財務(wù)預(yù)算管控方式對生產(chǎn)技改項目實施的影響與對策研究

摘要：國家電網(wǎng)公司推行工程全面投資預(yù)算管理后，對生產(chǎn)技改項目管控方式產(chǎn)生深遠影響。選取典型案例，分析財務(wù)預(yù)算分項管控情況，從預(yù)算控制環(huán)節(jié)、預(yù)算控制細度、預(yù)算控制力度等方面歸納對生產(chǎn)技改單體項目實施及技改整體投資的影響，針對問題分析原因并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：財務(wù)預(yù)算；管控方式；生產(chǎn)技改項目

0引言

生產(chǎn)技改工程具有點多面廣、項目數(shù)量和建設(shè)內(nèi)容龐雜、單項工程投資金額小等特點，長期以來，技改工程[1]財務(wù)管理主要依據(jù)計劃數(shù)量，既缺少通用造價、標準成本等造價體系，無法從源頭上規(guī)范工程成本，又未通過系統(tǒng)對工程成本進行剛性管控，在執(zhí)行過程中，工程費用串項、成本超概算等不規(guī)范情況時常發(fā)生，財務(wù)風(fēng)險較大。2017年，《國家電網(wǎng)公司關(guān)于推行工程全面投資預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》（國家電網(wǎng)財〔2017〕853號）發(fā)布，國網(wǎng)系統(tǒng)開始推行工程全面投資預(yù)算管理。這是在從嚴核定工程成本控制標準的基礎(chǔ)上，融合預(yù)算管理手段，依托信息系統(tǒng)，實現(xiàn)工程成本全方位、全口徑、全過程管控的制度性措施。該指導(dǎo)意見的實行對資本性項目預(yù)算管控方式及生產(chǎn)技改類項目的實施均產(chǎn)生了較大影響。

1全面預(yù)算管理后預(yù)算管控方式變化情況

按照《國家電網(wǎng)公司關(guān)于推行工程全面投資預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》及《電網(wǎng)生產(chǎn)技改工程投資預(yù)算工作指南》精神，電網(wǎng)技改工程投資預(yù)算包括總投資預(yù)算和年度投資預(yù)算?？偼顿Y預(yù)算是電網(wǎng)技改工程整個建設(shè)周期內(nèi)總的投資控制額度；將總投資預(yù)算分解形成的年度投資預(yù)算，是電網(wǎng)技改工程年度發(fā)生成本的投資控制額度。總投資預(yù)算是在電網(wǎng)技改工程概算（估算）基礎(chǔ)上，依托電網(wǎng)技改工程標準成本體系測算并核定；年度投資預(yù)算是結(jié)合電網(wǎng)技改工程年度計劃、工程里程碑計劃和預(yù)計結(jié)算進度測算形成的。電網(wǎng)技改工程投資預(yù)算是實現(xiàn)工程全過程管理的重要手段，控制節(jié)點貫穿全過程各環(huán)節(jié)，管控方式出現(xiàn)以下變化：

（1）往年項目預(yù)算僅編制年度預(yù)算[2]；全面投資預(yù)算管理后需編制總預(yù)算及年度預(yù)算。

（2）往年項目預(yù)算不區(qū)分含稅、不含稅預(yù)算，默認以不含稅預(yù)算進行管控；全面投資預(yù)算管控區(qū)分含稅預(yù)算、不含稅預(yù)算，以不含稅預(yù)算進行管控。

（3）往年項目預(yù)算以單體項目編制年度總體性預(yù)算，不區(qū)分分項費用；全面投資預(yù)算編制分解為建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費、設(shè)備購置費、工程其他費用五大類費用細度，由各分項預(yù)算合計構(gòu)成項目總體性預(yù)算。

2預(yù)算管控方式變化對生產(chǎn)技改項目實施的影響

2.1預(yù)算編制環(huán)節(jié)

2.1.1對不同專業(yè)類別項目產(chǎn)生的影響

選取國網(wǎng)南平供電公司變電、輸電、通信、繼電保護及安全自動裝置、調(diào)度系統(tǒng)、自動化專業(yè)項目樣本150項進行新舊預(yù)算管控模式下可執(zhí)行預(yù)算差異分析（其他專業(yè)項目樣本數(shù)少，不具代表性，故未納入分析）。150項樣本項目計劃總投資額為18315萬元。舊預(yù)算管控模式下項目總投資預(yù)算（不含稅）與計劃總投資額一致；新預(yù)算管控模式下總投資預(yù)算區(qū)分含稅預(yù)算、不含稅預(yù)算，含稅預(yù)算為18244.11萬元，不含稅預(yù)算為16044.44萬元，見表1。項目各項流程受控于不含稅預(yù)算，故按不含稅總投資預(yù)算分析新舊預(yù)算管控模式下項目可執(zhí)行預(yù)算變化情況。由表1可知，在新預(yù)算管控模式下，項目可執(zhí)行預(yù)算（即不含稅總投資預(yù)算）較舊模式減少了12.3%。其中，變電項目減少12.2%，輸電項目減少11.4%，通信項目減少12.7%，繼電保護及安全自動裝置項目減少12.1%，調(diào)度系統(tǒng)項目減少14.0%，自動化項目減少11.2%。

2.1.2對不同性質(zhì)項目產(chǎn)生的影響

（1）純物資采購項目。本文所述純物資采購項目指單純采購項目物資，由項目單位自行施工安裝或由物資供應(yīng)商負責(zé)安裝，不發(fā)生建安拆服務(wù)費用（建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費）的項目。選取該類樣本項目，如國網(wǎng)福建南平公司220kV田橫Ⅰ路等5條線路安裝分布式故障診斷裝置等35個項目，計劃總投資額為6136萬元；舊預(yù)算管控模式下總投資預(yù)算（不含稅）為6136萬元，新預(yù)算管控模式下含稅總投資預(yù)算為6131萬元，不含稅總投資預(yù)算為5351萬元；新預(yù)算管控模式下項目可執(zhí)行預(yù)算較舊模式減少12.8%，單個項目最高減少22%，最低減少2.9%。

（2）綜合性項目。本文所述綜合性項目指既有物資采購又有建安拆服務(wù)的項目。選取該類樣本項目，如國網(wǎng)福建光澤公司35kV城中變35kV#377斷路器改造等116個項目，計劃總投資額為11939萬元；舊預(yù)算管控模式下總投資預(yù)算（不含稅）為11939萬元；新預(yù)算管控模式下含稅總投資預(yù)算為11878萬元，不含稅總投資預(yù)算為10507萬元；新預(yù)算管控模式下項目可執(zhí)行預(yù)算較舊模式減少12.0%，單個項目最高減少34.9%，最低減少0.4%。

2.2項目實施環(huán)節(jié)

對國網(wǎng)南平供電公司2018年生產(chǎn)技改項目現(xiàn)行預(yù)算管控模式下物資需求提報、物資采購訂單、物資到貨出庫影響情況進行調(diào)研，抽取樣本項目151項。調(diào)研結(jié)果顯示，預(yù)算管控模式變化對物資需求申報階段和物資采購訂單生成階段無影響。而在物資到貨出庫階段，項目單位反饋受制約1項，即國網(wǎng)福建光澤公司35kV城中變電輔助監(jiān)控系統(tǒng)改造項目。該項目于2017年開工建設(shè)，續(xù)建至2018年，總投資額為164萬元。2017年物資中標價含稅為173.53萬元，不含稅為148.32萬元，由于當年計劃投資50萬元，物資未出庫；2018年實行新預(yù)算管控模式后，項目總投資預(yù)算含稅為164萬元，不含稅為140.17萬元，不含稅總投資預(yù)算低于不含稅中標價，造成物資無法出庫，后續(xù)通過調(diào)整項目預(yù)算完成物資出庫。該項目物資出庫受到制約，主要是因為物料中標價超過了項目計劃投資額，并非預(yù)算管控模式變化所致，但反映出新預(yù)算管控模式下項目可執(zhí)行總預(yù)算較舊模式壓縮了可操作空間，項目入賬的靈活性有所降低。在151項樣本項目中，116項有服務(wù)采購需求，在服務(wù)需求申報階段、服務(wù)訂單生成階段、服務(wù)進度確認階段均未發(fā)現(xiàn)有受到影響的情況。

2.3項目結(jié)算環(huán)節(jié)

選取國網(wǎng)南平供電公司2個2018年已關(guān)閉典型變電技改項目（國網(wǎng)福建柘榮公司35kV楮坪變新增35kV站用變項目、國網(wǎng)福建柘榮公司35kV乍洋變35kV#391等斷路器改造項目）進行分析，大部分項目資金集中在設(shè)備購置費中，通過17%的增值稅加成后含稅預(yù)算增多，但對于可執(zhí)行預(yù)算來說仍然是不含稅預(yù)算，可執(zhí)行預(yù)算不會因此減少。2個項目總投資預(yù)算（不含稅）金額基本等于總投資下達金額，對于資金預(yù)估需求大的項目可以增加到與總投資下達金額一樣，資金預(yù)估需求小的項目則相應(yīng)減少。在未對一拆五分項進行控制時，預(yù)算App只考慮總估算數(shù)，分項預(yù)算與實際結(jié)算的差異對項目結(jié)算[3]關(guān)閉并無影響。如果上面2個項目按照預(yù)算App估算（含稅）列中的明細列支，就會發(fā)現(xiàn)不論是分項數(shù)值還是合計數(shù)值，估算金額與實際結(jié)算金額都比較接近，而出現(xiàn)較大偏差的是設(shè)備購置費。每年設(shè)備招標價受市場波動影響，存在不可控因素，將設(shè)備購置費去除后觀察發(fā)現(xiàn)，主觀上能控制部分的金額差距縮小，由此可見在儲備階段評判設(shè)備購置費價格的重要性。

3財務(wù)預(yù)算管控方式變化對未來項目實施可能產(chǎn)生的影響

財務(wù)預(yù)算管控方式未來可能發(fā)展為按照五大類費用預(yù)算進行更加細致的管控，可能對項目實施產(chǎn)生一些影響。

3.1對項目預(yù)算編制的影響

對五大類費用進行分項管控，就要求在進行項目設(shè)計、估算書編制及預(yù)算App系統(tǒng)編制時，費用數(shù)值要精準，否則在項目實施及結(jié)算過程中將不得不反復(fù)調(diào)整項目費用。

3.2對預(yù)算調(diào)整[3]的影響

采取分項管控、分項入賬方式，則項目的設(shè)備、建筑、安裝、拆除、其他費用各項的需求提報、生成訂單、成本入賬都需要在不突破對應(yīng)項的不含稅預(yù)算前提下才能完成。例如，當設(shè)備中標價高于設(shè)備預(yù)算時，就必須調(diào)整設(shè)備預(yù)算；當建筑費發(fā)生成本超過建筑費預(yù)算時，同樣要調(diào)整建筑費預(yù)算；安裝工程費、拆除工程費、其他費用亦是如此。在這種情況下，項目預(yù)算將會出現(xiàn)頻繁調(diào)整，對工程項目管理帶來極大不便。

3.3對設(shè)備購置費用的影響

物資申報采購時，概算價格為物資含稅價，設(shè)備購置費可執(zhí)行的預(yù)算為不含稅預(yù)算，將會出現(xiàn)物資無法申報或申報困難的情況，只能通過調(diào)整設(shè)備購置費（即借用其他四大類費用預(yù)算）進行物資采購。當物資到貨入賬后，扣除可抵扣增值稅，此時設(shè)備購置費用又多出可抵扣增值稅部分預(yù)算，為確保其余四大類費用足夠可用，又需將多余的設(shè)備購置費用預(yù)算調(diào)整回原來的費用中。

3.4對項目管理工作量的影響

由于項目施工費分為建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費三大類，當項目按照進度支付進度款時，無法區(qū)分進度款的費用類型，若隨意進行分配入賬，則項目結(jié)算時可能需要重新調(diào)整。按照現(xiàn)有的預(yù)算管控及項目成本入賬模式，建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費費用合并為一單發(fā)票開具；如采取分項預(yù)算管控，則建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費均需分開入賬。由于這3項費用均在工程竣工后一并結(jié)算，不存在各自獨立結(jié)算的情況，因此建筑工程費及拆除工程費至少需2單發(fā)票（進度款、結(jié)算尾款各1單），勢必將大幅度增加施工發(fā)票的數(shù)量，三大類費用要進行分別入賬，延長了結(jié)算時間。

國網(wǎng)南平供電公司對本部及所轄縣公司2018年在建生產(chǎn)技改項目推行建安拆分項預(yù)算管控、分項入賬可能增加的工作量進行分析，見表2。抽取樣本項目151項，依據(jù)對基層項目單位收集的調(diào)研數(shù)據(jù)進行分析，其中具有施工費的項目115項。以現(xiàn)有的預(yù)算管控及項目成本入賬模式，預(yù)計需開具256單預(yù)付款、進度款或結(jié)算尾款發(fā)票；按建安拆分項入賬模式，需要開具發(fā)票438單，增加182單（其中建筑工程費36單、拆除工程費146單），增長71%。這也就意味著施工單位發(fā)票開具、項目單位服務(wù)確認、財務(wù)部門成本入賬等一系列流程的工作量均需要增長71%。其中，工作量增加最多的是變電項目，增長了117%，原因是該類項目大部分都有建筑工程費及拆除工程費；對工作量影響較小的通信項目，僅增長15%，原因是該類項目基本上沒有建筑工程費，拆除工程費也較少。

4對策建議

目前實行的通過分項預(yù)算編制生成總預(yù)算模式，由不含稅總預(yù)算對項目成本進行管控，在估算編制正確、預(yù)算系統(tǒng)預(yù)算編制準確的前提下，預(yù)算系統(tǒng)的含稅、不含稅總預(yù)算與項目實際吻合，不影響項目的實施。在后續(xù)進一步推行分項預(yù)算管控、分項入賬的可行性方面，綜合上述分析，分項預(yù)算與項目分項成本實際需求總是會存在偏差，在項目實施過程中勢必會影響項目需求提報、訂單生成、物資出庫、服務(wù)確認和成本入賬等各環(huán)節(jié)，造成頻繁的預(yù)算調(diào)整，增加施工單位、項目單位、財務(wù)部門項目管理工作量，且對項目管理工作提升缺乏實質(zhì)性的正面意義。因此，建議技改預(yù)算管控保持現(xiàn)狀，仍按照控制總投資預(yù)算及年度投資預(yù)算方式進行，不再細化管控至五大類費用，避免項目預(yù)算頻繁調(diào)整影響項目實施進度及加大基層人員的工作量。

針對年度投資計劃預(yù)算不足造成年度預(yù)算不足，進而影響項目實施的問題，建議在編制財務(wù)預(yù)算時，在基層單位預(yù)算總盤不超過年度計劃總盤的前提下，取消新開工項目年度預(yù)算不超過年度投資計劃的限制，開放單項工程年度預(yù)算與次年預(yù)算之間的調(diào)整，允許單項工程在不突破總投資的情況下，根據(jù)項目年度實際需要合理安排年度預(yù)算。這樣不僅符合實際操作需求，更有利于加快推進項目的實施，避免物資等問題集中處理情況的發(fā)生。

由于受物資招標及青賠等客觀因素影響，每年都會

有技改結(jié)轉(zhuǎn)項目產(chǎn)生，建議結(jié)轉(zhuǎn)項目年度投資預(yù)算由該項目上一年度未完成預(yù)算轉(zhuǎn)入使用，不占用當年技改項目年度投資預(yù)算總盤，提高年度續(xù)建及新增技改項目資金完成率。

目前，技改項目在前期儲備階段所編制的估算書，已實現(xiàn)通過標準模板上傳到PMS（工程生產(chǎn)管理系統(tǒng)）一體化平臺，進行費用一拆五分解，與預(yù)算管控App系統(tǒng)一拆五費用可匹配，且ERP（企業(yè)資源計劃）系統(tǒng)中項目構(gòu)造器已增加各層級WPS元素，建議三系統(tǒng)聯(lián)動，以解決技改預(yù)算管控系統(tǒng)自動生成總預(yù)算與實際需求偏差問題，減少App預(yù)算手工編制造成的偏差，提高預(yù)算管控的精準度，切實規(guī)范工程開支，推動工程資金需求預(yù)測、投資預(yù)算與竣工決算的緊密聯(lián)動。

5結(jié)語

全面投資預(yù)算管理在技改項目實施過程中的物資及服務(wù)需求提報、合同簽訂、物料領(lǐng)用、服務(wù)確認及發(fā)票校驗等環(huán)節(jié)，根據(jù)總投資預(yù)算（不含稅）與年度投資預(yù)算（不含稅）金額進行雙重控制，預(yù)算控制細度及力度均對項目的規(guī)范實施產(chǎn)生積極影響?，F(xiàn)階段預(yù)算控制按項目總預(yù)算及年度預(yù)算控制，暫未對分項預(yù)算進行控制，但分項預(yù)算控制預(yù)計是項目投資預(yù)算管控的發(fā)展方向。

參考文獻

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收稿日期：2022-07-11

作者簡介：

郝媚美，女，1979年生，碩士研究生，高級工程師，主要研究方向：電力系統(tǒng)運維檢修技術(shù)及項目管理。

許超晨，女，1987年生，碩士研究生，高級經(jīng)濟師，主要研究方向：電網(wǎng)工程技經(jīng)管理及審計巡察。

王新琴，男，1970年生，本科，工程師，主要研究方向：電力系統(tǒng)項目管理。

羅梅芳，女，1981年生，本科，高級工程師，主要研究方向：電力系統(tǒng)項目管理。