可以將其歸納為一個(gè)一般性的事件—過(guò)程模型：產(chǎn)生供給偏差—出現(xiàn)突發(fā)事件—政府動(dòng)員式處理—偏差得以修補(bǔ)。

1.公共產(chǎn)品供給偏差問(wèn)題的產(chǎn)生

偏差產(chǎn)生于公共產(chǎn)品供給的最初階段，其成因是多方面的。除了本身地域差異性，當(dāng)?shù)毓芾碚叩膫€(gè)體因素、城市邊緣區(qū)的制度模糊等問(wèn)題也是造成公共產(chǎn)品供給偏差產(chǎn)生的重要原因。最終造成的結(jié)果就是大部分公共產(chǎn)品資源都往城市中心區(qū)域傾斜，城市邊緣區(qū)的公共產(chǎn)品供給在種類(lèi)和數(shù)量上都存在著嚴(yán)重的缺失，城市邊緣區(qū)淪為公共產(chǎn)品供給的“冷宮”，不斷面臨著被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。

2.突發(fā)事件或者問(wèn)題產(chǎn)生

突發(fā)事件是突然發(fā)生且可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的事件，因此能容易引起人們和社會(huì)的關(guān)注，具有較強(qiáng)的沖擊力。但突發(fā)事件的產(chǎn)生并不是完全偶然的和毫無(wú)原因的，一定有內(nèi)在的原因和邏輯。城市邊緣區(qū)由于公共產(chǎn)品供給的偏差，導(dǎo)致一些社會(huì)問(wèn)題一直存在，如公共交通設(shè)施缺失會(huì)形成巨大的交通安全隱患，從而為突發(fā)事件的發(fā)生埋下了種子。

3.政府動(dòng)員式處理

受到上級(jí)問(wèn)責(zé)以及社會(huì)輿論拷問(wèn)等壓力，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)當(dāng)?shù)卣鶗?huì)做出迅速的動(dòng)員式處理，對(duì)與此次突發(fā)事件相關(guān)的公共產(chǎn)品供給偏差進(jìn)行迅速修補(bǔ)。在這個(gè)過(guò)程中，政治權(quán)力是動(dòng)力源，方式是由上而下，特點(diǎn)是雖迅速高效但投入資源大，治標(biāo)不治本，容易陷入“事件發(fā)生-應(yīng)急管理-同類(lèi)事件再次發(fā)生”的怪圈[5]。

4.公共產(chǎn)品供給偏差得以修補(bǔ)

通過(guò)當(dāng)?shù)卣膭?dòng)員式處理之后，該公共產(chǎn)品供給的偏差得以修補(bǔ)完成。這個(gè)過(guò)程似乎可以看作一種應(yīng)激模式。但這本該在最初的公共產(chǎn)品供給過(guò)程中就可以避免的供給偏差問(wèn)題，卻歷經(jīng)了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程才得以修補(bǔ)，造成了居民權(quán)益受損和資源浪費(fèi)。就像沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的殺蟲(chóng)劑使用者一樣，管理者往往會(huì)容易陷入這個(gè)困境中。并且，此過(guò)程只是對(duì)當(dāng)前造成突發(fā)事件的相關(guān)公共產(chǎn)品的偏差進(jìn)行修補(bǔ)，沒(méi)有從源頭上根本性地解決問(wèn)題，當(dāng)另一種公共產(chǎn)品供給偏差“暴露”時(shí)，又會(huì)進(jìn)入這個(gè)修補(bǔ)過(guò)程，整體來(lái)看就像進(jìn)入了一次次的循環(huán)，而始終不能擺脫。

三、尋根：深度剖析背后原因

根據(jù)公共產(chǎn)品供給“殺蟲(chóng)劑困境”模型可以發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品供給偏差是導(dǎo)致城市邊緣區(qū)陷入該困境的根本原因。通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)者和民眾的訪談，以及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)等各方面都進(jìn)行了更加深入的調(diào)研后得出結(jié)論：領(lǐng)導(dǎo)者注意力偏差問(wèn)題、制度模糊問(wèn)題、政治參與缺失問(wèn)題這三個(gè)核心范疇是造成Z鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品供給陷入了“殺蟲(chóng)劑困境”的最主要的原因。并進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度模糊問(wèn)題是影響政治參與的關(guān)鍵因素，領(lǐng)導(dǎo)者的績(jī)效考核不完善、民眾的滿意度評(píng)價(jià)偏差是造成領(lǐng)導(dǎo)者注意力偏差的主要原因。

（一）領(lǐng)導(dǎo)者注意力偏差問(wèn)題

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·M·布坎南創(chuàng)立的公共選擇理論認(rèn)為政府官員與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“經(jīng)濟(jì)人”一樣是理性的[6]，所以研究政府官員的行為邏輯是十分必要的。Z鎮(zhèn)政府對(duì)邊緣區(qū)的公共產(chǎn)品供給的關(guān)注度明顯低于城市中心區(qū)域。通過(guò)對(duì)村居委、鎮(zhèn)政府、城建、林業(yè)局等機(jī)構(gòu)和部門(mén)的深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，造成這種局面的原因是多方面的：首先，上級(jí)政府對(duì)該地區(qū)公共產(chǎn)品供給的考核重點(diǎn)放在城區(qū)中心。上級(jí)問(wèn)責(zé)和績(jī)效考核制度的不完善，導(dǎo)致其對(duì)當(dāng)?shù)毓芾碚叩墓伯a(chǎn)品供給管理考核過(guò)程的模糊性，直接關(guān)系到管理者的管理行為。問(wèn)責(zé)和績(jī)效機(jī)制往往只能關(guān)注到宏觀數(shù)據(jù)，如政府投入數(shù)據(jù)、整體效果等，當(dāng)?shù)毓芾碚咴跐M足公共產(chǎn)品供給預(yù)算管理的情況下，該地區(qū)公共產(chǎn)品供給的整體效果主要由主體部分——城市中心區(qū)域所決定。中心區(qū)域資源、人口相對(duì)集中，更受重視，考核相對(duì)容易；而邊緣區(qū)地域相對(duì)較大，資源、人口密度低，更不易考核，并且公共產(chǎn)品供給問(wèn)題管理難度和投入都更大。其次，通過(guò)對(duì)不同人群的訪談發(fā)現(xiàn)，民眾的滿意度評(píng)價(jià)偏差也會(huì)加劇領(lǐng)導(dǎo)者的注意力偏差。Z鎮(zhèn)內(nèi)外的人們對(duì)于該城鎮(zhèn)的滿意度評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)基本都放在了城市中心區(qū)域，如對(duì)該地區(qū)的健身設(shè)施的評(píng)價(jià)上，大部分人都只關(guān)注到城市中心區(qū)域，所以滿意度評(píng)價(jià)為“好”，而忽略掉城市邊緣區(qū)，只有居住在城市邊緣區(qū)的部分人會(huì)注意到城市中心區(qū)域之外的情況，但往往這少部分人的評(píng)價(jià)是難以被重視的，這也進(jìn)一步影響了當(dāng)?shù)毓芾砣藛T的注意力偏好。

（二）制度模糊問(wèn)題

一些城市邊緣區(qū)雖然行政劃分上屬于城市但仍部分沿用農(nóng)村制度，村社制度并存，導(dǎo)致了一系列的職能劃分不明、職能交叉等問(wèn)題，致使公共產(chǎn)品供給的管理效率低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Z鎮(zhèn)就存在著明顯的制度模糊問(wèn)題。Z鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)在城市化進(jìn)程中，很多的農(nóng)村管理制度被保留下來(lái)，如在行政區(qū)域劃分上還保留原有的村組制度。機(jī)構(gòu)和部門(mén)設(shè)置也是如此，如村委會(huì)并沒(méi)有被居委會(huì)取代，并基本保留了大部分的管理職能。通過(guò)與當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤òl(fā)現(xiàn)，大部分人都被這種情況所困擾。訪談過(guò)程中，當(dāng)?shù)啬硶?shū)記在對(duì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職能劃分的介紹中提到，村委會(huì)用來(lái)管理幾個(gè)大組的事宜，居委會(huì)則主要負(fù)責(zé)小區(qū)物業(yè)的管理。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非如此，居委會(huì)和村委會(huì)之間實(shí)際存在很多的職能交叉問(wèn)題。所以當(dāng)?shù)鼐用窈芏鄷r(shí)候辦事不知道該找誰(shuí)，有問(wèn)題也不知道向誰(shuí)反映，各類(lèi)公共產(chǎn)品供給管理十分模糊，對(duì)一些問(wèn)題也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn)，這也間接影響了該地民眾的政治參與度。值得一提的是，雖然說(shuō)城市邊緣區(qū)存在著制度模糊問(wèn)題，但相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，其制度和體制有著較大的可塑性。與城市標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度和體制相比，城市邊緣區(qū)處在向標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)的過(guò)程，這在一定程度上為制度和體制的創(chuàng)新提供了較大空間。

（三）民眾政治參與缺失問(wèn)題

研究發(fā)現(xiàn)，民眾政治參與缺失是影響Z鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給的重要因素。其中，除了制度模糊因素的影響外，城市邊緣區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致該問(wèn)題最根本的原因。城市邊緣區(qū)雖然隸屬城市，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城市中心區(qū)域差距顯著。具體來(lái)講，Z鎮(zhèn)邊緣區(qū)人口相對(duì)較少且分散，企業(yè)、商鋪等數(shù)量較少，因此不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的“自給自足”，除了能夠在當(dāng)?shù)刂\生的少數(shù)居民，如從事木材、茶葉加工者，以及商戶和一些從事旅游業(yè)等的服務(wù)業(yè)者，大部分有較強(qiáng)政治參與能力的青壯年都在外工作，回當(dāng)?shù)亻_(kāi)展政治參與的機(jī)會(huì)較少。而留在家中的大部分為老年人和兒童，政治參與能力弱，最終造成的結(jié)果就是：一方面，民眾政治參與缺失問(wèn)題嚴(yán)重，當(dāng)?shù)睾芏嗑用癖硎尽耙恢痹谕獾毓ぷ?，基本不參與村社管理，大小事宜委托父母進(jìn)行投票”，而且“老人家識(shí)字少，如果有什么決定需要做往往就附和一下?！绷硪环矫?，當(dāng)?shù)孛癖姷恼螀⑴c意識(shí)不足，在有關(guān)政治參與情況的問(wèn)卷調(diào)查中，169份有效回收的問(wèn)卷中有68.64%的人選擇了“基本不參與”選項(xiàng)，但在多選題“您認(rèn)為哪些方面需要提高？”中，“多一些參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)管理的機(jī)會(huì)”在所有選項(xiàng)中選擇的比例最低，僅占46.75%，很大比例的居民對(duì)政治參與抱無(wú)所謂的態(tài)度。

四、破局：城市邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給優(yōu)化路徑

（一）創(chuàng)新地方政府公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

1.創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

城市邊緣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者注意力偏差除了受領(lǐng)導(dǎo)者自身因素的影響外，還受民眾滿意度評(píng)價(jià)偏差的影響。因此不能簡(jiǎn)單通過(guò)對(duì)政府單方面價(jià)值取向和責(zé)任履行來(lái)建立公共產(chǎn)品供給的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。應(yīng)當(dāng)解決兩方面的問(wèn)題，一是解決城市邊緣區(qū)地方政府管理主體的注意力偏差問(wèn)題，二是解決對(duì)民眾滿意度獲取不足的問(wèn)題。解決第一個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是在公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中平衡對(duì)城市中心區(qū)域和邊緣區(qū)的考核，如分區(qū)域評(píng)估和考核，加入“城市中心區(qū)域供給情況”“城市邊緣區(qū)供給情況”和“供給平衡度”等評(píng)估項(xiàng)，以此來(lái)提高考核和評(píng)估的廣度；解決第二個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是加強(qiáng)對(duì)民眾滿意度獲取的考核評(píng)估，相對(duì)來(lái)說(shuō)更為復(fù)雜。受制度模糊和經(jīng)濟(jì)因素的影響，城市邊緣區(qū)總體民意表現(xiàn)度較低，很容易在政府的滿意度獲取過(guò)程中被忽略。因此當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)與民眾的互動(dòng)，這必須在當(dāng)?shù)卣目?jī)效評(píng)估與考核體系中有所體現(xiàn)，如加入“互動(dòng)指數(shù)”等評(píng)估項(xiàng)。總的來(lái)說(shuō)，針對(duì)邊緣區(qū)的現(xiàn)有問(wèn)題，建議以公共產(chǎn)品供給實(shí)際效益與公共產(chǎn)品供給民眾滿意度為基準(zhǔn)，對(duì)地方政府的價(jià)值取向、責(zé)任、政策過(guò)程、結(jié)果實(shí)現(xiàn)采取多維度的績(jī)效評(píng)估，除了公共產(chǎn)品供給的總體效益，還要突出以區(qū)域?yàn)閷?dǎo)向的中心區(qū)域和邊緣區(qū)的平衡效益和以人民為導(dǎo)向的具體效益。

2.創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的實(shí)踐

創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估與考核指標(biāo)體系不能停留于紙面，要落實(shí)到具體的行政實(shí)踐中。借助運(yùn)動(dòng)式治理模式，以上級(jí)政治權(quán)力為動(dòng)力源，對(duì)整個(gè)區(qū)域的公共產(chǎn)品供給情況特別是邊緣區(qū)進(jìn)行多次隨機(jī)抽檢能取得良好的效果。正如筆者所舉的例子：想要知道一個(gè)房間蚊蟲(chóng)情況，去看看房間的邊角區(qū)域是否有蚊蟲(chóng)就再合適不過(guò)了。想祛除干凈蚊蟲(chóng)，對(duì)顯眼位置狂噴殺蟲(chóng)劑也無(wú)濟(jì)于事，只會(huì)浪費(fèi)更多的殺蟲(chóng)劑。在隨機(jī)抽檢的過(guò)程中，特別是民眾滿意度獲取方面，一定要強(qiáng)調(diào)全面、具體、深入，加強(qiáng)基層官員的走訪頻率，將民眾對(duì)公共產(chǎn)品供給的滿意度獲取演變成為常規(guī)化的管理手段。另外，為了更好地動(dòng)員管理者，提升行政實(shí)踐的實(shí)際效果，在對(duì)公共產(chǎn)品供給情況的隨機(jī)抽過(guò)程中，除了要保證最基本的客觀真實(shí)外，還可以恰當(dāng)運(yùn)用政治勢(shì)能的作用媒介來(lái)提升抽檢效果，如領(lǐng)導(dǎo)的在場(chǎng)、政策文件的優(yōu)化、激勵(lì)機(jī)制等，將這些逐漸內(nèi)化為檢驗(yàn)公共產(chǎn)品供給效果的重要舉措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）盤(pán)活邊緣區(qū)體制，分區(qū)域分步驟靈活管理

1.公共產(chǎn)品供給管理細(xì)化

公共產(chǎn)品供給制度和體制應(yīng)當(dāng)和城市邊緣區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，利用城市邊緣區(qū)制度和體制可塑化大的特性，以“事”為中心，圍繞著具體的公共產(chǎn)品供給將公共產(chǎn)品的管理內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。如公共垃圾設(shè)施的管理，以往很多城市邊緣區(qū)往往將其管理職責(zé)簡(jiǎn)單劃分給環(huán)衛(wèi)部門(mén)或者城建部門(mén)。但現(xiàn)實(shí)情況下，一方面，公共垃圾設(shè)施管理環(huán)節(jié)眾多，涉及設(shè)施的生產(chǎn)、購(gòu)置、分配、運(yùn)作和維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)；另一方面，城市邊緣區(qū)公共垃圾設(shè)施地域分布廣且零散，僅通過(guò)一個(gè)部門(mén)難以進(jìn)行有效管理，極易出現(xiàn)供給缺失、供給失衡和資源浪費(fèi)等問(wèn)題。所以首先要解決的問(wèn)題就是將公共產(chǎn)品的供給主體、管理主體、供給過(guò)程等進(jìn)一步細(xì)化，這一過(guò)程需根據(jù)具體的公共產(chǎn)品的特性，自發(fā)或以上級(jí)政治權(quán)力為動(dòng)力源進(jìn)行實(shí)施，在對(duì)供給環(huán)節(jié)、地域分布、機(jī)構(gòu)和部門(mén)的設(shè)置等方面進(jìn)行分析和評(píng)估后進(jìn)行細(xì)化。

2.機(jī)構(gòu)和部門(mén)職能重塑

城市邊緣區(qū)原有機(jī)構(gòu)和部門(mén)職責(zé)的設(shè)置是在原有農(nóng)村管理制度和城市管理制度交叉并存的基礎(chǔ)上，向標(biāo)準(zhǔn)的城市管理制度邁進(jìn)的過(guò)程。雖然說(shuō)通過(guò)將城市邊緣區(qū)的制度體制逐漸標(biāo)準(zhǔn)化是解決其制度模糊的重要途徑，但這一“標(biāo)準(zhǔn)化”的過(guò)程并不能高效解決城市邊緣區(qū)的具體問(wèn)題，換句話說(shuō)，照搬城市基層機(jī)構(gòu)部門(mén)的職責(zé)劃分體系并不一定與城市邊緣區(qū)的特性相適應(yīng)。所以首先要做的就是找準(zhǔn)解決問(wèn)題的關(guān)鍵，從城市邊緣區(qū)的特性出發(fā)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)部門(mén)的職能重塑。筆者在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有很多機(jī)構(gòu)部門(mén)重塑的“萌芽”出現(xiàn)，如Z鎮(zhèn)為了解決其公共衛(wèi)生設(shè)施管理上出現(xiàn)的問(wèn)題，將其運(yùn)行和維護(hù)的管理職能根據(jù)所在地域劃分給了村委會(huì)、居委會(huì)和村鎮(zhèn)中心三個(gè)機(jī)構(gòu)，并且設(shè)置了較為完善的職責(zé)體系，取得了較好的效果。總之，邊緣區(qū)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)機(jī)構(gòu)和部門(mén)的多主體、多中心的協(xié)調(diào)管理，以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)，將邊緣區(qū)村委、居委、城建部門(mén)、環(huán)衛(wèi)部門(mén)、村鎮(zhèn)中心等機(jī)構(gòu)和部門(mén)的職責(zé)分區(qū)域分步驟地進(jìn)行細(xì)化，實(shí)現(xiàn)靈活管理，不被原有職能所固化。

（三）嵌入?yún)⑴c式治理，多途徑落實(shí)政治參與

1.將參與式治理理念嵌入常態(tài)化治理和運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中

在社會(huì)治理的研究中，十分注重參與式治理和多元主體的治理，特別是參與式治理的基層網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)向。[7]公共產(chǎn)品供給應(yīng)當(dāng)借鑒社會(huì)治理研究的成功經(jīng)驗(yàn)。參與度是參與式治理關(guān)注的核心問(wèn)題，邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給過(guò)程本身就屬于社會(huì)治理層面。將參與式治理理念嵌入到邊緣區(qū)公共產(chǎn)品供給的各個(gè)環(huán)節(jié)，首先是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者層面的管理理念轉(zhuǎn)變。除了領(lǐng)導(dǎo)者意志以外，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的引導(dǎo)及考核機(jī)制也是重要?jiǎng)恿υ?，可借助文件宣傳、領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)議等形式來(lái)貫徹落實(shí)。其次，政治參與是一個(gè)上下級(jí)互動(dòng)的過(guò)程，而邊緣區(qū)政治參與意識(shí)有待提高。城市邊緣區(qū)的政治參與意識(shí)可通過(guò)政治社會(huì)化、開(kāi)展政治參與教育活動(dòng)、激勵(lì)等途徑來(lái)提升。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，政治社會(huì)化就是公民習(xí)得政治文化的過(guò)程[8]，通過(guò)家庭、學(xué)校、社會(huì)、媒體等多個(gè)途徑來(lái)提升民眾的政治參與意識(shí)；開(kāi)展政治參與教育活動(dòng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)多途徑來(lái)開(kāi)展教育活動(dòng)，來(lái)提高邊緣區(qū)民眾的政治參與能力和政治參與意識(shí)；激勵(lì)手段是效果最為直觀方法，在提升民眾參與意識(shí)過(guò)程中不能解決根本性的問(wèn)題，只是作為一種輔助性的手段。

2.建立和完善多途徑的政治參與渠道

提升區(qū)域內(nèi)的政府協(xié)作和多主體的協(xié)同治理能力[9]的第一步是建立起有效的政治參與途徑，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市邊緣區(qū)的管理結(jié)構(gòu)，建立適應(yīng)城市邊緣區(qū)政治參與橫向、縱向發(fā)展的渠道。其中，橫向是機(jī)構(gòu)部門(mén)與民眾之間的民主溝通與互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，以保證公共產(chǎn)品管理事宜從各個(gè)流程都能做到居民參與的暢通無(wú)阻。城市邊緣區(qū)管理的制度體系是相對(duì)松散的，從地理分布上來(lái)講，人到機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)到機(jī)構(gòu)的區(qū)域跨度相對(duì)較大。因此，一方面要保證政治參與途徑的多元性，線下與線上、被動(dòng)與主動(dòng)的結(jié)合，線下線上強(qiáng)調(diào)的是形式，被動(dòng)和主動(dòng)突出的是管理者的被動(dòng)收集民意和主動(dòng)獲取民意。另一方面，需要借助多樣化的政治參與和溝通平臺(tái)。政治參與平臺(tái)可以是由專業(yè)人員專門(mén)設(shè)計(jì)的專業(yè)性的系統(tǒng)性平臺(tái)，如上海市的“隨申辦”，也可以是微信群、QQ群等大眾化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。應(yīng)當(dāng)合理地利用這些平臺(tái)，將其政治參與價(jià)值最大化?？v向是政治參與的深度。除了基層官員的民眾走訪，高層次的管理者也要能上得了高層，下得了基層，以減少?zèng)Q策與現(xiàn)實(shí)之間的溝壑，值得注意的是，將其納入管理者績(jī)效考核過(guò)程是十分必要的。總之，邊緣區(qū)應(yīng)當(dāng)建立起多元、有效的政治參與渠道，不能群眾不主動(dòng)，上面就不作為，整個(gè)民眾參與過(guò)程都應(yīng)當(dāng)“動(dòng)員”起來(lái)。