鄉(xiāng)村應對公共衛(wèi)生事件的韌性及其提升路徑

楊磊，王俞霏

鄉(xiāng)村是國家治理的基礎單元和神經(jīng)末梢，承擔著由內而外地解決集體事務和自上而下地承接國家轉移的治理事務兩大主軸性任務。改革開放以來，隨著國家治理體系不斷演進和社會結構深刻變遷，處于治理體系底端的鄉(xiāng)村治理面臨著諸多外部沖擊。盡管治理任務和目標不斷變化，鄉(xiāng)村秩序卻始終保持著總體穩(wěn)定，具有著較強的韌性。韌性用來描述一種社會在風險情境中所具有的抗壓、恢復和持續(xù)發(fā)展能力，有著非常豐富的內容[1]。公共衛(wèi)生事件的治理為觀察鄉(xiāng)村韌性提供了一個窗口，這源于公共衛(wèi)生事件的復雜性、長期性和鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)性、簡約性之間的鮮明對比。從公共衛(wèi)生事件的危害性看，為了最大限度地降低其對鄉(xiāng)村治理的負向影響，以較低的治理成本維系鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定運行，需要思考這樣一個實踐課題：當公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)出多點零星散發(fā)的常態(tài)時，除自上而下的動員治理之外，如何激活、利用和增強鄉(xiāng)村韌性來構建起上下結合的長效治理機制？因此，著眼于推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，總結鄉(xiāng)村應對公共衛(wèi)生事件的韌性及其影響因素和提升路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)村社會脆弱性反思及韌性延續(xù)

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國居住在城鎮(zhèn)的人口占總人口的比例達63.89%，大量鄉(xiāng)村人口轉移到城市，進入城市主導型社會(1)數(shù)據(jù)資料來源：國家統(tǒng)計局. 第七次全國人口普查公報(第七號)[R]. 2021年05月11日.。在各種要素高速流動的社會中，鄉(xiāng)村不再是一片封閉的孤地，而是與城市社會廣泛地聯(lián)結起來，從相對靜態(tài)的穩(wěn)定秩序走向高度流動的分化秩序，社會風險由城市不斷傳導到鄉(xiāng)村。因此，轉型中的鄉(xiāng)村社會引起了廣泛關注，脆弱性和韌性是其中重要的主題，主要關注鄉(xiāng)村是否能夠應對各種風險挑戰(zhàn)的沖擊。脆弱性和韌性都是鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)的內在屬性，但由于脆弱性總是直接與一種潛在的負面結果相聯(lián)系，它在鄉(xiāng)村社會運行中更容易被發(fā)現(xiàn)，因此，在公共衛(wèi)生事件的應對中，不少學者認為鄉(xiāng)村十分脆弱，缺乏社會韌性，是整個社會應急體系的薄弱環(huán)節(jié)和短板。從治理的視角看，鄉(xiāng)村脆弱性主要體現(xiàn)在以下兩個基本維度。

第一，鄉(xiāng)村脆弱性直接體現(xiàn)在治理活力不足、治理主體單一。隨著社會結構變遷加速，農民日益原子化、異質化，農村低組織化的特征十分明顯，鄉(xiāng)村治理的基礎遭到?jīng)_擊[2]。這種沖擊既改變了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟社會基礎，又影響著鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)文化基礎。農村的互助傳統(tǒng)和公共性被消解，農村共同體的社會屬性被農民的個體經(jīng)濟理性取代[3]。在這樣的情況下，鄉(xiāng)村在應對公共衛(wèi)生事件時，缺乏必要的資源要素將農民組織起來，治理過程缺乏內生動力。一方面，公共衛(wèi)生事件治理的主體單一，風險防控僅依賴于下沉干部和少數(shù)村組干部，導致治理模式單軌化、治理形式形式化[4]；另一方面，公共衛(wèi)生事件治理的過程封閉，危機情境催生出個體極端理性心理，基層組織由于無法從根本上對農民進行動員，只能以短期的靜態(tài)治理來規(guī)避外部風險[5]。

第二，鄉(xiāng)村脆弱性最終表現(xiàn)為治理工具不足、治理效果不佳。20世紀80年代以來，鄉(xiāng)村運行中集體“統(tǒng)”的功能被壓縮，個體“分”的邏輯占支配地位，鄉(xiāng)村治理的汲取能力嚴重弱化，鄉(xiāng)村沒有行之有效的手段去提供公共產(chǎn)品[6]。這種情況在應對公共衛(wèi)生事件過程中表現(xiàn)明顯，鄉(xiāng)村應急治理沒有完整的正式保障體系，治理任務和壓力過度“超載”[7]。在整個應急過程中，鄉(xiāng)村難以調動各個主體參與，只能依靠自上而下的強制命令方式，以及非正式的情感動員，最大限度地維持短期的低水平治理。然而，隨著公共衛(wèi)生事件的延續(xù)和常態(tài)化，鄉(xiāng)村應急治理面臨著嚴重的工具約束，治理的難度和不確定性增加[8]。當沒有足夠的治理手段來維持運轉時，鄉(xiāng)村在公共衛(wèi)生事件治理過程中的其他問題也顯現(xiàn)出來，面臨著農民參與意識不足、機制不健全、處置手段不科學等多重困境，應急治理能力薄弱與任務繁重之間存在很強的張力[9]。

如果說脆弱性是鄉(xiāng)村社會的全部維度，那么從治理效果角度可以推理出這樣一個結論：脆弱無序的鄉(xiāng)村社會只能維持低度的有限治理，無法有效應對大規(guī)模外部事件的沖擊。然而，從近年來鄉(xiāng)村應對公共衛(wèi)生事件的過程看，鄉(xiāng)村社會不僅未出現(xiàn)失序、脫序現(xiàn)象，反而通過采用靈活手段較好地應對了公共衛(wèi)生事件沖擊，表現(xiàn)出較強的治理效能。在對鄉(xiāng)村社會脆弱性反思的基礎上，一些學者關注到鄉(xiāng)村社會的韌性，認為鄉(xiāng)村社會保留著傳統(tǒng)的人際關系、共同體意識、自發(fā)合作等元素[10]。鄉(xiāng)村韌性是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能的關鍵，提升了村莊在風險社會中的適應性，催生出村莊社會運行的公共性，賦予不同主體較強的行動能力，再造出彈性的村莊治理共同體[11]。因此，轉型中鄉(xiāng)村社會的維度是復雜的、多元的和動態(tài)的，不僅包含著低組織化、活力不足等負向維度，還有內生化、再造化和彈性化等正向維度，鄉(xiāng)村韌性就是正向維度的重要體現(xiàn)。

鄉(xiāng)村韌性仍在不斷延續(xù)，并沒有隨著社會變遷而消失，它在鄉(xiāng)村治理實踐中總是隱性的，卻有著極為重要的功能，使鄉(xiāng)村成功地應對了各種風險挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有研究對鄉(xiāng)村韌性進行了初步分析，但缺乏系統(tǒng)的理解和把握。本文結合近年來鄉(xiāng)村應對公共衛(wèi)生事件的實踐經(jīng)驗，進一步總結鄉(xiāng)村韌性的基本表現(xiàn)，厘清影響鄉(xiāng)村韌性發(fā)揮作用的結構性因素，找到新時代提升鄉(xiāng)村韌性的科學路徑。

二、鄉(xiāng)村韌性的基本維度及其功能

鄉(xiāng)村是應對危機事件的基本單元，也是防范、化解危機事件的重要力量。在公共衛(wèi)生事件的沖擊下，超強的外部壓力激活了鄉(xiāng)村韌性，鄉(xiāng)村社會迅速擺脫集體行動困境，強烈的危機意識促成農民建立起合作機制，多元主體演變?yōu)樾袆恿Τ瑥姷泥l(xiāng)村治理共同體。當一個風險治理共同體形成時，鄉(xiāng)村社會中的韌性元素就會被整合起來，在組織宣傳和村莊動員以及危機事件治理的其他環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。在應對公共衛(wèi)生事件中，鄉(xiāng)村韌性有非常多的表現(xiàn)，但主要有以下四個方面的基礎維度。

(一)農民的共同體和互助意識

中國鄉(xiāng)村的互助傳統(tǒng)根源于社會結構，以家為單元向外擴展締結的社會關系是鄉(xiāng)村治理有序運行的關鍵所在。家戶制既是鄉(xiāng)村社會的基本形態(tài)，也是鄉(xiāng)村治理體系的基本單元，農民在家戶制基礎上構建起多樣化的互助和協(xié)作形式[12]。在城鄉(xiāng)社會的高速流動中，農民間的共同體和協(xié)作意識并未徹底消解，仍以家戶、鄰里為紐帶得以延續(xù)。首先，農民保家護村的共同體意識。在應對公共衛(wèi)生事件過程中，鄉(xiāng)村社會普遍采用了群防群控機制，國家的防控政策向鄉(xiāng)村一線延伸，下沉到行政村、自然村等微觀單元的防控機制，家庭和村莊兩個單元被整合為一體，護家和護村間形成緊密聯(lián)系。其次，鄰里間互幫互助的精神。嚴格的防控措施在一定程度上阻斷了村莊與外界聯(lián)系，返鄉(xiāng)流動人口的生活卻并沒有立刻受到影響，鄰里間的小規(guī)模生活物資饋贈和生活必需品代買代購等互助現(xiàn)象非常普遍，緩解了這一群體生活物資暫時性短缺的難題，也為鄉(xiāng)村實施嚴格的隔離政策創(chuàng)造了條件。最后，以家庭為單元擴展出的熟人防控網(wǎng)絡。農民在做好自家防護的同時，利用鄉(xiāng)村社會的熟人關系網(wǎng)絡，向村組干部上報回流人員信息，協(xié)助村集體完成信息上報、公共衛(wèi)生知識宣傳等事務。因此，共同體和互助意識提升了鄉(xiāng)村治理的韌性，發(fā)揮著聯(lián)結微觀治理單元的彈性作用，構成鄉(xiāng)村應對公共衛(wèi)生事件沖擊的社會基礎。

(二)村組干部的自主行動能力

村組干部作為國家和鄉(xiāng)村社會的紐帶，在維護基層社會秩序和治理鄉(xiāng)村集體事務中扮演著重要角色。在城市化進程中，鄉(xiāng)村治理存在著“去精英化”現(xiàn)象，村組干部的角色和行為邏輯日益隱性化[13]。這并不意味著村組干部在鄉(xiāng)村治理中的功能喪失，他們仍能維持鄉(xiāng)村的治理秩序，在公共衛(wèi)生事件應對中發(fā)揮著十分重要的作用。首先，村組干部具備理解國家政策的基本能力。農民獲取政策信息的渠道雖日益多元化，卻缺乏對政策內涵的完整認知能力，造成對政策內容理解的主觀性和片面性，村組干部的政策解釋能力則相對較強，他們將國家關于公共衛(wèi)生事件治理的政策轉化為農民能夠理解的政策話語，將復雜的政策內容簡單化、具體化和形象化，實現(xiàn)政策信息的上傳下達。村組干部在公共衛(wèi)生事件治理中利用鄉(xiāng)村廣播進行“土味”喊話，增強了農民對公共衛(wèi)生事件防控政策的了解，并將政策內容導向日常行為，實時監(jiān)督和及時糾偏，減少了農民對防控政策的認知偏差，為采取科學的群防群治舉措奠定了基礎。其次，村組干部擁有掌握農民信息的內在優(yōu)勢。村組干部扎根于鄉(xiāng)村社會，對村莊內部地方性信息有較好的了解，他們在宣傳和解釋公共衛(wèi)生政策的同時，還能準確地協(xié)助各級政府完成相關信息的收集、統(tǒng)計和上報。因此，村組干部仍是國家和農民聯(lián)結的重要接點，有良好的政策執(zhí)行和調適能力，對上完成國家任務、對下挨家挨戶宣傳動員，既是農民理解國家政策的窗口，又是國家嵌入鄉(xiāng)村的主體。

(三)鄉(xiāng)村社會的自組織與動員

組織和動員是鄉(xiāng)村治理的核心過程，去組織化和弱動員是鄉(xiāng)村治理陷入困境的重要根源[14]。面對重大公共衛(wèi)生事件的沖擊，農民的組織和動員既需要國家強有力的政策宣傳，也要依靠鄉(xiāng)村社會的內生性力量。在一個高速流動的社會，國家對農民的組織和動員十分困難，但公共衛(wèi)生事件的傳染性、傳播性帶來治理的緊迫性和必要性，農民必須依靠自組織和動員，在非常規(guī)狀態(tài)下維持村莊社會秩序。為有序地應對外部風險，村莊和農民個體形成一個利益共同體，為農民參與集體事務治理創(chuàng)造了動力，鄉(xiāng)村社會被廣泛地組織和動員起來。在公共衛(wèi)生事件的應對中，原子化農民的行為邏輯由經(jīng)濟理性向村集體認同回歸，危機行動中凝結著農民間的價值、情感和合作本能，產(chǎn)生了熟人社會網(wǎng)絡中的自我組織和村莊內部的強動員。在村組干部的帶領下，鄉(xiāng)村有序地組織起公共衛(wèi)生防控需要的資源和人力，農民主動參與日常巡查、入戶宣傳和后勤保障等工作，自發(fā)地構筑起應對外部沖擊的內部公共保護網(wǎng)絡。這表明，村莊社會在應對外部危機事件時，對個體健康安全的關注能夠轉化為對集體事務合作的動力，村莊社會仍保持著自組織和動員的價值理性，采取自組織和動員的方式整合各種資源，走出鄉(xiāng)村治理的集體行動困境，構筑起多元主體參與的群防群控機制。

(四)鄉(xiāng)村簡約高效治理的歷史傳統(tǒng)

簡約高效是鄉(xiāng)村治理的重要特征，鄉(xiāng)村依靠半正式的治理實踐來維持基本秩序，以最小的成本實現(xiàn)最大的治理績效[15]。隨著國家政權不斷下沉到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村治理被卷入到正式科層繁瑣的形式主義中，治理效果呈現(xiàn)出內卷化特征。然而，鄉(xiāng)村內部仍有簡約治理的傳統(tǒng)，這在公共衛(wèi)生事件治理中有著明顯表現(xiàn)：第一，以問題為導向，治理工具有靈活性。在缺乏應對公共衛(wèi)生事件經(jīng)驗的情況下，村莊社會以問題為導向，因地制宜地采取應對措施，追求簡單有效的治理工具，增強處理應急治理難題的適應能力。第二，參與主體的非限制性，治理規(guī)則簡單化。鄉(xiāng)村治理更加關注“如何解決問題”而非“誰可以解決問題”，從主體到規(guī)則的轉向意味著鄉(xiāng)村治理在轉型中出現(xiàn)結構變遷[16]。面對危機事件沖擊，鄉(xiāng)村包容性地吸納多元治理主體，重視將國家復雜的公共衛(wèi)生防控政策轉化為可操作的治理規(guī)則，采用各種非正式卻又符合鄉(xiāng)村習俗慣例的隔離手段來落實居家隔離、不群聚等政策規(guī)定。這表明，鄉(xiāng)村治理并未徹底卷入復雜的形式主義中，村組干部在國家和農民之間構筑起一個治理緩沖區(qū)，既完成基層政府治理的剛性需求，又尊重鄉(xiāng)村治理過程和效果簡單實用的客觀現(xiàn)實，以解決問題和滿足客觀需要為治理邏輯的出發(fā)點。

從應對公共衛(wèi)生事件的過程和效果看，鄉(xiāng)村韌性是成功應對危機的重要原因，它在治理過程中被轉化為靈活的治理規(guī)則和操作工具，提升了鄉(xiāng)村治理的自主性和適應性。在一個開放和流動的社會中，鄉(xiāng)村韌性并不是孤立地存在于一個封閉的鄉(xiāng)村空間和人們靜態(tài)的生活實踐中，它總是與來自鄉(xiāng)村社會外部的因素聯(lián)結在一起并受到影響。

三、制約鄉(xiāng)村韌性發(fā)揮的關鍵因素

鄉(xiāng)村社會盡管存在著不少韌性元素，卻沒有真正形成運行有序的韌性治理。這意味著單一維度的韌性因素很難發(fā)揮其功能，發(fā)揮鄉(xiāng)村韌性需要多種條件的支撐，而這些條件必須同鄉(xiāng)村社會運行有機融合起來。多元主體關系是理解鄉(xiāng)村韌性的傳統(tǒng)變量，主要觀察基層干部、村內成員等主體利用鄉(xiāng)村韌性進行組織和動員的能力[17]。從公共衛(wèi)生事件應對的實踐看，鄉(xiāng)村韌性實際上包含著極為豐富的內容，多元主體關系只是影響鄉(xiāng)村韌性的一個維度。對于鄉(xiāng)村韌性制約因素的理解，還需要深入到治理體系、結構、過程和手段等多個層面。

(一)人口雙向流動與基層社會治理體系的城鄉(xiāng)分割

人口流動與城鄉(xiāng)基層治理體系的不統(tǒng)一是制約鄉(xiāng)村韌性發(fā)揮的基礎因素，限制鄉(xiāng)村把管用的韌性元素整合起來，尤其是難以完整、準確地捕捉各種信息。鄉(xiāng)村韌性面臨著人口高度流動的新常態(tài)，且人口流動從鄉(xiāng)村到城市的單向流動轉變?yōu)槌青l(xiāng)間的雙向流動，既有長期不居住在鄉(xiāng)村的進城農民短時間向鄉(xiāng)村回流，又有居住在鄉(xiāng)村的農民短時間向城市遷移，跨省流動和省內跨縣流動的現(xiàn)象非常頻繁，鄉(xiāng)村人口有多源散點流動的典型特征。村莊中的流動人口在居住空間上包含城市和鄉(xiāng)村兩個區(qū)域，在身份屬性上兼具農民和市民，不少村莊常住人口的流動范圍超出了縣域空間。然而，鄉(xiāng)村治理是基層社會治理的重要組成部分，它的空間被嚴格限制在單個行政村的范圍內。在人口空間流動多樣和治理空間靜態(tài)限制的背景下，鄉(xiāng)村在應對公共衛(wèi)生事件時面臨著巨大挑戰(zhàn)：第一，鄉(xiāng)村既要掌握人口回流的數(shù)量，又要掌握人口外流的數(shù)量，更要摸清村莊人口是否有跨縣市短期流動的信息；第二，在以行政村為單元的鄉(xiāng)村治理體系中，服務基礎、對象和范圍以農業(yè)、農民和鄉(xiāng)村為主，容易出現(xiàn)流動人口管理的“漏查”現(xiàn)象，治理體系無法完整地覆蓋全部流動人口，不少流動人口的信息無法準確收集和統(tǒng)計；第三，諸如流動人口統(tǒng)計等信息，只能匯聚到以縣域為單元的基層社會治理體系中，治理信息無法做到跨區(qū)縣、跨市共享，鄉(xiāng)村治理體系與城市社區(qū)治理體系難以聯(lián)結。因此，鄉(xiāng)村韌性的流動性困境，不僅是公共衛(wèi)生事件傳播中人口分散流動的結果，還根源于基層社會治理體系的城鄉(xiāng)分割，基層社會治理體系與城鄉(xiāng)間要素流動規(guī)律不匹配，鄉(xiāng)村治理的屬地空間限制與人口多元散點流動不相適應。

(二)治理結構的縱向秩序剛性化與橫向秩序擴展不足

多元主體間的縱橫結構及其秩序是影響鄉(xiāng)村韌性的根本因素，決定著鄉(xiāng)村韌性無法向上、向外延伸，導致柔性的治理手段被剛性治理工具取代。鄉(xiāng)村治理過程包含著不同主體之間的互動及其規(guī)則，核心是國家和農民、農民和村集體等主體間的關系和實踐。鄉(xiāng)村治理有兩條相互作用的主線：一方面，構建起縱向秩序聯(lián)結機制，發(fā)揮國家和農民聯(lián)結紐帶的功能；另一方面，發(fā)展出有高度彈性的橫向秩序協(xié)調機制，在村莊內部有效地整合不同治理主體[18]。為了有效應對公共衛(wèi)生事件的沖擊，鄉(xiāng)村必須建立起縱橫秩序協(xié)調的柔性治理機制，既能完成國家自上而下轉移的應急治理任務，又要自下而上地充分動員和整合鄉(xiāng)村內部資源，降低外部危機對鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定的影響。然而，鄉(xiāng)村在公共衛(wèi)生事件應對中卻面臨著縱向秩序不協(xié)調的制約：一方面，隨著基層治理中心的不斷下移，村級治理單元被整合到國家縱向行政體系中，鄉(xiāng)村承擔著條塊治理體系向下轉移的諸多剛性治理任務，如在公共衛(wèi)生事件防控過程中出現(xiàn)了反復填表格、報信息的形式主義現(xiàn)象，剛性的縱向秩序限制了村組干部的自主性和能動性，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出由實轉虛的特征；另一方面，縱向秩序剛性化弱化了其橫向秩序拓展功能，村級組織和其他治理主體缺乏橫向聯(lián)結管道，農民在公共衛(wèi)生事件防控中自組織和動員缺乏正式引導，呈現(xiàn)出積極性有余、有序性不足的特征，以家庭、自然村為基礎的有效防控單元無法突破單一行政村的限制，鄉(xiāng)村治理陷入主體單一化、內卷化的困境。因此，縱向秩序剛性化和橫向秩序擴展不足是鄉(xiāng)村韌性面臨的結構性制約，國家和鄉(xiāng)村社會間的關系缺乏彈性。條塊治理體系的上端在向下轉移應急治理任務時，并沒有同時向下轉移治理權限和資源，鄉(xiāng)村治理被捆綁到復雜的科層體系中，村組干部的精力更多地用于虛化的程序性事務，這種縱橫秩序的不協(xié)調降低了鄉(xiāng)村自發(fā)解決集體公共事務和維持秩序穩(wěn)定的內生動力。

(三)全覆蓋式治理和應急資源短缺間的矛盾

治理任務過重與資源短缺的張力是約束鄉(xiāng)村韌性的主要因素，鄉(xiāng)村韌性被靜態(tài)封閉治理消解，難以發(fā)揮相應的作用。公共衛(wèi)生事件應對有非常態(tài)、強動員的治理特征，它的有效治理依賴于治理對象和治理空間的全覆蓋，這就要求城市和鄉(xiāng)村兩個社會系統(tǒng)整體聯(lián)動[19]。因此，鄉(xiāng)村不再是整個治理體系的邊緣地帶，而是在全覆蓋式治理的網(wǎng)絡中承擔著大量的應急任務。這對鄉(xiāng)村治理提出了新的要求：第一，下沉一線執(zhí)行。村組干部和基層衛(wèi)生人員深入一線開展工作，在交通路口全天候執(zhí)行人員和車輛流動信息登記、測體溫等任務，進村入戶宣傳個人健康防護的科學知識，對有發(fā)熱、乏力等癥狀的人群進行緊急性隔離。第二，廣泛社會動員。公共衛(wèi)生事件強動員治理模式的核心是全民防疫、聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的機制，這就需要對農民進行廣泛的社會動員，激發(fā)農民對危機事件的認知和配合態(tài)度，在農民的自組織和動員之外，村組干部還必須挨家挨戶進行正式動員，將國家的防控策略轉化為農民的自覺行動。第三，全過程嚴防死守。公共衛(wèi)生事件防控策略的內在邏輯就是降低社會流動性，鄉(xiāng)村既要對返鄉(xiāng)人員隔離、勸返和限制農民外流，又必須限制引起人群聚集的社會活動，對公共衛(wèi)生事件防控的各個環(huán)節(jié)進行嚴密管控。然而，在公共衛(wèi)生事件防控過程中，鄉(xiāng)村面臨著嚴重的應急資源短缺難題，韌性難以長時間延續(xù)：一方面，基層醫(yī)療水平和質量不高，缺乏專業(yè)性人才和衛(wèi)生防護資源；另一方面，鄉(xiāng)村缺少公共衛(wèi)生事件應急治理的經(jīng)驗，缺乏應急裝備、民生物資保障等方面資源。因此，當缺乏必要的資源支持時，鄉(xiāng)村的諸多韌性元素也難以持續(xù)，最終導致農民的行為邏輯由互助協(xié)作轉向自我保護，村組干部和基層衛(wèi)生人員在公共衛(wèi)生事件防控中面臨著健康風險。

(四)應急治理手段的科學性與新技術嵌入的適應性不足

柔性治理手段與新的防控技術融合不夠是制約鄉(xiāng)村韌性的重要因素，降低了柔性治理手段的使用范圍和效度。公共衛(wèi)生事件中的道路管控和人員管控等作為一種社會控制技術，根植于農業(yè)社會中的熟人關系、村莊文化傳統(tǒng)和半正式治理的社會機制[20]。這些柔性治理技術的有效性取決于以下兩方面因素：第一，國家在應急狀態(tài)下的全民動員刺激了農民的保家護村意識，流動人口隔離符合應急管控的現(xiàn)實要求，村莊社會能夠接納這些嚴格限制流動的管控手段；第二，熟人關系網(wǎng)絡中存在非正式治理的社會和文化機制，流動人口控制技術隱含著鄉(xiāng)土情感、道德和文化層面的社會基礎。然而，這兩個條件卻面臨著很大挑戰(zhàn)：一方面，由于不同村莊面臨的公共衛(wèi)生事件嚴重程度不同，農民對公共衛(wèi)生事件的感受和認知也不相同，對剛性的社會控制技術配合程度就有差異；另一方面，鄉(xiāng)村從熟人社會向半熟人社會的轉變，由相對封閉的地域共同體轉變?yōu)殍偳对诔青l(xiāng)開放社會系統(tǒng)中的社會空間，非正式的防控手段缺乏相應的社會基礎，部分流動群體對這些社會控制技術的合法性也缺乏認同。為了解決非正式治理技術科學性不足難題，提升鄉(xiāng)村治理工具的精準性和有效性，基層政府廣泛地采用了大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術，推動鄉(xiāng)村應急治理精細化、智能化和智慧化。然而，新技術在鄉(xiāng)村治理的運用面臨著支撐條件門檻過高、程序繁雜、農民接受度低等不適應現(xiàn)象，新技術運用不僅未提升鄉(xiāng)村治理的效能，其較慢的適應過程反而增加了治理成本。因此，鄉(xiāng)村應對公共衛(wèi)生事件的工具約束集中表現(xiàn)為傳統(tǒng)柔性治理技術可行性不足和新技術嵌入不適應的問題，這既是由于公共衛(wèi)生事件治理的動態(tài)性和復雜性所導致，又根源于社會變遷過程中治理技術與鄉(xiāng)村運行的社會機制難以在短時間內實現(xiàn)之間的有效彌合。

四、新時代提升鄉(xiāng)村韌性的基本路徑

鄉(xiāng)村的脆弱性和韌性相互交織是轉型期鄉(xiāng)村治理的基本底色，這種吊詭的二元關系折射出鄉(xiāng)村治理的多面向和復雜性特征，決定著提升鄉(xiāng)村韌性的基本邏輯：一方面，鄉(xiāng)村韌性在整個國家治理體系中仍有重要功能，提升鄉(xiāng)村韌性既要注重新的制度、技術和方法的創(chuàng)新，在維系鄉(xiāng)村韌性的傳統(tǒng)因素時，必須以符合時代需要的創(chuàng)新手段來激活鄉(xiāng)村韌性；另一方面，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景下，鄉(xiāng)村不僅需要維持常規(guī)狀態(tài)下鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理，還需要提升應對非常規(guī)事件的能力，應當在應對風險和危機事件中培育共同體意識，完善鄉(xiāng)村應急治理體系，以多元主體間聯(lián)結來重塑鄉(xiāng)村韌性。為了激活鄉(xiāng)村治理的有效元素和提升鄉(xiāng)村韌性，應在充分理順城鄉(xiāng)基層社會治理體系的基礎上，從治理結構、過程和工具等維度重構來提升鄉(xiāng)村韌性。

(一)破解基層社會治理城鄉(xiāng)二元體系

城鄉(xiāng)一體化的基層社會治理體系是提升鄉(xiāng)村韌性的基礎保障，它的目標是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的市域社會治理新格局。在流動社會中，城鄉(xiāng)基層社會治理一體化是社會轉型的必然趨勢，必須打通城市和鄉(xiāng)村兩套分離的基層社會治理系統(tǒng)。為了提升鄉(xiāng)村韌性，應推動城鄉(xiāng)一體化向縱深領域發(fā)展，在市域內統(tǒng)籌推進公共服務供給制度改革，從建立涵蓋居住證、流動人口服務等內容的城鄉(xiāng)居民權利保障機制，進一步延伸到構建涵蓋社會矛盾化解、社會治安防控、公共安全保障和應急治理等內容的一體化治理體系。城鄉(xiāng)一體化的基層社會治理體系包含兩方面的基本屬性：第一，充分發(fā)揮市的統(tǒng)籌協(xié)調、以城帶鄉(xiāng)的作用。市域社會治理是促進城鄉(xiāng)社會治理一體化的重要舉措，應當在市域這個更大的治理單元來彌合城市和鄉(xiāng)村兩種社會的治理張力[22]。為了彌補鄉(xiāng)村應急治理的短板，將市域的應急治理資源下沉到鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)應急治理的有序統(tǒng)一。第二，建立囊括民生保障、公共服務等內容的城鄉(xiāng)基層社會治理大格局。社會結構轉型需要重構基層社會治理的基本內容，流動社會中的城鄉(xiāng)基層社會治理不僅要關注公共安全保障、社會治安防控、矛盾糾紛化解等重要領域，更應以改善民生、優(yōu)化公共衛(wèi)生服務作為切入口來解決城鄉(xiāng)基層社會矛盾，解決鄉(xiāng)村治理資源短缺、公共衛(wèi)生服務水平較低等難題，提升城鄉(xiāng)基層群眾的滿意度和獲得感。

(二)建立鄉(xiāng)村治理縱橫協(xié)調的治理結構

完善的治理結構是提升鄉(xiāng)村韌性的組織基礎，它的目標就是建立縱橫協(xié)調的治理體系，形成韌性的基層風險治理共同體?？v橫協(xié)調的治理體系是指鄉(xiāng)村應急治理體系在縱向組織維度能實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調、統(tǒng)一指揮，在橫向維度能促進多元治理主體間的有效聯(lián)結，使等級化的縱向治理主體和扁平化的橫向治理主體實現(xiàn)合作治理。縱橫協(xié)調的應急治理體系是應對公共衛(wèi)生事件沖擊的必然趨勢，它既強調政府在應急治理中的作用，又充分吸納市場主體和社會力量在應急治理中的彈性和靈活性的優(yōu)點。鄉(xiāng)村應急治理的縱橫協(xié)調結構包括兩個方面：第一，建立縱向到底的組織指揮體系。在這個指揮體系中，城市和鄉(xiāng)村被納入統(tǒng)一的治理系統(tǒng)中，建立起市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))等治理層級貫通、統(tǒng)一指揮的縱向一體化治理體系，充分發(fā)揮市這一層級的較強統(tǒng)籌協(xié)調能力，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的治理功能。第二，治理重心向城鄉(xiāng)基層社區(qū)下移。城鄉(xiāng)基層社區(qū)是應急治理的關鍵陣地，在縱向指揮體系建設過程中應突出城鄉(xiāng)社區(qū)的作用，賦予城鄉(xiāng)基層社區(qū)應急治理資源和權限，提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)在信息搜集、物資調度、困難人員救助方面的能力。第三，建立多元主體合作治理的機制。政府、市場、社會和公眾等多元主體在互動中形成共建共治共享的社會治理制度，將城鄉(xiāng)社區(qū)中的自組織、自動員等有效治理元素激發(fā)出來，培育城鄉(xiāng)社會治理共同體[22]。

(三)建立鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事件應急治理制度

科學的應急管理制度是提升鄉(xiāng)村韌性的制度支撐，它的目標是彌補鄉(xiāng)村應急治理的薄弱環(huán)節(jié)和短板。隨著城鄉(xiāng)社會聯(lián)結越來越緊密，在城市應急治理體系和能力建設的基礎上，鄉(xiāng)村應急治理的制度化和規(guī)范化極為重要，有利于增強鄉(xiāng)村應對各種危機事件的適應性能力。鄉(xiāng)村應急治理包含著風險防控與預警、應急決策、指揮、響應和資源保障等完整的處理體系。鄉(xiāng)村應急治理機制的建立應遵循專業(yè)導向、兜底管理和靈活彈性的基本原則：第一，提升鄉(xiāng)村應急治理專業(yè)化程度。以自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件為基本類型，建立鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事件應急處置專業(yè)隊伍，向農民普及應急治理知識，設置專門的應急處置員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部進行應急治理專門知識培訓，使其掌握專業(yè)化的應急治理實用技術。第二，建立鄉(xiāng)村應急治理的兜底制度。為了防止公共衛(wèi)生事件對鄉(xiāng)村社會的沖擊，既要保障應急治理秩序的有效運行，也要建立在特殊情況下基層群眾生產(chǎn)生活資料保障的民生兜底保障網(wǎng)，為因受公共衛(wèi)生事件影響而生活困難的群眾提供政策支持。第三，鄉(xiāng)村應急治理體系建設應堅持彈性、靈活原則，充分挖掘各種管用的民間智慧，發(fā)揮鄉(xiāng)村社會自組織在風險防控與預警、應急動員與響應和應急處置等方面的實用性功能，將鄉(xiāng)村底層應對公共衛(wèi)生事件的習俗、慣例與正式的應急治理制度和技術有效地結合起來。

(四)構建鄉(xiāng)村應急治理的智能技術平臺

“智治”是創(chuàng)新基層社會治理的重要工具，在市域內建立起社會治理的統(tǒng)一智能技術平臺是提升鄉(xiāng)村韌性的有效手段[23]。在公共衛(wèi)生事件應對中，建立市域社會治理智能技術平臺，對提升鄉(xiāng)村韌性意義重大，既減少了大量程序性和重復性事務，又能最大限度地節(jié)約治理資源，流動人口、潛在風險、資源投入與需求數(shù)量等基礎性信息直接通過智能平臺上報，將村組干部從繁雜的填表、報表和信息統(tǒng)計中解脫出來。從提升鄉(xiāng)村韌性角度看，市域社會治理智能平臺包含三方面的基本要求：第一，加強鄉(xiāng)村智能基礎設施建設。在鄉(xiāng)村網(wǎng)絡基礎設施建設基礎上，加快推進鄉(xiāng)村管理服務向智能化、智慧化轉型，將智能管理服務引入智能手機終端，基層干部和群眾可以自主上報信息和反映需求。第二，建立基層社會治理基本數(shù)據(jù)庫。以人、地、事、物、組織等結構要素為基礎，將網(wǎng)格化治理向鄉(xiāng)村延伸和覆蓋，建立反映城鄉(xiāng)社會運行的動態(tài)數(shù)據(jù)信息，為常態(tài)治理和非常態(tài)治理提供信息支撐。第三，推進村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和縣(區(qū))和市的社會治理智能平臺建設。以建立大的社會治理體系為出發(fā)點，打通智能治理中城市和鄉(xiāng)村的體系障礙和空間隔離，以大數(shù)據(jù)、人工智能等技術將市、縣(區(qū))的政務服務、市場監(jiān)管、綜合治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、城市網(wǎng)格的管理服務中心等平臺聯(lián)結一起，實現(xiàn)業(yè)務重組、流程再造、信息共享和及時辦理等功能。

五、結語

在城市主導型社會中，城市是風險的生產(chǎn)和聚集地，卻并不意味著鄉(xiāng)村會免受風險的威脅。伴隨著資源要素在城鄉(xiāng)之間的廣泛流動，城市和鄉(xiāng)村更加緊密地聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)村成為公共衛(wèi)生事件應對的重要陣地。從應對公共衛(wèi)生事件的過程和經(jīng)驗看，鄉(xiāng)村有著非常豐富的韌性治理元素，包含著共同體和互助意識、村組干部自主行動能力、自組織與動員、簡約治理統(tǒng)籌等維度，鄉(xiāng)村韌性在基層社會治理體系中發(fā)揮著十分重要的功能。在缺乏充足的應急資源情況下，鄉(xiāng)村發(fā)揮韌性元素的作用，構筑起應對公共衛(wèi)生事件沖擊的自我保護機制。這表明，轉型中的鄉(xiāng)村治理并不是脆弱無序的，它在變遷中隱匿著一種維持有效治理的韌性元素，這些韌性元素在外部事件沖擊下被激活或再造，為重構鄉(xiāng)村治理提供了新的契機。當然，鄉(xiāng)村韌性不會自動生成并產(chǎn)生作用，發(fā)揮鄉(xiāng)村韌性的功能需要一定的外部條件和保障機制的支撐。在城鄉(xiāng)社會轉型中，鄉(xiāng)村韌性仍面臨著新的制約因素，城鄉(xiāng)基層社會治理二元結構無法適應城鄉(xiāng)人口雙向流動的治理環(huán)境，應急治理的縱向秩序和橫向秩序尚無法有機協(xié)調，應急治理的新技術難以適應鄉(xiāng)村非標準化的治理過程。在這些制約因素的影響下，缺乏應急資源支持的鄉(xiāng)村只能依靠強動員手段維持治理秩序，呈現(xiàn)基層社會動員強、應急治理過程科學性不足的缺點。因此，為了推進鄉(xiāng)村應急治理體系和能力建設，在重構鄉(xiāng)村治理體系中既要將有效的韌性元素整合起來，又要破解制約鄉(xiāng)村韌性的結構性因素，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)村韌性的功能。