“案-件比”對刑事司法的規(guī)制*

● 江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣人民檢察院課題組/文

*江蘇省人民檢察院檢察理論研究課題“以‘案-件比’為核心的辦案質(zhì)量指標(biāo)體系研究——厘清‘案-件比’對刑事司法規(guī)制的核心功能”（SJ202123）的研究成果。

**課題組負(fù)責(zé)人：茆小松，江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［225800］課題組成員：劉金龍，江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣人民檢察院第四檢察部副主任、四級高級檢察官助理［225800］苗紅環(huán)，國家檢察官學(xué)院編審［102206］郭秀梅，天津公安警官職業(yè)學(xué)院法學(xué)系副教授［300382］

一、對“案-件比”為核心的辦案質(zhì)量指標(biāo)體系的認(rèn)識(shí)

（一）建立指標(biāo)體系的背景及意義

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想。檢察機(jī)關(guān)必須順應(yīng)時(shí)代對法治的要求，人民對司法的需求，不斷推進(jìn)檢察監(jiān)督體系和司法能力現(xiàn)代化，努力創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品。［1］參見趙沂河、趙雪圯：《關(guān)于優(yōu)化刑事檢察“案-件比”的若干思考》，《中國檢察官》2020 年第23 期。建立以”案-件比”為核心的辦案質(zhì)量指標(biāo)體系是時(shí)代的呼喚、人民的期盼，更是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于全面推進(jìn)依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略要求。最高檢黨組指出：“抓檢察事業(yè)、謀檢察工作，要把注意力集中在履職辦案上。離開辦案，法律監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督都是空的?！保?］董桂文：《〈檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)〉解讀》，“檢察日報(bào)正義網(wǎng)”微信公眾號https://mp.weixin.qq.com/s/hrIrDsVeNq3XuYlDk5Pnvg，2020 年4 月。2020 年1 月，最高檢印發(fā)以“案-件比”為核心的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)》（以下簡稱《評價(jià)指標(biāo)》），并于2021 年10月首次進(jìn)行修訂。

建立以“案-件比”為核心的辦案質(zhì)量指標(biāo)體系對檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我監(jiān)督管理，提高檢察辦案規(guī)范化水平意義重大：一是有效規(guī)制刑事檢察司法活動(dòng)。倒逼辦案行為更規(guī)范，隊(duì)伍士氣更高漲，作風(fēng)本領(lǐng)更優(yōu)良。二是促進(jìn)“四大檢察”協(xié)調(diào)發(fā)展。引導(dǎo)檢察官踐行“為民司法”基本理念，以求極致的態(tài)度積極充分履行各項(xiàng)檢察職能。三是有助提高司法資源利用率。助推檢察官轉(zhuǎn)變司法理念，更加注重“三效”統(tǒng)一，增強(qiáng)辦案質(zhì)效，減少贅余訴訟環(huán)節(jié)，提升人民司法評價(jià)，真正落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。［3］參見沈澄、張函騫、許蕓華：《以案-件比為核心的案件質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系研究》,《檢察工作》2021 年第3 期。

（二）指標(biāo)體系中刑事檢察模塊的構(gòu)成

新指標(biāo)體系將“案-件比”作為核心設(shè)置于首位。刑事檢察模塊按照“捕訴一體或直訴案件”“刑事訴訟監(jiān)督案件”“刑事執(zhí)行檢察案件”“人民檢察院直接受理偵查的案件”劃分，共計(jì)33 項(xiàng)主要評價(jià)指標(biāo)，占體系（“案-件比”指標(biāo)除外）的55.9%。涵蓋對審查逮捕、審查起訴、法庭審理、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、直接偵查等環(huán)節(jié)評價(jià)，反映刑事檢察具體環(huán)節(jié)辦案質(zhì)態(tài)，體現(xiàn)“案-件比”指標(biāo)的核心要義是質(zhì)量優(yōu)先。［4］參見崔國紅：《“案-件比”指標(biāo)應(yīng)用的實(shí)踐與思考》，《中國檢察官》2021 年第19 期。如第14 和15 項(xiàng)，“判處免予刑事處罰率”“撤回起訴和無罪判決率”均屬于負(fù)面評價(jià)指標(biāo)，比率越高，說明辦案質(zhì)量越低，間接反映檢察辦案求極致態(tài)度和實(shí)際效果。在實(shí)際業(yè)績考評中，要作實(shí)質(zhì)判斷，根據(jù)是否因出現(xiàn)新證據(jù)、新情況或法律規(guī)定變更造成區(qū)別對待，客觀評價(jià)。

二、“案-件比”為核心的辦案質(zhì)量指標(biāo)體系對刑事司法的規(guī)制功能及實(shí)踐運(yùn)行問題

（一）對常規(guī)辦案活動(dòng)的規(guī)制

2020 年，全國檢察機(jī)關(guān)刑事檢察案件中的“件”同比下降0.44，壓減了41.2 萬個(gè)非必要辦案環(huán)節(jié)，辦案質(zhì)效明顯提升。如江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣檢察院圍繞“五好”基層檢察院標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)以“案-件比”為主導(dǎo)的29 項(xiàng)刑事檢察業(yè)務(wù)評價(jià)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對刑事檢察辦案活動(dòng)的有效規(guī)制。該院刑事檢察“案-件比”由2019 年的1∶1.4 壓降至1∶1.09,刑事案件辦理質(zhì)效顯著提升。

1.對“延長審查起訴期限”的規(guī)制。延長通常因辦案效率低或借用辦案時(shí)限造成。［5］同前注［1］。實(shí)踐中，常見的延長情形：（1）辦案節(jié)奏把握不科學(xué)。（2）發(fā)現(xiàn)案件證據(jù)問題遲緩。（3）辦案時(shí)限統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分，主要是在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中發(fā)生，因刑、民程序差異造成。利用“案-件比”值開展實(shí)質(zhì)評價(jià)，將不必要的延長次數(shù)作為多余的“件”，倒逼辦案效率提升，遏止借時(shí)辦案苗頭。

2.對“退回補(bǔ)充偵查”的規(guī)制。退回補(bǔ)充偵查是以往檢察官為獲取充足的時(shí)間常用方式，如果是單純?yōu)榱私钑r(shí)間導(dǎo)致一次退查甚至二次退查，給當(dāng)事人訴訟權(quán)利造成嚴(yán)重侵害，損害司法公信力。通過利用“案-件比”嚴(yán)控退查率，將不必要的退查次數(shù)作為多余的“件”倒逼檢察官積極充分履行刑事檢察職能，切實(shí)保證程序公正。對于因需作存疑不訴引起的必要退查，可不納入考評范圍。

3.對“不批捕、不起訴的復(fù)議復(fù)核”的規(guī)制。該指標(biāo)反映檢察機(jī)關(guān)辦理不批捕、不起訴案件可能存在質(zhì)量問題且釋法說理工作無效，增加了司法程序，對當(dāng)事人不利，也說明辦案工作未做到極致。將復(fù)議復(fù)核作為產(chǎn)生的多余“件”評價(jià)檢察官辦案質(zhì)量，促進(jìn)檢察官增強(qiáng)業(yè)務(wù)本領(lǐng)，提升釋法說理和協(xié)調(diào)溝通能力，及時(shí)化解矛盾糾紛，避免不必要的程序啟動(dòng)，防止司法程序空轉(zhuǎn)。

4.對“撤回起訴”“無罪判決”的規(guī)制。撤回起訴原因有：不構(gòu)成犯罪、證據(jù)不足或人未到案，撤回起訴勢必產(chǎn)生多余的訴訟程序。各地檢察機(jī)關(guān)將撤回起訴作為嚴(yán)重案件質(zhì)量問題，甚至啟動(dòng)檢視問責(zé)程序。通過設(shè)置該指標(biāo)，倒逼檢察官加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，運(yùn)用好檢察官聯(lián)席會(huì)議、檢察委員會(huì)，避免帶病起訴。但對于無過錯(cuò)的撤回不宜作為多余“件”考核。無罪判決比撤回起訴更嚴(yán)重。不管何原因，均說明審查不到位，產(chǎn)生系列多余環(huán)節(jié)。但因檢、法認(rèn)識(shí)分歧，上級檢察機(jī)關(guān)也認(rèn)可，則不作負(fù)面評價(jià)。

（二）指標(biāo)體系實(shí)踐運(yùn)行中的問題

1.檢察官對指標(biāo)體系意義認(rèn)識(shí)不到位。受傳統(tǒng)辦案理念影響，部分檢察官對程序正義的追求缺乏足夠認(rèn)知，不能全面理解建立以“案-件比”為核心的辦案質(zhì)量指標(biāo)體系的作用和意義。也未弄清指標(biāo)體系與人民群眾在民主、法治、公平、正義方面需求間的關(guān)系，對指標(biāo)體系的建立關(guān)心度和重視度不高。多數(shù)檢察官仍然沿襲傳統(tǒng)做法，重實(shí)體輕程序現(xiàn)象普遍存在，指標(biāo)體系“風(fēng)向標(biāo)”作用并未得到充分彰顯。更多追求“漂亮”的數(shù)值，而忽視人民群眾對刑事檢察程序公正的真實(shí)感受。

2.檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)指標(biāo)體系的評價(jià)要求。司法責(zé)任制改革后，員額檢察官獨(dú)立辦案自負(fù)其責(zé)，終身追責(zé)成為制度特點(diǎn)，對個(gè)人業(yè)務(wù)能力素質(zhì)提出更高要求。指標(biāo)體系中刑事檢察指標(biāo)從不同角度反映辦案質(zhì)效和辦案能力。如“不訴率”與“不訴復(fù)議、復(fù)核改變率”之間的權(quán)衡，要求檢察官在堅(jiān)持“少捕慎訴”的同時(shí)，精準(zhǔn)作出不訴決定，避免錯(cuò)誤“不訴”，造成公眾對檢察公信的懷疑。因部分檢察官的綜合業(yè)務(wù)素能不足，導(dǎo)致指標(biāo)體系綜合評價(jià)功能無法充分體現(xiàn)。

3.部分地區(qū)綜合運(yùn)用指標(biāo)體系能力不夠。雖然指標(biāo)體系以“案-件比”為核心，但并不能僅以該單個(gè)指標(biāo)論高低，必須充分協(xié)調(diào)綜合運(yùn)用多元指標(biāo)開展評價(jià)。部分地區(qū)未能立足實(shí)際，科學(xué)創(chuàng)設(shè)指標(biāo)固強(qiáng)補(bǔ)弱。各辦案環(huán)節(jié)不能均衡發(fā)展，甚至在評價(jià)時(shí)只作簡單的數(shù)據(jù)對比，未作實(shí)質(zhì)判斷。指標(biāo)體系是固定的，但評價(jià)項(xiàng)目、方法不能固化。要有動(dòng)態(tài)思維，隨著司法實(shí)踐發(fā)展，適時(shí)補(bǔ)充、調(diào)整具體指標(biāo)，以適應(yīng)綜合評價(jià)需要。然而照搬指標(biāo)體系、機(jī)械運(yùn)用評價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)象依然存在，綜合靈活運(yùn)用指標(biāo)體系能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

4.指標(biāo)體系運(yùn)行保障措施較弱。指標(biāo)體系的核心是“案-件比”，這是宏觀指標(biāo)，與其他指標(biāo)綜合反映辦案質(zhì)效。指標(biāo)體系通過各指標(biāo)數(shù)值量化，能夠反映檢察官某時(shí)期辦案質(zhì)態(tài)。實(shí)踐中，缺乏具有嚴(yán)厲懲戒性且能夠有效保障指標(biāo)體系高效運(yùn)行的制度措施，各地也制定了相應(yīng)責(zé)任追究制度，但操作性、可行性不強(qiáng)，對檢察官的震懾力不夠，效果不容樂觀。

三、充分發(fā)揮指標(biāo)體系功能的建議

（一）更新辦案理念，充分發(fā)揮指標(biāo)體系評價(jià)功能

依托并發(fā)揮指標(biāo)體系功能，進(jìn)一步厘清刑事檢察“案-件比”與其他刑事檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)關(guān)系，結(jié)合地方實(shí)際在新指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，優(yōu)化刑事檢察業(yè)務(wù)重要指標(biāo)評價(jià)模式，固強(qiáng)補(bǔ)弱，讓弱項(xiàng)變強(qiáng)，讓強(qiáng)項(xiàng)更強(qiáng)，突出辦案質(zhì)量、效率、效果的有機(jī)融合。堅(jiān)持案件質(zhì)量優(yōu)先的核心要義，對照刑事訴訟法、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等程序規(guī)定，完善指標(biāo)設(shè)置，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整指標(biāo)，促進(jìn)檢察官更新辦案理念，將每個(gè)辦案環(huán)節(jié)做到極致，堅(jiān)守刑事司法公正，踐行好以人民為中心的發(fā)展思想。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部案件監(jiān)督管理

加強(qiáng)對刑事捕訴、刑事執(zhí)行、刑事訴訟監(jiān)督、直接受理刑事偵查等案件質(zhì)量監(jiān)管，加大案件質(zhì)量評查力度，統(tǒng)一內(nèi)部評查標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持全面評查與專項(xiàng)評查相結(jié)合，圍繞辦案程序規(guī)范、辦案時(shí)長、啟動(dòng)辦案程序的必要性開展評查。針對多余程序，要求檢察官說明情況，根據(jù)情況將產(chǎn)生的多余“件”作為質(zhì)量瑕疵記入司法檔案。加強(qiáng)常態(tài)化系統(tǒng)跟蹤監(jiān)督，案管、檢務(wù)督察部門通過流程監(jiān)管精準(zhǔn)掌握刑檢辦案動(dòng)態(tài)，抽取分析案件，及時(shí)提醒檢察官把握辦案節(jié)奏，控制辦案程序，為刑檢辦案提供警示提醒服務(wù)，推動(dòng)刑檢業(yè)務(wù)質(zhì)態(tài)穩(wěn)步提升。

（三）建立健全“案-件比”核心評價(jià)懲罰機(jī)制

將“案-件比”對刑事案件的質(zhì)量評價(jià)與檢察官業(yè)務(wù)績效考評相結(jié)合。根據(jù)案件疑難復(fù)雜程度、數(shù)量規(guī)模等綜合確定地方“案-件比”界限標(biāo)準(zhǔn)。尊重司法規(guī)律，不苛求1∶1 的理想狀態(tài)，設(shè)置最高界限標(biāo)準(zhǔn)。如檢察官“案-件比”長期高于界限標(biāo)準(zhǔn)，需作出說明，無法作出說明或說明不合理，應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)懲罰程序，如作檢視說明、取消評先評優(yōu)資格、暫停辦案活動(dòng)或暫時(shí)調(diào)離辦案崗位等，對可能涉嫌違紀(jì)違法辦案的依法移送有關(guān)部門處理。讓檢察官引起足夠重視，認(rèn)真細(xì)致辦案，堅(jiān)守程序規(guī)范，注重質(zhì)效兼顧，維護(hù)好司法公正。

（四）加強(qiáng)刑事檢察隊(duì)伍素能建設(shè)

檢察隊(duì)伍是案件質(zhì)量的重要保證，各地檢察機(jī)關(guān)已完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，配齊了刑事檢察辦案隊(duì)伍，為充分履行刑事檢察職能提供了基礎(chǔ)保障。新時(shí)代對檢察官的素能要求非常高，給刑事檢察官帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過在指標(biāo)體系中設(shè)置對檢察隊(duì)伍素能性評價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)各地加大刑檢人才素能培養(yǎng)力度，提升刑事檢察官綜合素能，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督引導(dǎo)作用，確保檢察環(huán)節(jié)刑事司法的公平正義。