強(qiáng)制報(bào)告制度的適用問題與完善機(jī)制*

● 江蘇省徐州市人民檢察院、徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院聯(lián)合課題組/文

*本文系江蘇省人民檢察院2021 年度檢察理論研究課題“侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度研究”（SJ202121）的階段性研究成果。

**課題組負(fù)責(zé)人：陳士莉，江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)、四級(jí)高級(jí)檢察官［221007］；趙卿，江蘇省徐州市人民檢察院第八檢察部主任、四級(jí)高級(jí)檢察官［221006］課題組成員：趙毅，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、院長(zhǎng)助理［215006］；曹杰，江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院黨組成員、專職委員；馬宇飛，江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任、一級(jí)檢察官；蹤芳，江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院助理檢察員［221007］

2021 年6 月1 日新修訂的未成年人保護(hù)法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、居委會(huì)、村委會(huì)、密切接觸未成年人的單位及其工作人員的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)及不履行報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任作出具體規(guī)定。S 市檢察機(jī)關(guān)先行探索該項(xiàng)制度，于2019 年9 月聯(lián)合教育局、婦聯(lián)等九部門出臺(tái)了《關(guān)于施行侵害未成年人合法權(quán)益事件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見》，形成未成年人保護(hù)社會(huì)合力。3 年來，強(qiáng)制報(bào)告制度在防止未成年人受到侵害、打擊侵害未成年人犯罪方面發(fā)揮了重要作用，但調(diào)研結(jié)果也反映出存在報(bào)告義務(wù)主體不履行職責(zé)、相關(guān)部門監(jiān)督追責(zé)力度不夠等問題，仍需加以研究解決。

一、強(qiáng)制報(bào)告制度運(yùn)行現(xiàn)狀

通過對(duì)S 市強(qiáng)制報(bào)告制度運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查研究，課題組發(fā)現(xiàn)此類案件主要呈現(xiàn)以下特征：

（一）超七成未履行報(bào)告義務(wù)

2019 年9 月至2022 年9 月間，S 市檢察機(jī)關(guān)共受理移送審查起訴侵害未成年人犯罪案件829 件，涉及強(qiáng)制報(bào)告案件55 件，占比6.63%。從辦案情況來看，履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)14 件，占比僅25.45%；未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)41 件，占比74.55%。

（二）性侵類案件占比較高

實(shí)務(wù)中，強(qiáng)制報(bào)告案件侵害未成年人權(quán)益主要為性侵案件。其中涉嫌強(qiáng)奸罪42 件，涉嫌強(qiáng)制猥褻或猥褻兒童罪4 件，涉嫌組織賣淫或介紹賣淫罪3 件，涉嫌強(qiáng)奸、猥褻兒童兩個(gè)罪名2 件，涉嫌強(qiáng)奸、故意傷害兩個(gè)罪名1 件，涉嫌強(qiáng)奸、組織未成年人進(jìn)行違反治安管理活動(dòng)等多個(gè)罪名1 件。性侵未成年人案件共53 件，占涉強(qiáng)制報(bào)告案件比高達(dá)96.36%。

（三）有令不行現(xiàn)象突出

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉案強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)人集中在醫(yī)院（含衛(wèi)生院）、學(xué)校、賓館相關(guān)人員。其中涉案賓館73 家中，僅1 家賓館履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)；18 家涉案醫(yī)院，有9 家履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)；涉案學(xué)校1 所未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)。整體而言，醫(yī)院強(qiáng)制報(bào)告制度落實(shí)情況相對(duì)較好，賓館、學(xué)校強(qiáng)制報(bào)告相關(guān)工作落實(shí)不到位，尤其賓館有令不行現(xiàn)象突出。

二、案件反映的問題

（一）強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)人履職比例偏少

實(shí)踐中，未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體的數(shù)量不容小覷。S 市檢察機(jī)關(guān)辦理的829 起案件中，應(yīng)當(dāng)履行強(qiáng)制報(bào)告的次數(shù)為110 次，已履行僅為14 次。分別是：A 人民醫(yī)院進(jìn)行強(qiáng)制報(bào)告3 次，B 中心醫(yī)院、C 婦幼保健院進(jìn)行強(qiáng)制報(bào)告2 次，其他均為1 次；未履行96 次，占比87.27%。值得關(guān)注的是，以上僅針對(duì)案發(fā)案件，另有大量未履行強(qiáng)制報(bào)告但因尚未案發(fā)無法納入統(tǒng)計(jì)范圍的案件。

（二）賓館成為性侵類案件強(qiáng)制報(bào)告監(jiān)管“盲區(qū)”

上述發(fā)生在賓館的應(yīng)當(dāng)履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的案件均為性侵案件，涉及賓館共73 家，僅1 家進(jìn)行了強(qiáng)制報(bào)告，其中9 家賓館未履行強(qiáng)制報(bào)告2 次以上。如S市D 縣“一千零一夜”賓館、E 區(qū)某鎮(zhèn)“好樂家”賓館未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)均為8 次，F(xiàn) 區(qū)的星程酒店對(duì)于未成年人入住采取放任方式且不報(bào)告，導(dǎo)致該酒店一天內(nèi)發(fā)生2 起性侵未成年人案件。

（三）非性侵類案件的報(bào)告率較低

調(diào)研中非性侵案件共242 件，涉及強(qiáng)制報(bào)告案件2 件，占應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制報(bào)告案件數(shù)的3.63%，遠(yuǎn)低于受理的非性侵案件數(shù)，該類案件如沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和干預(yù)，長(zhǎng)期積聚發(fā)展容易演變成極端惡性事件。［1］參見林典：《兒童虐待強(qiáng)制責(zé)任報(bào)告制度之研究—基于臺(tái)灣地區(qū)的政策文本分析》，《當(dāng)代青年研究》2018 年第4 期。如曹某某故意傷害案，未成年被害人長(zhǎng)期遭受其繼母曹某某虐待，身體多處骨折并伴有外傷，但相關(guān)人員均未履行報(bào)告義務(wù)，后救治醫(yī)生報(bào)警才得以案發(fā)。

（四）職能部門監(jiān)管不到位埋下“二次侵害”隱患

調(diào)研也反映出，部分職能部門督促履職工作呈“被動(dòng)性、滯后性”，案發(fā)后對(duì)未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體處罰拖延、不徹底，致使義務(wù)主體不能及時(shí)、有效接受整改，為社會(huì)治理留下安全隱患，甚至引發(fā)二次侵害。如S 市F 區(qū)“暴走熊”電競(jìng)賓館發(fā)生的未成年人吳某等人組織賣淫案，公安部門并未對(duì)未履行報(bào)告義務(wù)的賓館進(jìn)行處罰。后該賓館又發(fā)生一起強(qiáng)奸未成年人案件。又如G 村小學(xué)校長(zhǎng)，瞞報(bào)該校教師性侵學(xué)生線索，并幫助私下調(diào)解。案發(fā)后因?yàn)樾ｉL(zhǎng)辭職，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T未再追責(zé)，致使該校長(zhǎng)未受到任何行政、刑事處罰，其從業(yè)資格也未受任何限制。

三、強(qiáng)制報(bào)告運(yùn)行中存在問題的原因分析

（一）強(qiáng)制報(bào)告制度的宣傳仍需加強(qiáng)

部分報(bào)告義務(wù)主體對(duì)誰有報(bào)告義務(wù)、向誰報(bào)告、哪些情形需要報(bào)告、怎樣報(bào)告等強(qiáng)制報(bào)告制度相關(guān)規(guī)定不了解。部分報(bào)告義務(wù)主體法治意識(shí)不強(qiáng)，缺乏落實(shí)報(bào)告義務(wù)的責(zé)任感，對(duì)法律規(guī)定的疑似受到侵害的情形把握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致報(bào)告義務(wù)主體范圍有限且非性侵類案件報(bào)告較少。從S 市案發(fā)情況來看，履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的主體主要是醫(yī)院工作人員，而未成年人保護(hù)法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等相關(guān)工作人員作用均未能充分發(fā)揮。

（二）賓館的監(jiān)督管理存在漏洞

事實(shí)上，賓館已成為未成年人遭受侵害高發(fā)地。［2］參見史兆琨、郭榮榮：《旅館酒店已成未成年人遭受侵害高發(fā)地，住宿登記強(qiáng)制報(bào)告必須落實(shí)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年1 月27 日。一方面，未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的賓館自身管理不規(guī)范，存在未按照規(guī)定查驗(yàn)旅客身份證件、未將旅客信息錄入賓館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)、未對(duì)來訪人員進(jìn)行會(huì)客登記，違規(guī)接納未滿16 周歲未成人入住等問題，且法律意識(shí)、強(qiáng)制報(bào)告意識(shí)極低。另一方面，職能部門對(duì)賓館監(jiān)督不嚴(yán)，對(duì)其長(zhǎng)期不規(guī)范的行為持放任態(tài)度，賓館已然成為未成年人遭受性侵的隱蔽場(chǎng)所。

（三）強(qiáng)制報(bào)告的溝通協(xié)作機(jī)制有待完善

強(qiáng)制報(bào)告制度需要多個(gè)職能部門協(xié)作配合，根據(jù)最高檢、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)等9 部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或舉報(bào)的，應(yīng)按照主管行政機(jī)關(guān)要求報(bào)告?zhèn)浒?。?shí)踐中，對(duì)該項(xiàng)制度落實(shí)并不到位，職能部門之間缺乏有效溝通銜接，導(dǎo)致案件信息獲取不及時(shí)或是不知情，不利于對(duì)侵害未成年人案件的立案監(jiān)督、司法救助、心理干預(yù)等一系列保護(hù)措施的開展，同時(shí)也影響職能部門對(duì)未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體的處罰。

（四）強(qiáng)制報(bào)告制度監(jiān)督及追責(zé)力度不夠

職能部門對(duì)強(qiáng)制報(bào)告制度重視不夠，未及時(shí)更新辦案理念，對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的現(xiàn)象不深究或不及時(shí)處罰，部分地區(qū)處罰力度偏輕容易導(dǎo)致違法成本低，不利于打擊、震懾犯罪。2019 年9月以來，職能部門共對(duì)29 家義務(wù)主體進(jìn)行行政處罰，未收到職能部門反饋或未被行政處罰的義務(wù)主體共49家。另外，執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一也是造成追責(zé)力度不夠的一個(gè)重要原因。如針對(duì)賓館不按規(guī)定登記姓名、身份證件等行為，未成年人保護(hù)法、治安管理處罰法、《江蘇省特種行業(yè)治安管理?xiàng)l例》規(guī)定的處罰數(shù)額從200元至10 萬元不等，造成實(shí)踐中各地對(duì)涉案賓館的處罰力度差距20 倍以上。

四、落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度的對(duì)策建議

《意見》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制報(bào)告執(zhí)行情況進(jìn)行法律監(jiān)督，如果將強(qiáng)制報(bào)告制度的運(yùn)行作為程序運(yùn)行，則檢察機(jī)關(guān)可類比為構(gòu)建程序閉環(huán)中的監(jiān)督控制主體，要充分發(fā)揮其參與未成年人司法保護(hù)全過程、檢察司法保護(hù)與其他保護(hù)機(jī)制密切關(guān)聯(lián)的職能優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督保障制度規(guī)定落實(shí)到位。

（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)暢通報(bào)告渠道

調(diào)動(dòng)全民力量拓寬報(bào)告方式，不斷在實(shí)踐中嘗試擴(kuò)大“自愿報(bào)告”主體范圍，［3］參見蘭躍軍、李欣宇：《強(qiáng)制報(bào)告制度的實(shí)施困境及破解》，《中國(guó)青年社會(huì)科學(xué)》2021 年第6 期。鼓勵(lì)社會(huì)大眾承擔(dān)報(bào)告的責(zé)任。一是通過公益宣傳片、海報(bào)、漫畫投放到電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛宣傳，使一般大眾了解強(qiáng)制報(bào)告制度，鼓勵(lì)發(fā)現(xiàn)疑似侵害未成年人合法權(quán)益即可報(bào)告，調(diào)動(dòng)報(bào)告人的積極性。二是深入基層、機(jī)關(guān)單位、醫(yī)院、學(xué)校、賓館等密切接觸未成年人的單位，有針對(duì)性地向強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體進(jìn)行培訓(xùn)。三是拓寬報(bào)告渠道，除了撥打報(bào)警電話，還可通過微信公眾號(hào)、小程序、APP、熱線等進(jìn)行報(bào)告，暢通渠道，同時(shí)注重保護(hù)報(bào)告人隱私，充分保護(hù)舉報(bào)人安全。

（二）檢察機(jī)關(guān)全程法律監(jiān)督

一是將強(qiáng)制報(bào)告制度寫入醫(yī)院、學(xué)校等強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)人的內(nèi)部管理規(guī)章制度，并納入崗前培訓(xùn)項(xiàng)目。二是針對(duì)最為突出的賓館監(jiān)管問題，將強(qiáng)制報(bào)告制度作為賓館從業(yè)人員必知的行業(yè)準(zhǔn)則，通過入戶教育、發(fā)放宣傳單等形式實(shí)行“精準(zhǔn)普法”。如S 市向轄區(qū)內(nèi)賓館開展強(qiáng)制報(bào)告制度講座15 次，并向其發(fā)放《住宿經(jīng)營(yíng)者規(guī)范接待未成年人告知書》、簽署履行強(qiáng)制報(bào)告承諾書2178 份。三是統(tǒng)一處罰尺度。對(duì)不履行強(qiáng)制報(bào)告主體，依據(jù)未成年人保護(hù)法依法給予責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證，并處1 萬元以上10 萬元以下罰款。

（三）打造信息化系統(tǒng)工程

在我國(guó)未成年人保護(hù)“雙引擎”驅(qū)動(dòng)的基本架構(gòu)設(shè)計(jì)中，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有最終的監(jiān)督職責(zé)。［4］參見宋英輝：《最有利于未成年人原則的理解與落實(shí)》，《人民檢察》2022 年第10 期。檢察機(jī)關(guān)可構(gòu)建強(qiáng)制報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)，以信息化手段和大數(shù)據(jù)運(yùn)用保障強(qiáng)制報(bào)告案件信息的受理、分類、流轉(zhuǎn)等工作有序進(jìn)行。如S 市檢察機(jī)關(guān)研發(fā)的強(qiáng)制報(bào)告信息系統(tǒng)，涵蓋住宿行業(yè)、（村）居委會(huì)和其他密切接觸未成年人的行業(yè)，具有同步報(bào)備和信息共享功能，破除職能部門獲取信息時(shí)間點(diǎn)滯后的難題。檢察機(jī)關(guān)能夠在案發(fā)后第一時(shí)間開展立案監(jiān)督、提前介入、引導(dǎo)偵查、制發(fā)檢察建議等工作，及時(shí)為被侵害的未成年人提供心理疏導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)救助等。

（四）健全多方聯(lián)動(dòng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制

一方面，建立職能部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管。根據(jù)《意見》，可由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常工作安排，聯(lián)合公安局、教育局、衛(wèi)健委等職能部門，結(jié)合專項(xiàng)行動(dòng)，定期召開聯(lián)席會(huì)議制度。另一方面，建立獎(jiǎng)勵(lì)、追責(zé)機(jī)制。對(duì)積極履行報(bào)告義務(wù)的主體表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)相關(guān)單位強(qiáng)制報(bào)告執(zhí)行、監(jiān)管不力的，由檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)出檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督糾正。對(duì)不按規(guī)定落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度的公職人員，由監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)其情節(jié)、后果等，依法對(duì)相關(guān)單位和失職失責(zé)人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)涉嫌職務(wù)違法犯罪的依法調(diào)查處理。