做實行政檢察工作的地方實踐及思考

● 孫成毅 /文

*黑龍江省雞西市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［158100］

黨的二十大報告中指出，“社會主義法治國家建設(shè)深入推進(jìn)，全面依法治國總體格局基本形成”［1］習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《 人民日報 》2022 年10月17 日 。。行政檢察作為法治建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)之一，發(fā)揮著“一手托兩家”的作用，做實行政檢察工作尤為重要。做實行政檢察工作需要地方檢察機(jī)關(guān)在司法實踐中不斷發(fā)展和完善新時代的行政檢察工作。因此，以地方檢察機(jī)關(guān)的司法實踐為例，思考如果進(jìn)一步做實行政檢察工作，對堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，以及推進(jìn)國家各方面工作法治化，具有重要意義。

一、當(dāng)前地方行政檢察的工作現(xiàn)狀

為全面深化行政檢察監(jiān)督，雞西市檢察機(jī)關(guān)按照最高檢的有關(guān)部署，結(jié)合本地實際情況，組織開展了一系列專項活動，始終堅持政治建設(shè)與業(yè)務(wù)建設(shè)深度融合的總要求，把行政爭議實質(zhì)性化解、行政違法行為檢察監(jiān)督這兩項工作，作為當(dāng)前行政檢察工作的新的發(fā)力點(diǎn)。

（一）政治建設(shè)引領(lǐng)行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展

做實行政檢察工作要堅持從黨和國家的工作大局出發(fā)，充分發(fā)揮黨建工作的引領(lǐng)、保障、激勵和支撐作用，堅持黨建工作與檢察監(jiān)督的深度融合，進(jìn)一步用扎實有效的檢察履職把黨和國家的經(jīng)濟(jì)、社會政策轉(zhuǎn)化為檢察政策，指導(dǎo)好具體辦案，有效推動行政檢察工作有序開展，實現(xiàn)辦案質(zhì)效的提升。近年來，雞西市檢察機(jī)關(guān)堅持結(jié)合業(yè)務(wù)工作開展主題黨日活動，把主題黨日打造成夯實業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、提升專業(yè)素養(yǎng)的有效途徑，通過邀請行政機(jī)關(guān)來檢察機(jī)關(guān)座談、走訪行政機(jī)關(guān)、實地考察已辦案件整改落實情況，以及深入鄉(xiāng)村、企業(yè)、社區(qū)積極開展普法宣傳活動等方式，積極征求群眾和行政機(jī)關(guān)的意見，依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為民辦實事。通過以黨建促業(yè)務(wù)，以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展推動行政檢察工作全面提質(zhì)增效。同時，多舉措落實從嚴(yán)治黨治檢的要求，以能動司法、積極履職不斷滿足人民群眾對法治水平的更高要求，雞西市檢察機(jī)關(guān)持續(xù)開展“我為群眾辦實事”實踐活動，用心用情辦好民生實事，把黨建的組織力轉(zhuǎn)化為檢察工作的執(zhí)行力。在圍繞中心、服務(wù)大局中充分發(fā)揮支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，把實事辦進(jìn)群眾心坎，以檢察為民增進(jìn)民生福祉。如雞西檢察機(jī)關(guān)在法院設(shè)立“民事行政檢察服務(wù)”窗口，暢通群眾訴求表達(dá)和權(quán)益保障，拓寬檢察機(jī)關(guān)服務(wù)人民群眾、參與社會治理的渠道。開展耕地占用稅專項監(jiān)督活動，督促相關(guān)職能部門強(qiáng)化耕地占用稅征收措施，堵塞稅收漏洞，有效遏制國有財產(chǎn)的流失。堅持“強(qiáng)黨建、筑基礎(chǔ)、育產(chǎn)業(yè)”的思路，積極轉(zhuǎn)變工作角色，埋下身子、傾情農(nóng)村，深入走訪幫扶戶、宣傳醫(yī)療、教育等各項扶貧政策、送溫暖、送衣物、幫助困難戶申請政府小額貸款貸資入企，助推扶貧工作取得實效。

（二）實質(zhì)性化解行政爭議解民憂

行政爭議實質(zhì)性化解對保障人民群眾合法權(quán)益、減輕訴累、促進(jìn)法治政府建設(shè)、合理配置司法資源具有重要意義。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中開展行政爭議實質(zhì)性化解，促進(jìn)案結(jié)事了”。這既是對檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的肯定，也為今后開展行政爭議實質(zhì)性化解提供了政策依據(jù)和新的要求。檢察機(jī)關(guān)要以法治思維和法治方式推動發(fā)展、推進(jìn)改革、解決矛盾，準(zhǔn)確把握爭議化解是促進(jìn)案結(jié)事了政和的重要手段，探索構(gòu)建訴前爭議化解的新路徑，使行政爭議從終端裁決向源頭防控延伸。化解行政爭議正是踐行以“我管”促“都管”的工作要求，立足檢察職能，促進(jìn)糾紛源頭化解，常態(tài)化解民憂、紓民困、暖民心。

在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門健全完善工作機(jī)制，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)參與訴源治理、調(diào)解行政爭議工作流程，統(tǒng)籌各方力量和資源，形成參與訴源治理的合力。與法院建立行政審判與行政檢察溝通銜接機(jī)制，加強(qiáng)檢法協(xié)作配合，積極有效預(yù)防和及時妥善處理行政爭議，促進(jìn)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系建設(shè)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，服務(wù)社會發(fā)展大局。要做好矛盾化解工作就要以調(diào)查核實為重點(diǎn),在審閱行政處罰卷宗、訴訟卷宗的基礎(chǔ)上，瞄準(zhǔn)爭議發(fā)生癥結(jié)，了解申請人的核心訴求，與相關(guān)部門主動溝通協(xié)調(diào)，凝聚化解爭議合力，切實解開人民群眾心結(jié)。近年來，雞西檢察機(jī)關(guān)辦理了一批關(guān)于未成年人、農(nóng)民工、民營企業(yè)等各類主體的行政訴訟監(jiān)督案件，如在參與一起未成年人行政訴訟案件中，檢察官前期調(diào)查了解案件情況，并召開聽證會議，充分聽取各方當(dāng)事人的陳述，檢察官充分釋法說理，堅持保護(hù)未成年人的原則，溝通化解雙方矛盾。當(dāng)事人也檢視自身違法行為，未成年人的法定代理人明確其作為監(jiān)護(hù)人應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，行政機(jī)關(guān)決定在法律規(guī)定裁量權(quán)的范圍內(nèi)酌情處理，促成雙方達(dá)成和解。檢察機(jī)關(guān)通過搭建矛盾化解平臺，促使當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效對話，通過釋法說理與慰問關(guān)懷，完成行政爭議實質(zhì)性化解的“最后一公里”。

（三）積極穩(wěn)妥開展行政違法行為檢察監(jiān)督

“四大檢察”監(jiān)督格局形成，行政檢察成為依法治國的重要組成部分，探索開展行政違法行為檢察監(jiān)督，是貫徹落實全面依法治國的必然要求，是檢察機(jī)關(guān)主動參與社會治理，依托監(jiān)督權(quán)進(jìn)行多方面的實踐探索。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督，是促進(jìn)社會公平正義的重要體現(xiàn)?！兑庖姟分忻鞔_提出了“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，該規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步做好行政違法行為監(jiān)督工作提供了政策依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議是對行政機(jī)關(guān)依法履職的一種提醒，對可能存在的或者已經(jīng)存在的違法違規(guī)行為依法進(jìn)行糾正或者完善管理漏洞，消除風(fēng)險隱患。

政府各部門職能不同，涵蓋領(lǐng)域相對寬泛，肩負(fù)著社會各方面的公共利益。國家賦予檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的職能，促進(jìn)社會法治建設(shè)和規(guī)范管理，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)社會治理類檢察建議，可以督促行政機(jī)關(guān)明晰崗位職責(zé)，糾正不規(guī)范行為，增強(qiáng)公共服務(wù)意識，促進(jìn)社會管理規(guī)范化，協(xié)助行政機(jī)關(guān)解決社會管理的難點(diǎn)問題，提高依法行政能力，助力社會治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化提升。同時，督促行政機(jī)關(guān)合理行使權(quán)力，使其更好地依法履職，進(jìn)一步增強(qiáng)政府在人民群眾中的威信。近期，各地相繼出臺關(guān)于行政違法行為監(jiān)督的工作意見，在服務(wù)大局、司法為民等領(lǐng)域逐漸成為開展行政違法行為監(jiān)督的工作重點(diǎn)，包括了稅收管理、勞動保障、社會治安等。雞西市檢察機(jī)關(guān)地結(jié)合當(dāng)?shù)貦z察工作實際情況制定了不同領(lǐng)域的專項監(jiān)督方案，并取得實際效果，贏得了地方黨委、政府、人大的支持。如，雞西地區(qū)先后開展了“農(nóng)民工權(quán)益保障”“社會治安管理”“維護(hù)受家暴婦女權(quán)益”等專項活動，在依法履職的同時，檢察機(jī)關(guān)通過與相關(guān)行政機(jī)關(guān)建立協(xié)作配合工作機(jī)制，促使行政機(jī)關(guān)完善工作制度，形成對特殊群體的保護(hù)合力，從不同角度全方位維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

二、當(dāng)前做實行政檢察工作中遇到的困境

雖然行政檢察工作取得了一些經(jīng)驗成效，但是由于雞西檢察機(jī)關(guān)的行政檢察工作本身起步較晚，而且由于很多關(guān)于行政檢察的法律規(guī)定尚不明確，具體工作的開展還需要在實踐中摸索前進(jìn)。實踐中，也遇到諸如人員知識匹配度不高、具體規(guī)定不明確、爭議化解難度大等困難。

（一）程序空轉(zhuǎn)問題仍然存在

實踐中，一些行政檢察監(jiān)督案件雖然程序走完了，但當(dāng)事人的實際訴求卻沒有得到實現(xiàn)，對監(jiān)督結(jié)論的不理解，對不利后果難以接受。如果辦案人員未將法理、事理、情理向當(dāng)事人講清楚，疏導(dǎo)當(dāng)事人的情緒，當(dāng)事人對司法預(yù)期值的偏差很容易引發(fā)矛盾的升級。特別是，面對群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的行政爭議問題，將矛盾化解貫穿于訴訟監(jiān)督全過程，尤為重要。檢察官在辦理案件中要把查清事實作為化解行政爭議、保障當(dāng)事人合法權(quán)益的前提和基礎(chǔ)，把握案件爭議“脈絡(luò)”，做好精準(zhǔn)施策。

（二）行政檢察部門人員配備不足

當(dāng)前，從雞西檢察機(jī)關(guān)來看，行政檢察隊伍結(jié)構(gòu)較為單薄，尤其是基層檢察院與民事檢察，甚至公益訴訟檢察是同一辦案隊伍，因業(yè)務(wù)量的差別，較少的精力能放在行政檢察。而且，行政方面的法律知識儲備不足、經(jīng)驗欠缺導(dǎo)致行政檢察隊伍勢單力薄，而化解行政爭議需要投入大量的時間和精力，既要關(guān)注行政行為的合法合理性，也要積極回應(yīng)當(dāng)事人的關(guān)切，不能閉門辦案，對于爭議的化解需要檢察機(jī)關(guān)與各部門加強(qiáng)溝通協(xié)作，多角度、全方位地紓解民心，以滿足群眾對多元化解矛盾糾紛的需求。

（三）相關(guān)法律法規(guī)尚待完善

2021 年修訂的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》進(jìn)一步豐富了行政檢察的監(jiān)督范圍、辦案程序、調(diào)查核實手段等內(nèi)容，為構(gòu)建多元化行政檢察監(jiān)督格局提供了法律依據(jù)和保障。但是，當(dāng)前開展行政違法行為監(jiān)督工作中，暫時只有政策依據(jù)而沒有具體的制度規(guī)范，工作中難免遇到阻礙，所以完善相關(guān)立法、出臺相關(guān)指導(dǎo)意見十分必要。因行政檢察涉及法律法規(guī)較多、專業(yè)性較強(qiáng)，缺乏具體的實踐指導(dǎo)，也會使得工作開展的方向、質(zhì)量、效果等方面存在一定程度限制。

（四）監(jiān)督手段剛性不足

實務(wù)中，行政檢察的主要監(jiān)督手段是制發(fā)檢察建議，要求被監(jiān)督對象在法定回復(fù)期內(nèi)予以整改糾正。如果遇到不配合、不采納、不整改的問題，除了向其主管部門或者人大等反映情況，尚缺乏其他方式，使檢察監(jiān)督工作處于被動狀態(tài)。

三、做實行政檢察工作的對策建議

隨著社會主要矛盾的變化，人民群眾對美好生活的向往愈加強(qiáng)烈，包括環(huán)境、醫(yī)療、交通等各個領(lǐng)域，為保障人民的需求得以實現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)如何正確行使行政檢察監(jiān)督權(quán)，需要在實踐中不斷探索和完善。發(fā)揚(yáng)新時代“楓橋經(jīng)驗”，堅持源頭治理與依法治理相結(jié)合，在“四大檢察”充分協(xié)調(diào)發(fā)展的總體布局中，行政檢察承擔(dān)著推動司法公正和促進(jìn)依法行政的“一手托兩家”，做實行政檢察，就是讓人民群眾感受到實實在在的獲得感。最高檢緊跟時代步伐，推出了行政檢察與民同行系列典型案例，提煉歸納辦案規(guī)則，指導(dǎo)具體辦案，讓人民群眾在每一件行政檢察案例中感受到公平正義就在身邊。地方行政檢察工作可以從以下幾個方面進(jìn)行完善。

（一）充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢

行政爭議案件往往案情復(fù)雜、涉案主體較多、歷時比較長。在爭議化解過程中，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，整合條線內(nèi)部辦案資源，構(gòu)建上下一體、跨區(qū)域合作的工作格局，針對不同類型不同領(lǐng)域的案件，由上級院牽頭組建新的辦案團(tuán)隊，形成履職合力。堅持上下各有側(cè)重，從審查卷宗、詢問相關(guān)人員、調(diào)取證據(jù)材料、溝通協(xié)調(diào)有關(guān)部門等方面上下聯(lián)動、通力配合，增強(qiáng)檢察工作的整體效能和綜合效果，促進(jìn)辦案規(guī)模和質(zhì)效的提升，共同做好釋法說理、息訴服判等工作，依法維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。通過多角度、深層次的融合，發(fā)揮一體化辦案作用，提高辦案效率。對于重大疑難復(fù)雜案件，采用院領(lǐng)導(dǎo)包案模式，由檢察長親自帶頭辦案，確定化解矛盾方向，制定化解方案，圍繞爭議焦點(diǎn)，適時調(diào)整雙方預(yù)期，引導(dǎo)當(dāng)事人打開心結(jié)，促進(jìn)案件的有效化解。

（二）推行以公開聽證方式解決行政爭議

通過公開聽證、公開宣告等方式，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方人員全程參與檢察監(jiān)督過程中，搭建溝通橋梁，凝聚各方力量對爭議焦點(diǎn)發(fā)表意見，紓解當(dāng)事人的心頭難題和抵觸情緒，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，提升檢察監(jiān)督的影響力和公眾知曉度，將工作做實、做優(yōu)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。前移矛盾化解端口，如在行政復(fù)議階段，檢察機(jī)關(guān)受邀參與化解爭議案件，通過閱卷、實地調(diào)查走訪，對案件事實、證據(jù)與引發(fā)矛盾的深層次原因進(jìn)行梳理總結(jié)，找準(zhǔn)爭議焦點(diǎn)，與司法部門工作人員研究解決方案，通過多方共同努力，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，申請人自愿撤回復(fù)議申請,使得“潛在之訴”得到有效化解。此外，要充分用好司法救助機(jī)制，明確司法救助是保障民生、健全社會保障體系的重要途徑，對通過行政訴訟難以獲得有效賠償、生活確實困難的當(dāng)事人及其近親屬，可以協(xié)同給予適當(dāng)?shù)乃痉ň戎?，或者?lián)系相關(guān)行政機(jī)關(guān)給予生活補(bǔ)助，解決生活困難，實現(xiàn)行政檢察辦案環(huán)節(jié)“應(yīng)救盡救”“應(yīng)救即救”。

（三）探索建立內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制

完善案件線索移送、聯(lián)合檢查、處理結(jié)果反饋等機(jī)制，實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督全過程的有效銜接，注重在刑事、民事、公益訴訟案件中挖掘行政執(zhí)法的漏洞依法開展行政檢察監(jiān)督工作，加強(qiáng)內(nèi)部與外部的協(xié)作配合，形成共同促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的工作合力。要找準(zhǔn)行政檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法職能的切入點(diǎn)，緊盯群眾關(guān)注的環(huán)境、醫(yī)療、住房、安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對行政執(zhí)法和訴訟活動的監(jiān)督力度，并探索將檢察建議納入行政機(jī)關(guān)年度考核評價中，增強(qiáng)檢察建議的剛性。在監(jiān)督中，注意嚴(yán)守檢察權(quán)與行政權(quán)之間的邊界，堅持監(jiān)督與支持并重，尊重行政機(jī)關(guān)針對案件實際開展行政執(zhí)法活動的自由裁量權(quán)，支持行政機(jī)關(guān)充分依法履行社會管理、公共服務(wù)等職責(zé)。

（四）注重行政檢察隊伍建設(shè)

充實行政檢察部門的專業(yè)人才，以培育匠心精神，加大優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)力度，鍛造專業(yè)化辦案團(tuán)隊，落實新時代行政檢察辦案“求極致”的工作要求，用新的司法理念引領(lǐng)行政檢察工作開展，用實實在在的業(yè)績贏得群眾的理解與支持。要加強(qiáng)對行政檢察監(jiān)督工作的理論研究，促進(jìn)行政檢察監(jiān)督理論水平和業(yè)務(wù)能力整體提升。強(qiáng)化行政檢察人員業(yè)績考核，將檢察人員考核與行政檢察業(yè)績考評結(jié)合，促進(jìn)行政檢察工作質(zhì)量效率、隊伍素質(zhì)能力和司法公信力提升，在全面依法治國進(jìn)程中擔(dān)負(fù)起檢察使命，為統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力司法服務(wù)和保障。

檢察機(jī)關(guān)要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，始終堅守司法為民的初心和決心，著眼人民群眾“急難愁盼”、社會治理難點(diǎn)堵點(diǎn)、執(zhí)法司法“病灶”，把社會治理環(huán)節(jié)中最突出、最緊迫的問題放在最重要位置，以“案案見擔(dān)當(dāng)”的能動履職，聚焦人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，引導(dǎo)推動相關(guān)職能部門瞄準(zhǔn)短板弱項、定向施策，在每一起民生小案中不斷傳遞“檢察為民辦實事”的力度與溫度，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和社會安定。