檢察機(jī)關(guān)落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策的若干思考

● 楊世林/文

* 內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人民檢察院黨組書記、檢察長、一級(jí)高級(jí)檢察官［017200］

2021 年4 月，中央全面依法治國委員會(huì)將貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策列入年度工作要點(diǎn)。這項(xiàng)刑事司法政策是黨中央與時(shí)俱進(jìn)作出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略安排。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)2019 年以來少捕慎訴慎押刑事司法政策落實(shí)情況［1］文中辦案數(shù)據(jù)來自全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)子系統(tǒng)、AJ2013 檢察統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。為樣本進(jìn)行實(shí)證分析，提出完善司法實(shí)踐的意見建議。

一、鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策的實(shí)踐探索

（一）貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策呈現(xiàn)的實(shí)踐特點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)全面落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策有著深刻的時(shí)代背景和實(shí)踐基礎(chǔ)。改革開放特別是近10年來，社會(huì)長期穩(wěn)定，刑事犯罪的發(fā)案態(tài)勢與比例結(jié)構(gòu)都發(fā)生重大變化，直接侵害人身權(quán)利的嚴(yán)重暴力犯罪比例大幅下降，非暴力或過失犯罪等輕罪比例不斷上升。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及應(yīng)用，公安司法機(jī)關(guān)對(duì)未羈押的犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)控能力大大提升，過去只有“關(guān)起來”才能“管起來”的犯罪嫌疑人，采取取保候?qū)彽确橇b押強(qiáng)制措施也可保證到案［2］參見苗生明 ：《解讀“少捕慎訴慎押”刑事司法政策》，《人民檢察》2021 年第 15 期。。在這樣的背景下，鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策呈現(xiàn)出四個(gè)鮮明特點(diǎn)。

1.少捕慎訴慎押適用力度不斷加大。近年來，隨著少捕慎訴慎押刑事司法政策理念引領(lǐng)及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、逮捕社會(huì)危險(xiǎn)性實(shí)質(zhì)審查、羈押必要性審查等機(jī)制全面實(shí)施，訴前羈押率、不捕率、不訴率呈現(xiàn)出“一降兩升”的明顯態(tài)勢。2019 年至2021 年，全市訴前羈押率年均下降6.65個(gè)百分點(diǎn)，不捕率年均增長5.21個(gè)百分點(diǎn)，不起訴率年均增長5.54 個(gè)百分點(diǎn)，情節(jié)輕微不起訴占不起訴總?cè)藬?shù)的63.21%。檢察機(jī)關(guān)積極適應(yīng)庭審實(shí)質(zhì)化對(duì)指控犯罪的更高要求，全面強(qiáng)化逮捕起訴的證據(jù)審查，因證據(jù)不足不捕不訴的人數(shù)每年均有一定幅度上升。

2.不捕不訴案件涉及罪名集中且較為穩(wěn)定。在不捕案件中，盜竊罪、詐騙罪、尋釁滋事罪不捕人數(shù)占不捕總?cè)藬?shù)的三分之一。在情節(jié)輕微不起訴案件中，危險(xiǎn)駕駛罪、盜竊罪、非法占用農(nóng)用地罪的不訴人數(shù)占全部不訴人數(shù)的二分之一。非暴力犯罪以及危險(xiǎn)駕駛等過失犯罪占據(jù)不捕不訴罪名的主流，且每年數(shù)量排名前5 位的罪名基本穩(wěn)定，說明檢察機(jī)關(guān)對(duì)不捕不訴案件的類型掌握基本穩(wěn)定，對(duì)于輕微刑事案件堅(jiān)決貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，對(duì)危害國家安全、涉黑涉惡、嚴(yán)重暴力犯罪、涉眾經(jīng)濟(jì)犯罪等重罪案件及量刑雖輕，但社會(huì)影響惡劣、拒不認(rèn)罪的案件則應(yīng)捕即捕、嚴(yán)格依法追訴，始終保持高壓態(tài)勢。

3.檢察機(jī)關(guān)適用少捕慎訴慎押刑事司法政策的重點(diǎn)突出。少捕慎訴慎押刑事司法政策的適用范圍主要是以下三類案件：一是罪行較輕的被告人認(rèn)罪認(rèn)罰案件。如可能判處三年有期徒刑以下刑罰且為過失犯罪，共同犯罪中的從犯、脅從犯等主觀惡性較小的案件。因民間糾紛、鄰里矛盾引起的當(dāng)事人已達(dá)成和解的輕傷害、侵財(cái)案件。二是涉營商環(huán)境犯罪案件，特別是涉及企業(yè)的法人、負(fù)責(zé)人、專業(yè)技術(shù)骨干等主體的犯罪案件。三是犯罪主體為未成年人、在校學(xué)生、75 周歲以上老年人的案件。

4.公檢法三機(jī)關(guān)統(tǒng)一司法尺度、形成協(xié)作合力。貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策是貫通刑事訴訟全流程的系統(tǒng)工程，需政法機(jī)關(guān)共同落實(shí)。公安機(jī)關(guān)在偵查環(huán)節(jié)就對(duì)一些輕罪案件適用取保候?qū)?，從源頭上降低了訴前羈押率。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取提前介入引導(dǎo)偵查、聯(lián)席會(huì)議、定期向公安機(jī)關(guān)通報(bào)辦案質(zhì)量等措施，將審判證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)傳導(dǎo)到偵查機(jī)關(guān)，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，同時(shí)增強(qiáng)法律文書的說理性，公安機(jī)關(guān)對(duì)不批捕、不起訴決定復(fù)議率有所下降。取保候?qū)彽姆缸锵右扇擞蓹z察機(jī)關(guān)提起公訴、法院審理后判實(shí)刑的占到審結(jié)案件總數(shù)的六分之一，強(qiáng)制措施逐步回歸保證訴訟順利進(jìn)行的功能定位。

（二）貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策的實(shí)踐探索

鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)積極適應(yīng)刑事犯罪結(jié)構(gòu)的重大變化，主動(dòng)轉(zhuǎn)變司法理念和辦案方式，堅(jiān)持把落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策與化解矛盾糾紛、預(yù)防犯罪、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧有機(jī)結(jié)合，開展了一系列實(shí)踐探索。

1.建立配套工作機(jī)制促進(jìn)理念轉(zhuǎn)變。一是緊緊圍繞案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，針對(duì)不捕率、不訴率、訴前羈押率、不捕不訴復(fù)議復(fù)核改變率和捕后不訴、無罪判決率等指標(biāo)定期分析研判，持續(xù)傳導(dǎo)謙抑審慎文明，落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策。二是科學(xué)調(diào)整檢察人員考核體系，量化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)不捕不訴案件。三是營造相對(duì)寬松的辦案環(huán)境，如制定《全市檢察機(jī)關(guān)落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策的意見》，為不捕不訴案件提供規(guī)范化流程指引，精簡不捕不訴案件匯報(bào)和接受檢查次數(shù)，減少辦案顧慮。

2.通過辦案促進(jìn)訴源治理。特別是對(duì)于因戀愛婚姻、家庭鄰里不和等民間糾紛引發(fā)的輕罪案件，在適用強(qiáng)制措施、審查起訴時(shí)更加慎重，充分考慮事理人情，通過釋法說理、公開聽證、司法救助等舉措積極化解矛盾，促成當(dāng)事人雙方先行和解。對(duì)達(dá)成和解的當(dāng)事人一般不捕不訴。與其他部門聯(lián)動(dòng)共同開展人民調(diào)解，以調(diào)解促刑事和解。針對(duì)醉駕案件數(shù)量居高不下的司法實(shí)際，一方面深入分析發(fā)案原因提出完善社會(huì)治理的意見建議；另一方面，根據(jù)上級(jí)規(guī)范性文件主導(dǎo)適度放寬對(duì)醉駕案件不起訴、建議免予刑事處罰、適用緩刑的條件。

3.依法審慎辦理涉營商環(huán)境案件。出臺(tái)護(hù)商暖企十項(xiàng)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行涉民營企業(yè)案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，審慎界定企業(yè)違規(guī)與個(gè)人犯罪、經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的法律政策界限。進(jìn)行繁簡分流，對(duì)輕微刑事案件簡案快辦、依法“能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實(shí)刑的提出適用緩刑建議”。全面推開涉案企業(yè)合規(guī)改革，建立第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管理委員會(huì)對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)承諾整改進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。遵循依法“能用盡用”原則辦理涉案企業(yè)合規(guī)案件，真正把“打擊保護(hù)并重”落到實(shí)處，體現(xiàn)當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)、當(dāng)寬則寬。

4.強(qiáng)化涉罪未成年人特殊司法保護(hù)。對(duì)于主觀惡性較小、積極悔罪且社會(huì)危害性小、犯罪情節(jié)輕微的未成年人，盡可能適用不捕不訴或附條件不起訴。針對(duì)侵害未成年人犯罪“熟人作案隱蔽性強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)難發(fā)現(xiàn)晚”等問題，推動(dòng)性侵違法犯罪入職查詢、侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告等機(jī)制落地見效。檢察官擔(dān)任學(xué)校法治副校長實(shí)現(xiàn)全覆蓋，建成未成年人法治體驗(yàn)中心，持續(xù)完善社會(huì)力量參與未成年人司法保護(hù)的綜合體系。

5.做好少捕慎訴慎押的“后半篇文章”。一是被不起訴人需給予行政處罰、處分的，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察意見，督促相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)執(zhí)行到位，有效預(yù)防犯罪。如針對(duì)危險(xiǎn)駕駛行為制發(fā)吊銷駕照、強(qiáng)化交通法規(guī)學(xué)習(xí)的檢察意見。二是總結(jié)類案問題制發(fā)檢察建議積極參與社會(huì)治理。如總結(jié)全市非法狩獵辦案情況，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上向有關(guān)單位提出科學(xué)調(diào)整禁獵期、禁獵區(qū)規(guī)定，積極推動(dòng)野生動(dòng)物致害經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋z察建議。三是建立生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金制度。將恢復(fù)性司法理念引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，依法作出從寬處理的同時(shí)，督促當(dāng)事人履行恢復(fù)生態(tài)的法定義務(wù)；制定《生態(tài)損害賠償金保證金管理辦法》，當(dāng)事人繳納保證金，用于有關(guān)單位恢復(fù)植被；協(xié)調(diào)有關(guān)單位劃定檢察公益林，用于案件當(dāng)事人和單位履行補(bǔ)植復(fù)綠義務(wù)。四是在醉駕型危險(xiǎn)駕駛案件中引入公益服務(wù)機(jī)制。對(duì)擬相對(duì)不起訴的危險(xiǎn)駕駛罪行為人，根據(jù)犯罪情節(jié)、認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度、社會(huì)危險(xiǎn)性等因素，確定行為人到社區(qū)參加一定時(shí)長的公益服務(wù)并對(duì)其服務(wù)效果進(jìn)行考察評(píng)估，檢察機(jī)關(guān)把考察評(píng)估結(jié)果作為是否提起公訴的重要參考依據(jù)，“相對(duì)不起訴+社區(qū)公益服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制”，既檢驗(yàn)認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性自愿性，又對(duì)廣大群眾開展了直觀法治教育。

二、深入貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策存在的問題

近年來，檢察機(jī)關(guān)積極貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策取得一定成效，但實(shí)踐中也存在一些亟待解決和探索推進(jìn)的問題。

（一）司法理念的傳導(dǎo)還不夠到位

主要表現(xiàn)在重打擊輕保護(hù)、重實(shí)體輕程序、以捕促偵的傳統(tǒng)觀念仍然存在。逮捕強(qiáng)制措施在故意傷害、交通肇事等特定類型案件中扮演著促成賠償和解的重要角色。關(guān)鍵言辭證據(jù)缺席的情況下，偵查人員會(huì)溝通承辦人，希望通過逮捕強(qiáng)制措施突破犯罪嫌疑人心理防線獲得如實(shí)供述。一些矛盾糾紛未化解的輕罪案件，為避免引起被害人上訪申訴或輿情風(fēng)險(xiǎn)，承辦人往往傾向于提起公訴。不起訴案件是各類評(píng)查監(jiān)督的重點(diǎn)，承辦人出于趨利避害的考慮容易出現(xiàn)“構(gòu)罪即訴，一訴了之”的情況。

（二）適用非羈押措施的配套機(jī)制不完善

一是刑事訴訟法雖然對(duì)逮捕的社會(huì)危險(xiǎn)性列舉了五種情形但仍難以適應(yīng)紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，一線辦案人員反映逮捕社會(huì)危險(xiǎn)性判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠明確細(xì)化，可操作性有待增強(qiáng)。二是取保候?qū)忂m用標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)、適用監(jiān)視居住司法成本過高等因素制約了非羈押措施的適用。對(duì)于構(gòu)罪的犯罪嫌疑人，有的承辦人擔(dān)心不批捕可能影響偵查取證或造成當(dāng)事人無法到案，為求穩(wěn)妥還是傾向于批準(zhǔn)逮捕。三是涉罪外來人員的非羈押強(qiáng)制措施適用也是司法實(shí)踐中的難點(diǎn)，取保候?qū)彽耐獾胤缸锵右扇嗽V訟期間在逃的情況時(shí)有發(fā)生并呈明顯上升趨勢，這與取保候?qū)彵ＷC方式約束力差、違反取保候?qū)徱?guī)定懲戒力度不足、在逃后追逃不力都有一定關(guān)系，因此涉罪外來人員非羈押強(qiáng)制措施適用率遠(yuǎn)低于本地人員， “一押到底”的情況較為普遍，檢察機(jī)關(guān)僅在審查起訴階段有權(quán)直接決定釋放或者變更強(qiáng)制措施，通過羈押必要性審查變更強(qiáng)制措施的案件也為數(shù)不多。

（三）公檢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致

偵查機(jī)關(guān)為了打擊犯罪、促進(jìn)偵查，對(duì)逮捕起訴條件從寬把握。檢察機(jī)關(guān)立足于指控犯罪、證明犯罪，對(duì)逮捕起訴條件從嚴(yán)把握。二者之間缺乏有效的溝通聯(lián)結(jié)是證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致的重要原因。審查逮捕工作中，對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性、逮捕必要性、羈押必要性的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏深入研究。如報(bào)捕時(shí)，在承辦人面前呈現(xiàn)的證據(jù)往往是圍繞涉案人員是否構(gòu)成犯罪，很少見到專門用于證明是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性的證據(jù)。在共同犯罪案件中，偵查人員往往“打包”報(bào)捕起訴，經(jīng)過承辦檢察官對(duì)涉案人員在犯罪鏈條中的地位作用及認(rèn)罪悔罪、退贓退賠等情況進(jìn)行分流再做出不同處理，目前做不到區(qū)分不同罪名，細(xì)化案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、取證要求，因此界定個(gè)案“證據(jù)不足”“犯罪情節(jié)輕微”產(chǎn)生意見分歧在所難免。

（四）認(rèn)識(shí)誤區(qū)依然存在

由于過去重打擊司法慣性的影響和普法工作的深度廣度不夠，社會(huì)公眾對(duì)不批準(zhǔn)逮捕、不起訴決定還存在一定誤解。有些群眾往往把捕與不捕、訴與不訴等同于有罪無罪，認(rèn)為不捕不訴就是 “壞人逍遙法外”，特別是有些犯罪嫌疑人被不起訴后言行失當(dāng)，致使受害人一方受到情感傷害、輿論壓力，引發(fā)受害人或家屬申訴信訪甚至發(fā)酵為負(fù)面輿情，給案件辦理和檢察機(jī)關(guān)形象都造成一定負(fù)面影響。

三、深化落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策的具體路徑

為最大限度減少社會(huì)對(duì)立面，促進(jìn)社會(huì)內(nèi)生穩(wěn)定，深化落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）持續(xù)轉(zhuǎn)變司法理念

堅(jiān)持打擊犯罪與保障人權(quán)并重，堅(jiān)持懲治犯罪與減少社會(huì)對(duì)抗并重，堅(jiān)持無罪推定與寬嚴(yán)相濟(jì)并重。注重觀念糾偏的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也要從辦案風(fēng)險(xiǎn)防控、正確界定司法責(zé)任、科學(xué)設(shè)定考核等方面為承辦人松綁，既要鼓勵(lì)在辦案中依法、充分、準(zhǔn)確適用少捕慎訴慎押，也要避免為追求不捕率、不訴率一味從寬，確保案件經(jīng)得起歷史和法律的檢驗(yàn)。

（二）完善配套工作機(jī)制

一是加快“非羈碼”或電子手環(huán)的推廣應(yīng)用，對(duì)取保候?qū)徣藛T、辦案人員同步安裝“非羈碼”app 或佩戴電子手環(huán)，利用外出提醒、違規(guī)預(yù)警等功能，對(duì)取保候?qū)徣藛T實(shí)時(shí)監(jiān)管，通過運(yùn)用科技手段監(jiān)管有望減少對(duì)外來人員的逮捕羈押，從而有效降低訴前羈押率。［3］參見謝添、李洋：《刑事訴訟非羈押人員數(shù)字監(jiān)控的實(shí)踐與探索 ——以浙江省杭州市西湖區(qū)“非羈碼”使用為視角》，《中國檢察官》2021 年第7 期。二是探索建立“賠償保證金預(yù)存制度”，對(duì)于輕傷害案件、交通肇事案件所遇到的少數(shù)被害人“漫天要價(jià)”及纏訪鬧訪等嚴(yán)重影響審查逮捕、審查起訴工作的情況，引導(dǎo)犯罪嫌疑人繳存適當(dāng)?shù)馁r償保證金視為認(rèn)罪認(rèn)罰真實(shí)意愿的表示，不影響對(duì)其適用相對(duì)從寬的處理決定。

（三）建立規(guī)范統(tǒng)一的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系

少捕慎訴慎押貫穿于刑事訴訟全過程，有賴于公檢法司分工協(xié)作、一體推進(jìn)。需進(jìn)一步明確逮捕的社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估細(xì)則，細(xì)化偵查取證要求和案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立操作性強(qiáng)、客觀明確的統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。［4］參見萬毅：《解讀逮捕制度三個(gè)關(guān)鍵詞 — “社會(huì)危險(xiǎn)性”“逮捕必要性” 與 “羈押必要性”》，《中國刑事法雜志》2021年第4 期。定期就“情節(jié)輕微不起訴”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與公安、法院進(jìn)行會(huì)商，規(guī)范“情節(jié)輕微”的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)，就部分常見罪名的相對(duì)不起訴的必要條件和酌定考慮因素進(jìn)行細(xì)化制作清單予以公開，不斷增強(qiáng)不捕不訴的可操作性。

（四）認(rèn)真做好“后半篇文章”

不捕不訴不代表“一放了之”，更不代表行為人的違法犯罪行為無需付出代價(jià)。檢察機(jī)關(guān)積極延伸辦案效果，幫助各方解決案件中反映出的社會(huì)問題。一是將釋法說理、化解矛盾糾紛貫徹始終。積極融合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度、涉案企業(yè)合規(guī)改革、檢察公開聽證、刑事和解、司法救助等政策機(jī)制，多元機(jī)制相互作用化解矛盾糾紛。二是在辦案中運(yùn)用檢察建議等多種方式發(fā)揮社會(huì)治理作用，填補(bǔ)相對(duì)不起訴與行政處罰之間的真空地帶，從根本上預(yù)防減少犯罪；對(duì)具體行為人也不能 “不訴了之”，可推廣輕微刑事案件社會(huì)公益服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)犯罪嫌疑人作出相對(duì)不起訴前，根據(jù)罪名、情節(jié)設(shè)定一定時(shí)長的社會(huì)公益服務(wù)，社區(qū)對(duì)服務(wù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、檢察官對(duì)服務(wù)情況進(jìn)行考察回訪，根據(jù)犯罪嫌疑人表現(xiàn)做出是否起訴的決定。三是注重面向群眾的法治宣傳，普及“不捕不訴不代表違法犯罪不用付出代價(jià)，情節(jié)輕微不起訴不是放縱犯罪”的理念，通過綜合施策，真正發(fā)揮出少捕慎訴慎押刑事司法政策在深化訴源治理、減少社會(huì)對(duì)立、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定中的積極作用。