論“案-件比”評價指標的豐富內(nèi)涵*

● 申國軍/文

*本文系國家檢察官學(xué)院2022年度科研基金資助項目“‘案件-比’質(zhì)效評價標準法理基礎(chǔ)研究“（GJY2022C13）的研究成果。

**最高人民檢察院案件管理辦公室主任、一級高級檢察官［100726］

2021 年10 月9 日，最高檢印發(fā)了新的《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標》。最高檢遵循科學(xué)評價、質(zhì)量導(dǎo)向、精簡實用、突出可操作性的思路對2020 年1 月公布實施的《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標》作了修訂。“案-件比”指標也進行了全面完善，“件”的選取更加精準，突出了對“案結(jié)事了人和”的引導(dǎo)；覆蓋面更加廣泛，新增了公益訴訟檢察、控申檢察“案-件比”；內(nèi)容更具有可操作性，民事、行政檢察豐富了“件”的范圍；對“案-件比”結(jié)果的追求更加符合實際，設(shè)定了全國、基層院刑事檢察“案-件比”參考值，以及普通犯罪、重大犯罪、職務(wù)犯罪、經(jīng)濟犯罪“案-件比”參考值。被社會各界譽為“司法辦案質(zhì)效GDP”的“案-件比”評價指標運行至今，帶來了檢察機關(guān)辦案質(zhì)效的明顯提升，并且對其他司法機關(guān)的輻射效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)。更為重要的是，兩年多來的實踐證明了該指標具備人民性、理論性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等內(nèi)涵。隨著對“案-件比”評價指標的進一步修改和完善，其必將在“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”發(fā)展方面發(fā)揮更好的引領(lǐng)作用。本文從“案-件比”評價指標的人民性、理論性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等幾個方面，探討“案-件比”評價指標的內(nèi)涵。

一、“案-件比”評價指標產(chǎn)生淵源在于以人民為中心的發(fā)展思想，具有很強的人民性

“淵源”是指源流，深水的源頭，比喻事物的本源。地理知識有江河山川的源頭，社會知識有人類的起源，法律知識有法的淵源，各種制度有其產(chǎn)生背景。大到人類歷史活動小到一個理念的提出，都有其產(chǎn)生的淵源，只是文字表述上有所差別而已?！鞍?件比”評價指標的產(chǎn)生也有其淵源。這一淵源在哪里,就在于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。

“習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。”［1］《不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往》，求是網(wǎng)http://www.qstheory.cn/wp/2022-10/20/c_1129072406.htm,最后訪問日期：2022 年10 月22 日。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為中心的發(fā)展思想，包含著一系列相互聯(lián)系、相輔相成的思想和觀念。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，人民性是檢察權(quán)的根本屬性，當然要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以人民為中心是檢察機關(guān)執(zhí)法辦案之本。進入新時代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求，不僅希望案件得到依法辦理，更希望案結(jié)事了；不僅希望權(quán)益得到維護，更希望司法公正更好更快實現(xiàn)；不僅希望正義不缺席，更希望正義不遲到。人民群眾的需求，就是司法檢察機關(guān)奮斗的目標！人民群眾一個“案子”到了司法機關(guān)辦成了很多個，增加了當事人訟累，降低了人民群眾的司法感受，這不符合以人民為中心的思想，要用一個評價指標去改變這一現(xiàn)狀。“案-件比”正是為此而設(shè)，人民性特點非常明顯。

1.“案-件比”本身體現(xiàn)著人民性?！鞍?件比”評價指標的一個直接作用或效果，就是引導(dǎo)檢察官在辦案過程中減少辦案環(huán)節(jié)，縮短辦案時間，讓發(fā)生在人民群眾身邊的案件能夠及時案結(jié)事了，滿足不同社會群體的司法需求。從當事人的角度講，讓所涉訴訟及早蓋棺定論，可以減少訟累；從被害人的角度講，從法律上及時確認受到的侵害并予以補償；從社會大眾層面講，及時懲處犯罪或其他違法行為，回應(yīng)社會關(guān)切，充分發(fā)揮法律的預(yù)警、教育和引導(dǎo)功能?？梢哉f，“案-件比”發(fā)揮的引導(dǎo)價值是檢察機關(guān)落實以人民為中心發(fā)展思想的最直接體現(xiàn)。

2.“案-件比”適用過程體現(xiàn)著人民性?！鞍?件比”對檢察機關(guān)自身的影響是全方位的，促使檢察機關(guān)轉(zhuǎn)變辦案思維、辦案模式，更加注重保障當事人參與權(quán)。數(shù)據(jù)反映，2021 年，審查逮捕案件聽證數(shù)量同比上升4.9倍，占審結(jié)件數(shù)的0.5%，同比增加0.4 個百分點；擬不起訴案件開展聽證數(shù)量同比上升4.9 倍，占審結(jié)件數(shù)的3.3%，同比增加2.6 個百分點。刑事和解不批捕數(shù)同比上升61.2%，占審結(jié)人數(shù)的2%，較2020 年增加0.4 個百分點；刑事和解不起訴數(shù)同比上升29.4%，占審結(jié)人數(shù)的2.2%，較2020 年增加0.3 個百分點。應(yīng)該說，“案-件比”給檢察官帶來了壓力，也帶來了動力，促進辦案人員主動思考、主動做事、主動提升辦案能力。

3.“案-件比”帶來的辦案效果體現(xiàn)其人民性?！鞍?件比”適用以來，申訴案件明顯減少，驗證著人民群眾對司法辦案的滿意度在不斷提升。數(shù)據(jù)反映，2021 年，不批準逮捕38.5 萬人，同比上升65%，不批捕申訴案件數(shù)量同比下降37.1%；不起訴34.8 萬人，同比上升39.4%，不起訴申訴案件數(shù)量同比下降19.5%；辦理國家賠償案件數(shù)量同比下降8.9%。

二、“案-件比”概念本身具有很強的理論性

作為一個評價司法辦案質(zhì)效指標的“案-件比”，必須要體現(xiàn)程序與實體正義?！鞍?件比”指標在確?！鞍缸印睂嶓w公正前提下，引導(dǎo)承辦檢察官努力做到程序不反復(fù)、少折騰，最大限度減少人為增加“案件”。這是在更高層次上追求程序公正與實體公正相統(tǒng)一。深入思考“案-件比”，會發(fā)現(xiàn)“案-件比”體現(xiàn)了很多訴訟法學(xué)的原則、理念。

（一）遵循了程序設(shè)定不等于程序濫用的原則

樊崇義教授在《由理念走向制度：評檢察機關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標體系一文中》［2］參見樊崇義等：《由理念走向制度——評檢察機關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標體系》，《人民檢察》2020 年第9 期。，專門闡述了這個問題。黃風教授翻譯的《論犯罪與刑罰》一書中指出，“推遲刑罰盡管也給人以懲罰犯罪的印象,然而,它造成的印象不像是懲罰,倒像是表演?！保?］［意］貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第70 頁。訴訟程序是當事人與司法機關(guān)發(fā)生一系列訴訟活動的過程，訴訟活動的進行需要一定的時間，即訴訟期限，而訴訟期限是法律根據(jù)訴訟活動的規(guī)律進行的科學(xué)預(yù)設(shè)，對辦案期限的嚴格遵守是法律正當程序的外在表現(xiàn)。考慮到法律在實施過程中可能面臨的復(fù)雜情況，立法在對辦案期限預(yù)設(shè)的過程中進行了一些例外性的規(guī)定，如刑事訴訟中的退回補充偵查、延長審查起訴期限等，但如果對這些例外規(guī)定進行過度使用，則有違法律的正當程序理論，且有權(quán)力濫用之嫌。因此，正當進行的訴訟程序，其基本前提應(yīng)為擯棄一切不必要和不正當?shù)牡R。從這個層面來看，“案-件比”評價指標在規(guī)范檢察辦案的正當性上，符合法律正當程序理論的內(nèi)在要求。

（二）遵循了效率是程序價值、正義重要組成部分的法治精神

陳光中教授曾把刑事訴訟的價值概括為秩序、公正和效益。［4］參見陳光中等：《市場經(jīng)濟與刑事訴訟法學(xué)的展望》，《中國法學(xué)》1993 年第5 期。效益價值既體現(xiàn)為以最少的司法資源投入換取最大量刑事案件的辦理，也就是提高訴訟效率，降低訴訟成本，也包含了刑事訴訟活動在實現(xiàn)秩序和公正方面達到最佳的社會效果。陳瑞華教授將程序正義的基本構(gòu)成要素歸納為程序的參與性、裁判者的中立性、程序的對等性、程序的合理性、程序的及時性和程序的終結(jié)性。及時性體現(xiàn)的就是訴訟活動不能過于拖延和遲緩，否則不僅會導(dǎo)致案件的結(jié)案周期大大延長，訴訟成本大大增加，而且會因此導(dǎo)致當事人長時間處于待確定狀態(tài)，其利益和命運則也無休止地處于不確定的狀態(tài)。［5］參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》（上冊），中國人民大學(xué)出版社2016 年版，第234-239 頁。陳瑞華教授在《刑事訴訟前沿問題》一書中還專門提到，如果遲來的正義仍然屬于“實體正義”的話，那么這種實體正義的晚到所帶來的則是程序上的非正義。［6］同前注［5］?！鞍?件比”的一個重要作用就是讓正義及時實現(xiàn)，完全契合程序價值和程序正義中的法治精神。

（三）遵循了程序正義是實體正義重要保障的理念

法學(xué)理論界一般認為，程序正義理念下的程序價值可以分為內(nèi)在價值和工具價值。刑事訴訟程序的內(nèi)在價值主要是指訴訟程序本身具有的品質(zhì)和價值標準；程序價值的工具價值也就是刑事訴訟程序在形成公正裁判結(jié)果中的作用價值或者說工具價值，這里強調(diào)的程序?qū)嶓w公正的價值作用。工具價值應(yīng)該說是理論界、實務(wù)界最為推崇的刑事訴訟程序的價值作用，“案-件比”表面看是減少不必要的辦案環(huán)節(jié)，隱含的核心要義是將每一個訴訟環(huán)節(jié)的工作做到極致，恰恰說明了對程序正義的重視，所以最終體現(xiàn)的還是通過程序正義實現(xiàn)實體正義，更好地發(fā)揮程序正義對實體正義的保障作用。

三、“案-件比”評價指標設(shè)計架構(gòu)包含多項而不是一項訴訟環(huán)節(jié)，具有很強的系統(tǒng)性

習(xí)近平總書記深刻指出，“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。”［7］劉軍：《系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法(學(xué)苑論衡）》，《人民日報》2022 年5 月23 日?！鞍?件比”評價指標設(shè)計也堅持了系統(tǒng)思維。內(nèi)容涵蓋了“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”。無論刑事檢察“案-件比”還是民事、行政、公益訴訟檢察“案-件比”都包含了多項業(yè)務(wù)活動，并且形成了一個內(nèi)容完整的閉環(huán)系統(tǒng)。

（一）“案-件比”指標本身具有很強的系統(tǒng)性

刑事檢察“案-件比”包含了：不批捕申訴，不批捕復(fù)議，不批捕復(fù)核，一次延長審查起訴期限，二次延長審查起訴期限，三次延長審查起訴期限，一次退回補充偵查，二次退回補充偵查，不起訴復(fù)議，不起訴復(fù)核，不起訴申訴，撤回起訴，法院退回，檢察機關(guān)建議延期審理，國家賠償?shù)?5 項業(yè)務(wù)活動；民事檢察包含了：重復(fù)申訴，中止審查，復(fù)查糾正等3 項業(yè)務(wù)活動；行政檢察包含了：重復(fù)申訴，中止審查，監(jiān)督糾正等3 項業(yè)務(wù)活動；公益訴訟檢察包含了：撤回起訴，法院裁定不予受理（駁回起訴）、判決駁回，當事人上訴后法院終審裁判未支持檢察機關(guān)訴訟請求等3 項業(yè)務(wù)活動。這些訴訟環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)活動有一個共同特點就是，他們并不是該類訴訟的必經(jīng)程序，原本可以減少或者避免發(fā)生，但因前一個環(huán)節(jié)未將工作做到極致而產(chǎn)生，可能延長了一個案件的整體訴訟時間，從而降低了當事人的司法感受。這些訴訟環(huán)節(jié)再加上終結(jié)性訴訟活動也就形成了各類訴訟的閉環(huán)系統(tǒng)。

（二）“案-件比”指標評價對象也有很強的系統(tǒng)性

以刑事檢察為例，首先，“案-件比”可以對一個檢察院、一個業(yè)務(wù)部門、一個檢察官的辦案質(zhì)量和效率進行評價，并可以在地區(qū)之間、部門之間和個人之間進行橫向?qū)Ρ?，以及上下級檢察院之間進行縱向?qū)Ρ?。其次，“?件比”可以對類案的辦理情況進行對比，比如普通犯罪、重大犯罪、職務(wù)犯罪、經(jīng)濟犯罪之間可以對比，也可以確定適合這些案件自己的“案-件比”參考標準；再比如也可以對掃黑除惡案件、涉疫犯罪案件等一定時期內(nèi)重點辦理的某類案件進行對比，從而確定這類案件辦理的難易程度和復(fù)雜程度。再次，“案-件比”可以對個案進行對比，這里可以分不同的犯罪主體，也可以分共同犯罪、非共同犯罪以及集團犯罪進行對比，從而發(fā)現(xiàn)不同案件在辦案程序上的特點。還有“案-件比”也可以對特定終結(jié)性訴訟活動或者某一個訴訟環(huán)節(jié)辦案質(zhì)量和效率進行評價，這就需要將部分指標根據(jù)需要進行重新組合，比如可以對無罪案件、不起訴案件的辦案質(zhì)量進行評價，也可以針對審查逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)的辦案質(zhì)量進行評價。

無論運用于哪一個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和具體案件，其原理都是一致的，也就是發(fā)現(xiàn)“案-件比”高的，就要進一步分析高的原因，找到相關(guān)具體案例進行分析，查找是否真實存在程序濫用或者工作不到位的問題，從而對癥下藥加以解決。

四、“案-件比”評價指標具有很強的科學(xué)性

科學(xué)性是馬克思主義哲學(xué)首要的、基本的特性?！鞍?件比”指標的設(shè)計符合司法辦案規(guī)律，充分體現(xiàn)了科學(xué)性。比如在“件”的選擇中盡量扣除了因客觀原因或者為追求更好社會價值而產(chǎn)生的“件”。更重要的是，“案-件比”指標通過實踐驗證了其具備的可操作性和有效性，不僅有力推動檢察工作持續(xù)向好轉(zhuǎn)變，同時在公安、審判機關(guān)中也產(chǎn)生了積極影響。

（一）“案-件比”推動檢察機關(guān)辦案效率提高，辦案環(huán)節(jié)減少、周期縮短

1.“案-件比”取值標準明確。“案-件比”是“案”與“件”相對比并將“案”的數(shù)量取為1 時，所形成的一組對比關(guān)系。即，案∶件。前者為“案”，后者為“件”，不能簡單地將其看作一個比值。“件”數(shù)越高，說明“案”經(jīng)歷的業(yè)務(wù)活動越多，辦案時間越長。把“案-件比”界定為“案子”與“案子”經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計出來的件相對比，是為了表述方便而進行的概括性描述。

2.“案-件比”實際結(jié)果尊重司法實踐?！鞍?件比”預(yù)設(shè)了1∶1 的理想結(jié)果，同時檢察機關(guān)更加遵循司法辦案規(guī)律，充分考慮具體案件千差萬別，復(fù)雜程度、難易程度各不相同，上下級檢察院所辦案件的復(fù)雜程度也不同的辦案實踐，最高檢專門設(shè)定了不同案件、不同層級檢察院“案-件比”結(jié)果參考值，全國刑事檢察“案-件比”通報值設(shè)為1∶1.33，全國基層院設(shè)為1∶1.25，刑檢四個條線分別設(shè)為：普通犯罪檢察1∶1.3；重大犯罪檢察1∶1.6；職務(wù)犯罪檢察1∶1.6；經(jīng)濟犯罪檢察1∶1.8，使“案-件比”其更加符合實際，更具可操作性。

3.從辦案環(huán)節(jié)上看，2021 年，全國檢察機關(guān)退回補充偵查占同期需要辦理案件的7.5%，2018 年至2020 年這一比例分別為31.3%、28%、18.1%，逐年減少，2021 年較2018 年減少23.8 個百分點；二次退查占一次退查的比例為23.1%，2018 年至2020 年這一比例分別為38.2%、40.2%、37.6%，2021 年較2018 年減少15.1 個百分點；延長審查起訴期限案件占同期需要辦理案件的2.8%，2018 年至2020 年這一比例分別為37.3%、36.2%、17.5%，逐年減少，2021 年較2018 年減少34.5 個百分點；二次、三次延長占一次延長的比例為25.5%，2018 年至2020 年這一比例分別為38.9%、47.8%、45.5%，2021 年較2018 年減少13.4 個百分點。這也充分說明，長期以來飽受社會詬病的程序空轉(zhuǎn)、實體不變，名為“退延”實為借用時間的問題得到根本性好轉(zhuǎn)。

4.從辦案期限上看，檢察機關(guān)審查起訴辦案時長明顯縮短。數(shù)據(jù)反映，2021 年，全國檢察機關(guān)審查起訴平均辦案期限為45.5 天，2018 年至2020 年辦案期限分別為59.1 天、62.4 天、58.1 天，2021 年較2018 年減少13.6 天。審查起訴辦案期限的縮短是“案-件比”指標實施以來，辦案效率最明顯的變化，直觀反映了“案-件比”成效。

（二）“案-件比”推動釋法說理更加到位

最高檢黨組多次強調(diào)，辦案中要牢固樹立雙贏多贏共贏的理念?！鞍?件比”指標除了帶來前述批捕、起訴案件質(zhì)量的提升，同時推動辦案人員更加注重對不捕、不訴案件的釋法說理。數(shù)據(jù)反映，2021 年，全國檢察機關(guān)不批捕率為31.2%，同比增加7.9 個百分點，同期不批捕復(fù)議復(fù)核率為1.1%，同比減少1 個百分點，2018 年至2020 年這一比例分別為2.8%、3.2%、2.1%，2021 年較2018 年減少1.7 個百分點；同期不起訴率為16.6%，同比增加2.9 個百分點，不起訴復(fù)議復(fù)核率為0.8%，同比減少0.6 個百分點，2018 年至2020 年這一比例分別為2.3%、2.1%、1.4%，逐年降低，2021 年較2018 年減少1.5 個百分點。

（三）“案-件比”引導(dǎo)承辦人在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用

降低刑事檢察“案-件比”，表面看要減少“二退三延”等業(yè)務(wù)活動，但功夫要下在提高捕訴案件質(zhì)量上。這就引導(dǎo)檢察機關(guān)更加注重通過提前介入等方式發(fā)揮在刑事訴訟中的主導(dǎo)作用，提高捕訴案件質(zhì)量，從而減少后續(xù)環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)反映，2021 年，全國檢察機關(guān)提前介入案件占一審公訴案件受理數(shù)的10.4%，同比增加3.3 個百分點，2018 年至2020年這一比率分別為2%、2.6%、7.1%，2021 年較2018 年增加8.4 個百分點；逮捕后提出繼續(xù)偵查取證意見占批準逮捕人數(shù)的73.4%，同比增加11.2 個百分點，2018 年至2020 年這一比率分別為16%、25.9%、62.2%，2021 年較2018 年增加57.4 個百分點；自行補充偵查占需辦理案件的9.9%，2018 年至2020 年這一比率分別為0.04%、0.12%、3.21%，2021 年較2018 年增加9.86 個百分點。引導(dǎo)偵查取證比例增長，反映出檢察機關(guān)辦案人員將辦案工作前置，積極開展引導(dǎo)偵查取證工作，并且通過自行補充偵查，更好地完成證據(jù)的收集、固定和加強工作，以減少后期退查、延長審查起訴期限等訴訟環(huán)節(jié)，有效提升辦案質(zhì)效。

（四）“案-件比”與訴訟模式變革相互促進，認罪認罰適用率保持較高水平

降低“案-件比”，需要檢察官以求極致的標準辦好每一個環(huán)節(jié)，最大限度地減少不必要的業(yè)務(wù)活動，減少當事人訟累，減少與訴訟當事人的對立面，這就有助于推動當事人接受并愿意適用認罪認罰從寬制度。反過來，充分適用認罪認罰從寬制度，又能夠在法律上很好地減少辦案環(huán)節(jié)，從而降低“案-件比”，兩者起到了相互促進的作用。數(shù)據(jù)反映，2021 年，全國檢察機關(guān)已辦理的審查起訴案件中，適用認罪認罰從寬制度審結(jié)案件占同期審查起訴案件審結(jié)數(shù)的89.4%，同比增加2.6 個百分點，2019 年至2020 年這一比率分別為49.3%、86.8%，2021 年較2019 年增加40.1 個百分點。“案-件比”與認罪認罰從寬制度相得益彰。

（五）“案-件比”對公安、法院輻射效應(yīng)初步呈現(xiàn)

據(jù)了解，地方公安機關(guān)普遍對檢察機關(guān)為降低“案-件比”采取的措施表示認可和支持，尤其通過提前介入等方式提前引導(dǎo)偵查，有效提高了案件質(zhì)量，從而也提高了辦案效率。數(shù)據(jù)反映，2021 年，在批準逮捕人數(shù)同比增加的情況下，全國檢察機關(guān)辦理公安機關(guān)提請延長偵查羈押期限人數(shù)占審查起訴人數(shù)的4.9%，較2020 年減少3.2 個百分點；從法院來講，檢察機關(guān)起訴案件質(zhì)量的提升，也帶動了法院審判質(zhì)效的積極變化，2021 年，法院決定延期審理案件數(shù)占起訴案件的0.4%，較2020 年減少0.6 個百分點；二審裁判案件數(shù)占一審裁判數(shù)的5.7%，較2020 年減少0.7 個百分點。

“案-件比”評價指標是檢察機關(guān)近兩年來提出的一個新的概念和命題。它來源于對時代背景的深刻分析，是踐行以人民為中心的發(fā)展思想在司法檢察工作中的生動體現(xiàn)，是滿足人民群眾新時代司法檢察需求的現(xiàn)實需要，是助力落實司法檢察改革任務(wù)的有效措施，是實現(xiàn)司法檢察案件管理體系和管理能力現(xiàn)代化的重要路徑。隨著“案-件比”指標的進一步修改與完善，我們有理由相信“案-件比”作為一個科學(xué)管理指標，能夠更好地發(fā)揮司法質(zhì)效“晴雨表”、公正司法“助推器”的引領(lǐng)作用，與其他評價指標一起推動檢察履職高質(zhì)量發(fā)展。