整體性治理視角下新型職業(yè)農(nóng)民培育研究

曹麗麗 甘曉成

［摘要］新型職業(yè)農(nóng)民是我國(guó)鄉(xiāng)村振興的重要人才支柱。新型職業(yè)農(nóng)民培育存在碎片化現(xiàn)象，即培育政策不健全，各主體在培育中存在自身問(wèn)題，授課方式傳統(tǒng)、培育內(nèi)容單一，受培育對(duì)象文化程度低，參與培育的積極性不高等?；诖?，文章以整體性治理為視角，提出新型職業(yè)農(nóng)民培育的路徑：整合新型職業(yè)農(nóng)民培育政策供給，構(gòu)建多主體聯(lián)動(dòng)的共治格局；優(yōu)化新型職業(yè)農(nóng)民培育環(huán)境，促進(jìn)培育實(shí)施主體的專業(yè)化與多樣化；立足于受培育對(duì)象的實(shí)際與需求，促進(jìn)培育內(nèi)容、授課方式的整合；聚焦于受培育對(duì)象個(gè)體，培育技能的同時(shí)更注重價(jià)值協(xié)同。

［關(guān)鍵詞］整體性治理；新型職業(yè)農(nóng)民；培育路徑

［作者簡(jiǎn)介］曹麗麗（1999- ），女，新疆喀什人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，在讀碩士；甘曉成（1978- ），女，甘肅民勤人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，教授，博士。（新疆? 烏魯木齊? 830047）

［基金項(xiàng)目］本文系2021年度新疆社科基金“南疆地區(qū)就業(yè)質(zhì)量提升機(jī)制”（項(xiàng)目編號(hào)：21BJL103）、2022年度新疆大學(xué)校內(nèi)培育重大重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)政策促進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)的理論與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目編號(hào)：XJU2021JK05）和2021年度新疆大學(xué)金課建設(shè)項(xiàng)目“‘公共經(jīng)濟(jì)學(xué)課程建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：22APY003）的階段性研究成果。

［中圖分類號(hào)］G725? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ? ［文章編號(hào)］1004-3985（2022）23-0078-08

一、引言

新型職業(yè)農(nóng)民是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題的支柱力量。培育新型職業(yè)農(nóng)民是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要舉措。2020年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》中指出，“整合利用農(nóng)業(yè)廣播學(xué)校、農(nóng)業(yè)科研院所、涉農(nóng)院校、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類資源，加快構(gòu)建高素質(zhì)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系”。

新型職業(yè)農(nóng)民培育是涵蓋鄉(xiāng)村人才振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕的復(fù)合范疇，在內(nèi)容上涉及多部門、多主體和多種機(jī)制，具有一定的復(fù)雜性，需要運(yùn)用一種綜合性的概念對(duì)其進(jìn)行整合?；诖耍疚脑陉U明整體性治理理論與新型職業(yè)農(nóng)民培育的契合性的基礎(chǔ)上，運(yùn)用整體性治理理論分析我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育的碎片化問(wèn)題，并據(jù)此提出培育的實(shí)施路徑。

二、整體性治理理論與新型職業(yè)農(nóng)民培育的契合性

1.新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵。2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見(jiàn)》，“新型職業(yè)農(nóng)民”的概念第一次被國(guó)家文件正式提出。新型職業(yè)農(nóng)民具有以下特點(diǎn)：第一，愛(ài)農(nóng)業(yè)。新型職業(yè)農(nóng)民除了包括居住在農(nóng)村的傳統(tǒng)農(nóng)民外，也包括因?yàn)闊釔?ài)農(nóng)業(yè)而轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。第二，善經(jīng)營(yíng)。新型職業(yè)農(nóng)民強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是“一家一戶”割裂式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，而是將土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，運(yùn)用現(xiàn)代科技技術(shù)進(jìn)行管理。第三，懂技術(shù)。新型職業(yè)農(nóng)民擁有專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，改變了傳統(tǒng)靠經(jīng)驗(yàn)生產(chǎn)的方式，更加注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用?；诖?，本文認(rèn)為，新型職業(yè)農(nóng)民是指視農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有專業(yè)的農(nóng)業(yè)技能、其收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并達(dá)到一定水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。

2.整體性治理理論的內(nèi)涵。20世紀(jì)七八十年代興起的新公共管理是西方國(guó)家為適應(yīng)全球化、信息化而進(jìn)行的政府改革。與以往的公共行政不同，新公共管理主張借鑒私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理方式重塑政府部門，但私營(yíng)部門管理方式帶來(lái)的部門之間的相互轉(zhuǎn)嫁、相互沖突的目標(biāo)與項(xiàng)目、回應(yīng)需求時(shí)的各自為政等問(wèn)題導(dǎo)致政府行政效率降低。為矯正新公共管理導(dǎo)致的“碎片化”，整合政府行政體制，20世紀(jì)末佩里·希克斯、帕卻克·鄧?yán)S等人提出并系統(tǒng)地論證了整體性治理理論。

整體性治理理論是基于對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的批判而形成的一種范式轉(zhuǎn)移，其對(duì)立面是“碎片化”。該理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、部門之間的一體化運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府管理的重新整合。從目標(biāo)層面來(lái)看，整體性治理理論以“協(xié)調(diào)”與“整合”為核心理念，致力于重塑政府體制，為公民提供“一站式”服務(wù)。從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，整體性治理理論以網(wǎng)絡(luò)組織為治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)組織是處于傳統(tǒng)科層制與市場(chǎng)組織之間的一種中立性治理結(jié)構(gòu)，既沒(méi)有科層制權(quán)威的行政手段，也沒(méi)有市場(chǎng)組織中的合同契約，是一種柔性的治理結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中的各主體相互依存，互相協(xié)調(diào)與溝通。從治理機(jī)制來(lái)看，整體性治理理論以協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制為治理基礎(chǔ)，以層級(jí)、功能和公私部門整合為整合手段，協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益，以實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化的目標(biāo)。從功能層面來(lái)看，政策目標(biāo)、組織協(xié)同、功能整合、公眾需求等方面的功能構(gòu)成整體性治理變革社會(huì)治理的新格局。第一，協(xié)調(diào)政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是行動(dòng)的導(dǎo)向，分散的政策目標(biāo)往往因各主體合力不足阻礙社會(huì)治理實(shí)踐。整體性治理理論旨在為公眾提供無(wú)縫隙服務(wù)，以統(tǒng)合的政策目標(biāo)指導(dǎo)實(shí)踐。在以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的整體性治理理論中，各主體間的目標(biāo)制定有可能是相互的，也有可能是對(duì)立的。而協(xié)調(diào)機(jī)制致力于多方利益關(guān)系的整合，化解相對(duì)立的目標(biāo)矛盾，通過(guò)強(qiáng)化共同目標(biāo)的理念增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一合力。第二，優(yōu)化組織協(xié)同體系。整體性治理理論致力于將政府的治理層級(jí)、功能和公私部門進(jìn)行整合。針對(duì)傳統(tǒng)科層組織的碎片化困境，整體性治理理論運(yùn)用大部制、逆部門化的思維促使行政部門從分散走向整合。同時(shí)，對(duì)公私部門進(jìn)行整合，私立部門和非營(yíng)利組織同政府部門一起構(gòu)成社會(huì)治理主體。第三，促進(jìn)功能整合。組織協(xié)調(diào)背景下不可避免地帶來(lái)功能重合問(wèn)題，造成行政效率低下、資源浪費(fèi)，因此有必要對(duì)其功能進(jìn)行整合。整體性治理理論的功能整合在不破壞職能分工專業(yè)化的前提下進(jìn)行，重新整合雷同或相近的機(jī)構(gòu)功能，以此推動(dòng)組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)化與科學(xué)化，為公眾提供高效的、無(wú)縫隙的服務(wù)。第四，滿足公眾需求。傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)忽視公民在公共治理中的主體地位，導(dǎo)致主客體關(guān)系失衡。而整體性治理理論的價(jià)值理性邏輯在于公民身份的回歸，認(rèn)為公民及其他社會(huì)主體的治理地位必須得到承認(rèn)，公民社會(huì)應(yīng)該成為社會(huì)治理的新場(chǎng)域。整體性運(yùn)作的關(guān)鍵在于高效地處理公眾最關(guān)心的問(wèn)題。以滿足公眾的需要為治理基礎(chǔ)，是整體性治理理論的核心要義。

3.整體性治理理論與新型職業(yè)農(nóng)民培育的內(nèi)在契合性。解決新型職業(yè)農(nóng)民培育問(wèn)題，需要政策、市場(chǎng)、信息等資源的共同作用，通過(guò)促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民的全面發(fā)展提升培育質(zhì)量，這與整體性治理理論不謀而合。第一，整體性治理理論契合了新型職業(yè)農(nóng)民培育的碎片化現(xiàn)狀。整體性治理理論是解決新公共管理下組織功能碎片化、服務(wù)裂解性問(wèn)題的一種新型治理模式。該理論強(qiáng)調(diào)各行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)同與外部政治、行政等治理要素的整合，主張政府行政從分散走向集中、從碎片走向整合。而當(dāng)前新型職業(yè)農(nóng)民培育進(jìn)程中碎片化問(wèn)題凸顯，在政策供給、培育主體、方式、內(nèi)容等方面均存在不同程度的碎片化，致使培育工作躑躅不前。為提升培育質(zhì)量，整合培育資源，各級(jí)政府亟待秉承“整體性”理念，對(duì)現(xiàn)有培育體系進(jìn)行完善。第二，整體性治理理論契合了新型職業(yè)農(nóng)民培育所蘊(yùn)含的公共性。2017年，《“十三五”全國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》指出，“培育新型職業(yè)農(nóng)民是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵在人，培育新型職業(yè)農(nóng)民就是培育中國(guó)農(nóng)業(yè)的未來(lái)”。而整體性治理理論以公眾需要為基礎(chǔ)，致力于實(shí)現(xiàn)公共利益、為公眾提供無(wú)縫隙服務(wù)的宗旨與新型職業(yè)農(nóng)民培育在國(guó)家戰(zhàn)略層面所體現(xiàn)的公共性具有一定的契合性。第三，整體性治理理論契合了新型職業(yè)農(nóng)民培育對(duì)多主體協(xié)同的訴求。新型職業(yè)農(nóng)民培育的關(guān)鍵在于社會(huì)各主體的協(xié)同推進(jìn)，立足于農(nóng)民的實(shí)際需求，依靠政府、市場(chǎng)及政策等構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育的長(zhǎng)效機(jī)制。而整體性治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的整合，是實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)作的最高境界。因此，新型職業(yè)農(nóng)民培育的多主體參與與整體性治理理論的跨界協(xié)同存在共性?；谏衔乃?，構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育整體性治理框架，如圖1所示。

三、新型職業(yè)農(nóng)民培育的碎片化

“碎片化”是指原本完整的東西被破碎成諸多碎塊，碎塊之間彼此獨(dú)立、分割。治理語(yǔ)境中的碎片化強(qiáng)調(diào)的是一種治理主體間相互獨(dú)立、治理目標(biāo)相互對(duì)立、治理政策相互分離的狀態(tài)。新型職業(yè)農(nóng)民培育作為一項(xiàng)國(guó)家政策，其實(shí)施成果受政策執(zhí)行的環(huán)境、主體、文本及目標(biāo)群體的多重影響。具體而言，在宏觀層面上，政府政策供給、多元主體協(xié)調(diào)決定新型職業(yè)農(nóng)民培育方向；在微觀層面上，培育模式、受培育對(duì)象影響新型職業(yè)農(nóng)民培育成效。當(dāng)下，新型職業(yè)農(nóng)民培育工作面臨著碎片化的困境，具體表現(xiàn)如下：

1.政策供給的碎片化。政策是實(shí)踐的導(dǎo)向。早在2003年農(nóng)業(yè)部就已提出“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)”的政策導(dǎo)向，由此看來(lái)，我國(guó)關(guān)于推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展的實(shí)踐近20年。然而，囿于新型職業(yè)農(nóng)民培育在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中長(zhǎng)期居于次要地位的現(xiàn)實(shí)困境，用于推動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策供給存在一定的滯后性。第一，頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)健全，基層操作規(guī)范破碎。雖然近年來(lái)《“十三五”全國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》《政府工作報(bào)告》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等政策文件具體規(guī)定了對(duì)象遴選、組織管理及結(jié)果評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容，但在地方政府層面，除了農(nóng)業(yè)部規(guī)定的試點(diǎn)縣以外，鮮有地方政府對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培育的人才激勵(lì)、產(chǎn)業(yè)扶持等統(tǒng)一規(guī)范，阻礙了培育進(jìn)程。第二，后續(xù)支持政策動(dòng)力不足。新型職業(yè)農(nóng)民培育工作是一項(xiàng)持續(xù)發(fā)展的任務(wù)，無(wú)論是育前、育中還是育后均需要政府政策的鼎力相助。尤其是育后階段，相應(yīng)的政策對(duì)培育起到鞏固作用。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府部門往往忽視了培育的“善后”工作，如2019年四川廣漢有230余人被認(rèn)定為職業(yè)農(nóng)民并拿到證書(shū)，但最終享受政策支持的僅有50余人，后續(xù)支持政策的缺失導(dǎo)致培育工作效果不盡如人意。第三，多元培育主體缺乏具體合作辦法。現(xiàn)行培育工作倡導(dǎo)“一主多元”的培育體系，但從現(xiàn)行政策規(guī)定來(lái)看，培育模式往往拘泥于“多元主體合作”理念，并未涉及各主體職責(zé)分配、資源整合等方面的具體實(shí)踐內(nèi)容，容易造成培育內(nèi)容重合、培育標(biāo)準(zhǔn)混亂、資源浪費(fèi)、培育效率低下等問(wèn)題。

2.培育主體的碎片化。我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育主體包括政府、職業(yè)院校、社會(huì)組織等。然而，受限于多元主體協(xié)作辦法的缺乏，各主體在實(shí)踐中的合作往往浮于表面，無(wú)法深入展開(kāi)，培育主體呈碎片化狀態(tài)。

第一，政府供給的碎片化。政府作為主導(dǎo)力量，引領(lǐng)著新型職業(yè)農(nóng)民培育的發(fā)展方向。從供給內(nèi)容上來(lái)看，政府為新型職業(yè)農(nóng)民培育提供資金支持、環(huán)境改善、制度保障等條件，為培育工作創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。但依現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、政府資金投入不足、多元主體利益表達(dá)機(jī)制不健全等問(wèn)題造成新型職業(yè)農(nóng)民培育市場(chǎng)紊亂，培育發(fā)展動(dòng)力不足。首先，政府資金投入不足。中央財(cái)政是新型職業(yè)農(nóng)民培育的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。2014年新型職業(yè)農(nóng)民培育專項(xiàng)資金為11億萬(wàn)元，2020年增長(zhǎng)至23億元。雖然培育資金呈逐年上升趨勢(shì)，但仍然無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)培育需求。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，資金缺口更為嚴(yán)重。以2020年為例，專項(xiàng)資金為23億元，培養(yǎng)目標(biāo)為93萬(wàn)人，平均每人2473元，并未達(dá)到每人每年3000～4000元的培育資金需求。其次，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)責(zé)不對(duì)等。新型職業(yè)農(nóng)民培育中，中央政府主要起大局引領(lǐng)作用，而縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)政府由于身處基層，是培育工作的直接責(zé)任主體，最能了解培育工作的問(wèn)題與需要。但從實(shí)踐來(lái)看，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題。以新型職業(yè)農(nóng)民培育專項(xiàng)資金使用為例，中央政府將財(cái)政資金撥至省級(jí)政府后，往往由省級(jí)政府直接對(duì)資金使用做出規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府缺乏對(duì)資金的管理權(quán)。

第二，職業(yè)院校供給的碎片化。提升勞動(dòng)者勞動(dòng)技能是新型職業(yè)農(nóng)民培育的重要任務(wù)。作為技能培育的重要主體，高職院校以其專業(yè)的職業(yè)技術(shù)教育為新型職業(yè)農(nóng)民提供專門的培育服務(wù)。然而，一直以來(lái)，由于高職院校參與新型職業(yè)農(nóng)民培育的具體實(shí)施方法規(guī)范性文件的缺失、銜接機(jī)制不完善等問(wèn)題的存在，高職院校在培育工作中面臨諸多困境，具體表現(xiàn)如下：首先，教師資源單薄且結(jié)構(gòu)分配不均勻。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查，在我國(guó)涉農(nóng)高職院院校教師隊(duì)伍中，具有碩士學(xué)位人數(shù)不足30%，高級(jí)技術(shù)職稱人數(shù)約為15%，博士學(xué)位人數(shù)屈指可數(shù)，“雙師型”教師極為缺乏。高學(xué)歷與高職稱教師力量的匱乏，無(wú)法滿足新型職業(yè)農(nóng)民培育“懂技術(shù)”的深層發(fā)展指標(biāo)。此外，職業(yè)院校教師隊(duì)伍存在嚴(yán)重的斷層問(wèn)題。受社會(huì)聲望、職業(yè)發(fā)展前景等因素的影響，職業(yè)院校對(duì)年輕教師的就業(yè)吸引力較弱，逐漸形成教師年齡普遍偏大、年輕教師占比較小的局面，導(dǎo)致培育理論與技術(shù)因循守舊，無(wú)法適時(shí)更新。其次，課程設(shè)置不合理，理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐需求不匹配。目前，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育具有“普教化”傾向。作為一種實(shí)用型人才培養(yǎng)的院校類型，職業(yè)院校與普通學(xué)校的教育模式應(yīng)有不同。但是，部分縣域地區(qū)在新型職業(yè)農(nóng)民培育課程與考核設(shè)計(jì)時(shí)仍沿用普通學(xué)校的做法，以傳統(tǒng)理論學(xué)習(xí)為主，缺少實(shí)踐技能學(xué)習(xí)課程，模糊了職業(yè)院校職業(yè)技能培育的功能定位，使農(nóng)民出現(xiàn)了“懂理論、不懂操作”的困境。

第三，社會(huì)組織供給的碎片化。新型職業(yè)農(nóng)民培育的社會(huì)組織是指除政府部門、高職院校以外的其他社會(huì)主體，如涉農(nóng)企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。但隨著實(shí)踐的推進(jìn)，社會(huì)組織由于受利益驅(qū)使及自身在培育中的定位不清晰，其參與新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的內(nèi)驅(qū)力不強(qiáng)，難以融入新型職業(yè)農(nóng)民培育的深度開(kāi)展。具體表現(xiàn)為：首先，企業(yè)對(duì)培育主體的地位認(rèn)識(shí)不深，參與培育的積極性不高。企業(yè)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，并未意識(shí)到其與職業(yè)院校一樣是新型職業(yè)農(nóng)民培育的主體，忽視了自身作為主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，企業(yè)的最終目的在于盈利，而在新型職業(yè)農(nóng)民培育過(guò)程中，其既得利益有時(shí)無(wú)法得到保障，在培育過(guò)程中往往處于被動(dòng)狀態(tài)，參與培育的積極性不高。其次，產(chǎn)教融合浮于表面，實(shí)訓(xùn)基地綜合條件無(wú)法滿足培育要求。產(chǎn)教融合是新型職業(yè)農(nóng)民培育的重要模式，是培養(yǎng)其“善經(jīng)營(yíng)”素質(zhì)的主要渠道。據(jù)《2018年中國(guó)高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》資料顯示，當(dāng)前我國(guó)企業(yè)對(duì)高職院校的資金投入占比為70%。但產(chǎn)教融合的深度實(shí)行不僅僅是資金投入，還涉及技術(shù)、師資、場(chǎng)地等一系列問(wèn)題。目前來(lái)看，部分職業(yè)院校與企業(yè)的合作流于簽約、掛牌的表面形式，未對(duì)培育提供必要的場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)備、實(shí)踐指導(dǎo)等條件，校企合作未實(shí)現(xiàn)深度融合。主要原因在于：首先，企業(yè)對(duì)培育認(rèn)知存在一定偏差，認(rèn)為育人是職業(yè)院校的職責(zé)，企業(yè)僅負(fù)責(zé)用人。其次，介于培育周期長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)回報(bào)率低，企業(yè)參與培育的積極性不高。最后，由于企業(yè)參與程度不深，培育中所需的實(shí)踐仿真課程僅依靠職業(yè)院校自身建立的小規(guī)模實(shí)訓(xùn)基地，實(shí)訓(xùn)條件遠(yuǎn)達(dá)不到培育要求，嚴(yán)重影響培育效果。

3.培育內(nèi)容、授課方式的碎片化。當(dāng)前，我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育內(nèi)容、授課方式呈現(xiàn)出不同程度的碎片化，具體表現(xiàn)如下：第一，培育內(nèi)容單一，未對(duì)培育對(duì)象進(jìn)行分類。首先，與傳統(tǒng)農(nóng)民不同，新型職業(yè)農(nóng)民既注重理論知識(shí)與技能素質(zhì)的學(xué)習(xí)，又兼顧生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理能力的培養(yǎng)。但從實(shí)踐來(lái)看，培育內(nèi)容往往以理論與技能學(xué)習(xí)為主，經(jīng)營(yíng)與管理方面幾乎未涉及。其次，新型職業(yè)農(nóng)民分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、專業(yè)技能型、社會(huì)服務(wù)型三種類型，然而，各地方在具體實(shí)踐中往往將三種職業(yè)農(nóng)民類型的培育混為一談，未根據(jù)不同類型特征差異對(duì)培育內(nèi)容進(jìn)行分類，專業(yè)課程設(shè)置大同小異，培育的專業(yè)導(dǎo)向性不強(qiáng)。第二，以傳統(tǒng)授課方式為主，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)多樣化需求?！?021年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作》指出，“新型職業(yè)農(nóng)民培育要綜合采用課堂教學(xué)、學(xué)習(xí)實(shí)踐、線上培訓(xùn)等多種方式”。尤其在新冠肺炎疫情時(shí)期，線上培育凸顯了其方便、快捷的優(yōu)越性。但目前來(lái)看，由于培育主體不重視、農(nóng)民對(duì)電子產(chǎn)品的使用率不高等因素，線上授課在培育中的普及率不高。此外，我國(guó)部分地區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民培育仍以講授、觀看視頻、參觀等傳統(tǒng)授課方式為主，忽視新型職業(yè)農(nóng)民對(duì)技術(shù)操作與實(shí)踐的高要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年河南省新型職業(yè)農(nóng)民培育課程中，課堂講授課時(shí)占比為63%，實(shí)踐教學(xué)課時(shí)占比僅為26%，無(wú)法滿足農(nóng)民的實(shí)踐需求。

4.培育對(duì)象的碎片化。伴隨著新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的深入推進(jìn)，作為培育對(duì)象的農(nóng)民也呈現(xiàn)出分化態(tài)勢(shì)。第一，新型職業(yè)農(nóng)民培育遴選門檻高，曲解了培育工作的民生工程之意。在制訂遴選方案時(shí)，部分地區(qū)存在增列附加條件的現(xiàn)象，如安徽省岳西縣《2021年新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)對(duì)象遴選方案》，其對(duì)象條件中指出需具有“初中以上文化”。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)多為中老年農(nóng)民（1980年以前出生），文化水平較低，以“初中以上文化”作為申請(qǐng)條件，會(huì)剔除大部分有接受培育意愿的農(nóng)民，違背了新型職業(yè)農(nóng)民培育面向廣大人民群眾的宗旨。第二，農(nóng)民受教育水平低，接受新知識(shí)能力有限?！?020年全國(guó)高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》指出，“在全國(guó)高素質(zhì)農(nóng)民中，超過(guò)45%的農(nóng)民擁有高中及以上學(xué)歷，意味著我國(guó)大部分高素質(zhì)農(nóng)民的學(xué)歷處于較低水平”。較低的文化水平及常年居住于信息較為封閉的農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)民群體對(duì)農(nóng)業(yè)理論知識(shí)的理解與技能操作的實(shí)踐較為吃力。第三，農(nóng)民參與培育的積極性不高。實(shí)踐中，基層政府在推進(jìn)培育工作時(shí)，往往因過(guò)于追求績(jī)效而忽視了對(duì)政策的宣傳，以至于農(nóng)民對(duì)培育工作持質(zhì)疑態(tài)度，在參與培育中處于被動(dòng)狀態(tài)。

綜上所述，“碎片化”將直接造成兩種嚴(yán)重危害：第一，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策與農(nóng)民需求之間產(chǎn)生偏差，制約著新型職業(yè)農(nóng)民培育成效的最大化。首先，受限于體制性障礙，新型職業(yè)農(nóng)民培育中的政府與職業(yè)院校、政府與社會(huì)組織、政府與其他主體之間缺乏溝通與協(xié)作，極易造成培育工作推進(jìn)過(guò)程中的“重疊”與“缺位”現(xiàn)象。其次，農(nóng)民作為資源接收者，其根本需求并未得到重視?；诖?，資源供給與農(nóng)民需求必然存在矛盾，導(dǎo)致培育政策與農(nóng)民需求間產(chǎn)生偏差。第二，加大了制度運(yùn)行成本，造成區(qū)域間的差異。新型職業(yè)農(nóng)民培育是一項(xiàng)涉及多部門、多階段的復(fù)雜工程，多部門的交錯(cuò)管理容易引發(fā)職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)重疊等問(wèn)題，造成資源浪費(fèi)。并且新型職業(yè)農(nóng)民培育具體實(shí)施方案由各地方政府制訂，在培育層次與模式上存在一定的地區(qū)差異，容易產(chǎn)生不平衡問(wèn)題。

四、整體性治理視角下新型職業(yè)農(nóng)民培育的路徑選擇

新型職業(yè)農(nóng)民培育的碎片化，實(shí)際上衍射出政府推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)的一種現(xiàn)實(shí)困境。對(duì)我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育而言，將頂層設(shè)計(jì)、培育主體、培育模式與受培育對(duì)象的碎片化轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)政策目標(biāo)、優(yōu)化組織協(xié)同、促進(jìn)功能整合、滿足公眾需求的一體化運(yùn)作是破解培育碎片化的首要任務(wù)，是系統(tǒng)推進(jìn)培育工作的必由之路。在此發(fā)展階段中，需要基于整體治理的視角調(diào)和各培育要素的有機(jī)結(jié)合，從政策、培育主體、培育模式、受培育對(duì)象四個(gè)層面構(gòu)建培育體系。

1.政策層面：整合新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策供給，構(gòu)建多主體聯(lián)動(dòng)的共治格局。當(dāng)前，如何在“一主多元”的培育治理價(jià)值目標(biāo)的指引下制定多元主體權(quán)責(zé)制約與合作治理的公共秩序，是新型職業(yè)農(nóng)民培育政策層面面臨的主要問(wèn)題。解決這一問(wèn)題需要在運(yùn)用整體性思維考量科層分工基礎(chǔ)上的跨界合作機(jī)制，以多元主體參與為主要內(nèi)容，確立新型職業(yè)農(nóng)民培育政策供給。第一，鼓勵(lì)地方政府積極制定具體行動(dòng)規(guī)范，主動(dòng)參與培育工作。一方面，黨委在發(fā)揮引領(lǐng)作用，向公眾講清楚“為誰(shuí)培、培什么”問(wèn)題時(shí)，也要向地方政府講明白“為何培、怎樣培”的疑慮，加強(qiáng)地方政府對(duì)培育工作的理解。另一方面，中央政府應(yīng)將培育工作納入政績(jī)考核，將各地培育人數(shù)、培育考核結(jié)果、培育農(nóng)民增收及其他由培育工作產(chǎn)生的效益作為政府績(jī)效內(nèi)容，以此激發(fā)地方政府參與培育的活力。第二，建立健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度規(guī)范。首先，改革新型職業(yè)農(nóng)民培育的遴選與過(guò)程管理制度。一是在對(duì)象遴選上，破除戶口、社保、教育、醫(yī)療等限制，統(tǒng)一新型職業(yè)農(nóng)民培育遴選標(biāo)準(zhǔn)，讓有意愿參與培育的農(nóng)民享有平等的機(jī)會(huì)。二是在過(guò)程監(jiān)督上，建立從“項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目立項(xiàng)、資金使用”到“培育對(duì)象遴選、目標(biāo)界定、內(nèi)容設(shè)置”再到“師資結(jié)構(gòu)、模式選擇、效果考核”的全過(guò)程監(jiān)督體系，進(jìn)一步提高培育質(zhì)量。其次，地方政府要出臺(tái)多元主體合作實(shí)施辦法。具體而言，界定政府、職業(yè)院校、企業(yè)等社會(huì)組織在培育中的職責(zé)與角色，并制定具體合作辦法。政府作為核心力量，在培育工作中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，其他社會(huì)主體作為參與者，要積極配合政府統(tǒng)籌安排。

2.主體層面：優(yōu)化新型職業(yè)農(nóng)民培育環(huán)境，促進(jìn)培育實(shí)施主體的專業(yè)化與多樣化。整體性治理理念下的新型職業(yè)農(nóng)民培育，需要消除“培育就是政府的事，培育工作是由政府部門來(lái)做的”狹隘思維，致力于營(yíng)造多主體合作的培育環(huán)境，細(xì)化主體合作的內(nèi)外部銜接機(jī)制，構(gòu)建多層次、綜合性、科學(xué)化的整體治理體系。

第一，進(jìn)一步落實(shí)政府在培育中的權(quán)力與責(zé)任，并與其他主體建立良好的合作關(guān)系。首先，整合中央政府與地方政府在新型職業(yè)農(nóng)民培育中的權(quán)力與責(zé)任。中央政府在新型職業(yè)農(nóng)民培育中具有統(tǒng)領(lǐng)大局的作用。對(duì)于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府而言，權(quán)力小責(zé)任重的問(wèn)題應(yīng)得到進(jìn)一步解決。在新型職業(yè)農(nóng)民培育中，培育工作推進(jìn)的關(guān)鍵在于資金的跟進(jìn)，因此，在中央與省級(jí)政府做好過(guò)程管理的前提下，要進(jìn)一步下放縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)培育資金的管理權(quán)限，提高其在培育工作中的自主權(quán)。具體而言：中央政府下放財(cái)政資金至省級(jí)政府后，省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育需求等情況對(duì)資金做出合理劃分，并下發(fā)至各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）根據(jù)自身發(fā)展缺口與需求對(duì)資金進(jìn)行管理規(guī)劃。其次，整合政府與社會(huì)的關(guān)系，建立主體合作信任機(jī)制。政府作為培育的核心主體，在與社會(huì)建立合作中應(yīng)積極做好表率。一是政策是行動(dòng)的向?qū)?，地方政府根?jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)其他組織的發(fā)展實(shí)際與培育工作要求建立合作辦法。辦法中明確合作方式、內(nèi)容、責(zé)任劃分、資金撥付等內(nèi)容，促使多元合作具有一定的實(shí)施依據(jù)，建立信任合作基礎(chǔ)。二是對(duì)于具有營(yíng)利性的組織，政府應(yīng)主動(dòng)提出一定的附加優(yōu)惠措施，如對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠政策等，以此調(diào)動(dòng)其參與的積極性。

第二，建立培育主體遴選標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范培育機(jī)構(gòu)的選拔流程。與受培育對(duì)象的選拔資質(zhì)一樣，培育主體也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一遴選標(biāo)準(zhǔn)。遴選標(biāo)準(zhǔn)的建立應(yīng)綜合考慮職業(yè)院校的專業(yè)設(shè)置、師資結(jié)構(gòu)與力量，企業(yè)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐場(chǎng)地建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施水平等情況。具體而言，地方政府在選拔培育主體時(shí)，應(yīng)組織相關(guān)人員對(duì)主體的培育條件進(jìn)行實(shí)地考察，并對(duì)培育要求與場(chǎng)地的契合度進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)記錄。在選拔流程方面，地方政府發(fā)布《新型職業(yè)農(nóng)民培育工作培育機(jī)構(gòu)遴選公告》后，符合條件的機(jī)構(gòu)根據(jù)要求填寫(xiě)并提交申報(bào)書(shū)，由同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與財(cái)政局組織相關(guān)專家對(duì)申報(bào)者進(jìn)行評(píng)分，按照最終得分從高到低選擇承擔(dān)機(jī)構(gòu)。最后，相關(guān)專家再次審核承擔(dān)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，并將審核結(jié)果進(jìn)行公示，公示期不少于5個(gè)工作日。公示期滿后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與最終確定的承培機(jī)構(gòu)簽訂培育合同。

3.培育模式層面：立足于受培育對(duì)象的實(shí)際與需求，促進(jìn)培育內(nèi)容、授課方式的整合。針對(duì)培育內(nèi)容與授課方式碎片化問(wèn)題，亟待建立高效的培育體系進(jìn)行整合。整體性治理理論立足于公眾需求，為公眾提供“一站式”服務(wù)。同樣，在培育工作中只有立足于培育對(duì)象實(shí)際，滿足培育對(duì)象需求，才能確保新型職業(yè)農(nóng)民培育的可持續(xù)發(fā)展。

第一，分層次、分類別確定培育內(nèi)容。首先，分層次。借鑒日本、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，同教育系統(tǒng)一樣，將新型職業(yè)農(nóng)民培育系統(tǒng)分為初、中、高等職業(yè)教育三個(gè)層次。其中，初級(jí)是最低層次，主要針對(duì)文化程度較低、種植經(jīng)驗(yàn)較少人群，培育內(nèi)容以基礎(chǔ)理論知識(shí)、簡(jiǎn)單實(shí)踐操作、幫助樹(shù)立從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的職業(yè)信念等為主；中級(jí)主要針對(duì)具有初中、高中學(xué)歷，且有一定種植經(jīng)驗(yàn)的人群，培育內(nèi)容包括更高層次的理論知識(shí)學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、價(jià)值觀念塑造等方面；高等職業(yè)教育是最高層級(jí)，針對(duì)大專及以上學(xué)歷、常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的人群，培育內(nèi)容不僅包括深層次理論與技能學(xué)習(xí)，還應(yīng)涵蓋部分農(nóng)業(yè)研發(fā)課程。其次，分類別。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、專業(yè)技能型、專業(yè)服務(wù)型三種類型的新型職業(yè)農(nóng)民而言，其培育內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所差異。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型職業(yè)農(nóng)民，主要培育其市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、組織管理、品牌建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防控等能力；對(duì)于專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于科學(xué)、規(guī)?；N植能力的提高；專業(yè)服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民對(duì)從事鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等服務(wù)業(yè)所需的環(huán)境優(yōu)化、電商平臺(tái)運(yùn)用能力的需求較為旺盛。

第二，采用線上與線下相結(jié)合，理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐操作并行的授課方式。首先，線上與線下相結(jié)合的培育方式能提高新型職業(yè)農(nóng)民培育效率?，F(xiàn)階段，在資源共享的知識(shí)型社會(huì)背景下，網(wǎng)絡(luò)海量課程資源為公眾提供諸多便利。對(duì)于新型職業(yè)農(nóng)民培育工作而言，迫切需要建立標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)培育平臺(tái)，為職業(yè)農(nóng)民免費(fèi)開(kāi)放相關(guān)農(nóng)業(yè)理論、農(nóng)地實(shí)踐、技術(shù)指導(dǎo)等課程知識(shí)。在傳統(tǒng)課堂講授的基礎(chǔ)上，輔之以線上資源教學(xué)，進(jìn)一步提升培育質(zhì)量。其次，廣泛建立、推廣田間學(xué)校，使理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐操作并行。田間學(xué)校是一種以實(shí)踐參與為主要特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)方式，以農(nóng)民為主體，以田野為課堂，以實(shí)際操作為教學(xué)手段，是新型職業(yè)農(nóng)民培育的重要方式之一。目前，我國(guó)田間學(xué)校的建立主要依托于政府與非政府組織開(kāi)展的發(fā)展項(xiàng)目資助。因此，地方政府及組織在建立及申請(qǐng)發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)積極向田間學(xué)校傾斜，吸引社會(huì)主體的參與，提高項(xiàng)目的數(shù)量與質(zhì)量。

4.受培育對(duì)象層面：聚焦于受培育對(duì)象個(gè)體，培育技能的同時(shí)更注重價(jià)值協(xié)同。培育對(duì)象是新型職業(yè)農(nóng)民培育的核心要素。培育對(duì)象“碎片化”的整合，必須立足于對(duì)象本身，從其根本需要出發(fā)，采取積極行動(dòng)策略，充分調(diào)動(dòng)培育對(duì)象的積極性。第一，轉(zhuǎn)變對(duì)“農(nóng)民”的傳統(tǒng)認(rèn)知。首先，強(qiáng)化村干部的引導(dǎo)作用。作為最了解基層民情、知曉民意的群體，村干部應(yīng)主動(dòng)召集村民，為其傳授新型職業(yè)農(nóng)民的新思想、新觀念；收集新型職業(yè)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收的案例，講解地方培育工作規(guī)劃、一系列惠農(nóng)政策的傾斜等，引導(dǎo)民眾對(duì)職業(yè)農(nóng)民有一個(gè)正確的認(rèn)知。其次，發(fā)揮新型職業(yè)農(nóng)民的榜樣作用，動(dòng)員鄉(xiāng)村“土專家”的帶頭作用。積極發(fā)展一批有意愿的農(nóng)民，用實(shí)踐改變社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民的認(rèn)知。第二，建立培育獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。于村民而言，最好的動(dòng)員方式是“眼見(jiàn)為實(shí)”，即身邊的真實(shí)案例。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)積極參與培訓(xùn)的農(nóng)民、獲得職業(yè)技能證書(shū)的農(nóng)民、因培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)增收的農(nóng)民姓名與事跡張貼紅榜，并設(shè)置一定金額的“紅包”作為獎(jiǎng)勵(lì)；召開(kāi)新型職業(yè)農(nóng)民培育大會(huì)，評(píng)選“新型職業(yè)農(nóng)民小達(dá)人”并頒發(fā)榮譽(yù)證書(shū)，定期邀請(qǐng)“小達(dá)人”就培育內(nèi)容、培育心得等內(nèi)容為村民演講，以此動(dòng)員村民積極參與培訓(xùn)。

五、結(jié)語(yǔ)

新型職業(yè)農(nóng)民培育是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕進(jìn)程中的一個(gè)綜合性問(wèn)題，考驗(yàn)著基層社會(huì)各方的治理與協(xié)調(diào)能力。因此，新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的推進(jìn)要考慮鄉(xiāng)村的發(fā)展與規(guī)劃，各主體需要運(yùn)用“整體性”的思維，將培育工作作為關(guān)乎社會(huì)治理與發(fā)展的問(wèn)題來(lái)看待，避免在培育中“各行其是”。尤其是新型職業(yè)農(nóng)民培育工作面臨著“碎片化”的現(xiàn)狀，更需要綜合性的治理方式來(lái)應(yīng)對(duì)，以推動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的持續(xù)發(fā)展。

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