在“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”之間：城市基層的聚合式治理機(jī)制

李曉飛，崔月

一、背景與問(wèn)題

雖然中國(guó)城市基層治理在近年來(lái)不斷涌現(xiàn)出黨建引領(lǐng)、條塊結(jié)對(duì)和精細(xì)化管理等新景觀(guān)，但在應(yīng)對(duì)伴隨自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境快速變遷而生的突發(fā)事件時(shí)也屢顯疲態(tài)，新冠肺炎疫情在各城市的反彈進(jìn)一步暴露了這一治理短板。在此背景下，2021年7月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，明確要求通過(guò)整合治理資源、創(chuàng)新治理方式以增強(qiáng)城市基層應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力。這一現(xiàn)實(shí)情境在組織社會(huì)學(xué)觀(guān)照下可表述為：由于組織環(huán)境驟然變動(dòng)，常規(guī)治理能力難以匹配治理目標(biāo)而引發(fā)治理失靈，此時(shí)，讓治理重新奏效的途徑是突破常規(guī)機(jī)制，迅速改變治理主體的分立狀態(tài)以整合碎片化的治理資源。

如何才能突破治理機(jī)制的常規(guī)版本呢？一個(gè)慣常性的學(xué)術(shù)判斷便是讓治理“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)[1]，打破科層組織的傳統(tǒng)慣習(xí)并使之加速運(yùn)轉(zhuǎn)，方可迅速汲取與整合治理資源，以有效應(yīng)對(duì)驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷。然而，治理能力無(wú)法匹配治理目標(biāo)并非啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理的充分條件，因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理的啟動(dòng)需要建立在一系列前期政策動(dòng)員和話(huà)語(yǔ)感召的基礎(chǔ)之上，而以倏然性和不確定性為顯著特征的突發(fā)事件未能為運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制預(yù)留充足的啟動(dòng)時(shí)間。更重要的是，運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要高昂的組織成本，而且時(shí)常面臨有效性與合法性雙重困境[2]。那么，當(dāng)城市基層治理在突發(fā)事件中面臨“常規(guī)失靈”且“來(lái)不及也無(wú)須運(yùn)動(dòng)”情境時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)治理資源的穩(wěn)定汲取與迅即整合以應(yīng)對(duì)驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷？由此是否會(huì)形成一種新的治理機(jī)制？本文基于對(duì)東部地區(qū)H市G區(qū)基層治理場(chǎng)景的組織學(xué)深描，嘗試凝煉“聚合式治理”微觀(guān)理論以描摹這一基層治理新機(jī)制，并與已有理論展開(kāi)對(duì)話(huà)。

二、文獻(xiàn)回顧與理論支點(diǎn)

(一)對(duì)“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”二分法的超越及其局限

在有關(guān)中國(guó)國(guó)家治理機(jī)制的早期研究中，常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理通常被視為兩種互替機(jī)制。以完成常態(tài)化工作任務(wù)為目標(biāo)的常規(guī)治理機(jī)制主要包括目標(biāo)責(zé)任制[3]和項(xiàng)目制[4]，以及二者的混合形態(tài)——行政發(fā)包制[5]。當(dāng)面臨以政治績(jī)效為核心的非常態(tài)化任務(wù)時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理將取代由于治理能力無(wú)法匹配治理目標(biāo)而失靈的常規(guī)治理機(jī)制[6]，并突破治理資源瓶頸以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力再生產(chǎn)與再擴(kuò)充[7]。不過(guò)，由于受到目標(biāo)置換和進(jìn)程異化等因素的制約，運(yùn)動(dòng)式治理難以永續(xù)，在實(shí)現(xiàn)政治績(jī)效之后將再次被常規(guī)治理替代[8]。即便如此，運(yùn)動(dòng)式治理并不是非制度化的，而是一種根植于穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)之上、以應(yīng)對(duì)“集權(quán)-分權(quán)”悖論的國(guó)家治理機(jī)制[9]，有研究者將其稱(chēng)為“制度化運(yùn)動(dòng)”[10]，它聚焦于國(guó)家治理中的價(jià)值觀(guān)問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)力政治動(dòng)員來(lái)完成各種激進(jìn)任務(wù)[11]。

相較于國(guó)家治理宏觀(guān)視角下的運(yùn)動(dòng)式治理及其與常規(guī)治理分立互替關(guān)系的早期研究，近年來(lái)，隨著國(guó)家治理場(chǎng)景的變化，學(xué)界研究重心逐漸轉(zhuǎn)移至政府運(yùn)作微觀(guān)視角下的運(yùn)動(dòng)式治理，并試圖超越“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”非此即彼的二分情境，探索二者之間可能存在的聯(lián)結(jié)關(guān)系。一方面，如果說(shuō)國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理反映了國(guó)家治理形態(tài)中的政治邏輯，那么基層政府圍繞中心工作進(jìn)行的基層運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)了政府運(yùn)作的行政邏輯[12]，而介于國(guó)家與基層之間的地方運(yùn)動(dòng)式治理則彰顯出城市政府運(yùn)作的弱政治化邏輯[13]。另一方面，隨著研究視角的轉(zhuǎn)變，“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”的互嵌和切換逐漸成為新的研究聚焦點(diǎn)。改革開(kāi)放之后，“運(yùn)動(dòng)”已不再專(zhuān)屬于激進(jìn)任務(wù)，它也可以用來(lái)完成溫和任務(wù)。裴宜理(Elizabeth J. Perry)將這種轉(zhuǎn)變稱(chēng)為“從群眾型運(yùn)動(dòng)到管理型運(yùn)動(dòng)”[14]，旨在彰顯運(yùn)動(dòng)式治理日益凸顯的發(fā)展型特征。受此啟發(fā)，有研究者發(fā)現(xiàn)管理型運(yùn)動(dòng)與常規(guī)治理機(jī)制的核心功能是可以兼容的，它能夠增強(qiáng)科層組織自上而下的控制并確保組織內(nèi)部的一致性[15]。不過(guò)，兼容需要經(jīng)由一些連接渠道才能確保穩(wěn)定性。除了部門(mén)職能設(shè)置和黨政人事安排之外，科層組織中廣泛存在的督查機(jī)制是一種十分重要的容聯(lián)渠道[16]。地方政府“運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi)”的攻堅(jiān)治理模式[17]，以及搭乘運(yùn)動(dòng)式治理便車(chē)、助推常規(guī)治理的“借勢(shì)賦能”機(jī)制[18]，則極為生動(dòng)地展示了二者之間紛繁交互的涓滴細(xì)節(jié)。此外，“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”之間的切換也時(shí)常發(fā)生。一方面，運(yùn)動(dòng)式治理在科層制反功能的消解下逐漸趨于常規(guī)化，甚至可能陷入內(nèi)卷化困境[19]；另一方面，常規(guī)治理也會(huì)在科層制權(quán)威授予、激勵(lì)和使用三重邏輯的交織作用下“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)，并被不斷地復(fù)制和再生產(chǎn)[20]。

雖然試圖超越“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”二分的學(xué)術(shù)研究促進(jìn)了知識(shí)增長(zhǎng)，但從本體論的視角而言，已有研究未能發(fā)現(xiàn)并提煉一種不同于“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”的新機(jī)制。盡管管理型運(yùn)動(dòng)也可兼容以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的溫和任務(wù)而不再局限于以政治績(jī)效為核心的激進(jìn)任務(wù)，但科層組織同樣面臨諸如突發(fā)事件等介于溫和與激進(jìn)之間的工作任務(wù)。這類(lèi)任務(wù)通常并不聚焦政治績(jī)效或經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而更偏重于以民生為核心的社會(huì)績(jī)效。更重要的是，這類(lèi)任務(wù)的顯著特征是倏然性和不確定性，這將導(dǎo)致治理負(fù)荷在短時(shí)限內(nèi)驟然增強(qiáng)。這種情境意味著：一方面，常規(guī)治理機(jī)制對(duì)此力不從心；另一方面，任務(wù)的倏然性導(dǎo)致短時(shí)限內(nèi)難以快速進(jìn)行動(dòng)員，任務(wù)的不確定性導(dǎo)致治理目標(biāo)與治理能力之間的差距不足以啟動(dòng)運(yùn)行成本高昂且時(shí)常面臨合法性與有效性雙重困境的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制。此時(shí)，何種治理機(jī)制最適宜的問(wèn)題就提供了進(jìn)一步研究的空間。

(二)治理機(jī)制的組織學(xué)要素

無(wú)論是“常規(guī)”還是“運(yùn)動(dòng)”，抑或是二者的互嵌和切換，皆是以科層制為原型、經(jīng)由諸種組織學(xué)要素配置而成的國(guó)家治理機(jī)制。其中，以下三種關(guān)鍵組織學(xué)要素的組配搭建了治理機(jī)制的基本框架。其一，組織環(huán)境。組織學(xué)的一個(gè)基本原理是，組織并非存在于真空之中，而是被變化的環(huán)境所包圍。戴維·伊斯頓(David Easton)在其被廣為引用的政治系統(tǒng)理論中明確指出，組織處于自然、生物、社會(huì)和心理等諸種環(huán)境包圍之中[21]16。在組織學(xué)家詹姆斯·湯普森(James Thompson)看來(lái)，組織是為了完成環(huán)境賦予它們的特定任務(wù)而構(gòu)建的，即組織必須做其要做的基本事情，否則就不復(fù)存在[22]。其二，部門(mén)配置。盡管變動(dòng)不居的環(huán)境會(huì)對(duì)組織的產(chǎn)生與運(yùn)行產(chǎn)生重要影響，但組織并非一味地被動(dòng)從屬于環(huán)境，特別是科層組織具有控制和擴(kuò)張的天性[23]，不甘心受到環(huán)境左右而試圖反作用于環(huán)境。常規(guī)的運(yùn)動(dòng)化與運(yùn)動(dòng)的常規(guī)化，以及從群眾型運(yùn)動(dòng)到管理型運(yùn)動(dòng)的變遷，皆體現(xiàn)出組織與環(huán)境之間的互觸。誠(chéng)如伊斯頓所言，在與環(huán)境長(zhǎng)期的博弈中，科層組織具備了特殊適應(yīng)能力且積累了反作用于環(huán)境的諸多途徑[21]17，其中一條極為重要的途徑就是部門(mén)配置。這一方面體現(xiàn)為日本學(xué)者佐藤慶幸所言的“專(zhuān)業(yè)匯聚”[24]283，另一方面，也彰顯為科層組織運(yùn)行中的“部門(mén)職能多樣化和職能替代”[25]。其三，權(quán)威支配。無(wú)論何種治理機(jī)制，皆在相應(yīng)類(lèi)型權(quán)威的支配下運(yùn)作。馬克斯·韋伯(Max Weber)區(qū)分了三種純粹類(lèi)型的權(quán)威，即卡里斯瑪型、傳統(tǒng)型和法理型。對(duì)于科層組織而言，法理型權(quán)威是其得以持續(xù)運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)，但其他類(lèi)型的權(quán)威并未完全消失[26]。邁克爾·曼(Michael Mann)基于權(quán)力及其來(lái)源這一權(quán)威內(nèi)核，將卡里斯瑪型權(quán)威的內(nèi)核視為專(zhuān)斷性權(quán)力，意在凸顯組織的動(dòng)員能力；將法理型權(quán)威的內(nèi)核視為基礎(chǔ)性權(quán)力，意在體現(xiàn)組織的制度能力?，F(xiàn)代國(guó)家多在專(zhuān)斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力支配下運(yùn)作，而傳統(tǒng)型權(quán)威以一種本能的或無(wú)意識(shí)的方式彌散分布[27]。“常規(guī)”和“運(yùn)動(dòng)”無(wú)論以何種方式互嵌和切換，最終仍然將在這兩種權(quán)威支配下運(yùn)作。

對(duì)不同于“常規(guī)”和“運(yùn)動(dòng)”的治理機(jī)制的分析和提煉，亦可以這三個(gè)組織學(xué)要素為關(guān)鍵理論線(xiàn)索展開(kāi)，不過(guò)，需要對(duì)它們進(jìn)行必要調(diào)適，以更為明晰地對(duì)接經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。首先，將組織環(huán)境調(diào)整為任務(wù)情境。誠(chéng)如湯普森所言，組織存在的目的是完成環(huán)境賦予它們的特定任務(wù)。但是，任務(wù)并非僅指涉某一項(xiàng)政策議題，政策議題只是一個(gè)“結(jié)果”，更重要的是與該“結(jié)果”伴生的背景因素，這就是任務(wù)情境。正是在這個(gè)意義上，伊斯頓將政治生活視為一個(gè)基于“輸入-輸出”的開(kāi)放系統(tǒng)，約翰·金登(John W. Kingdon)的多源流理論將政策制定過(guò)程視為多種因素共同作用下的“政策之窗”[28]。群眾型運(yùn)動(dòng)之所以演變?yōu)楣芾硇瓦\(yùn)動(dòng)，正是因?yàn)閲?guó)家治理機(jī)制在改革時(shí)期面臨的任務(wù)情境相較于革命年代發(fā)生了顯著變化。其次，將部門(mén)配置調(diào)整為部門(mén)間關(guān)系。當(dāng)組織將部門(mén)配置作為應(yīng)對(duì)任務(wù)情境的反觸途徑時(shí)，勢(shì)必會(huì)打破既有部門(mén)政治格局，形成新的部門(mén)間關(guān)系，進(jìn)而對(duì)組織運(yùn)作績(jī)效產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。無(wú)論是導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化的部門(mén)代表性競(jìng)爭(zhēng)[29]，還是提升公共事務(wù)治理有效性的政績(jī)共容體[30]，皆彰顯出部門(mén)間關(guān)系對(duì)組織績(jī)效的影響。再次，將權(quán)威支配調(diào)整為權(quán)力基礎(chǔ)。相較于韋伯的權(quán)威支配理論，邁克爾·曼的權(quán)力來(lái)源理論進(jìn)一步觸及了權(quán)威的內(nèi)核，深刻呈現(xiàn)了組織運(yùn)作的權(quán)力基礎(chǔ)(1)此為作者個(gè)人對(duì)相關(guān)理論的解讀，故未標(biāo)注引用。。盡管如此，二者皆對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)在支撐科層組織運(yùn)作中的重要作用有所遮蔽，正如佐藤慶幸所言，專(zhuān)業(yè)知識(shí)并非官僚制原理或曰管理的原理，而是專(zhuān)業(yè)化原理[24]281。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，科層組織的專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)與日俱增，技術(shù)官僚的專(zhuān)業(yè)技能成為解決復(fù)雜問(wèn)題的選擇性手段之一[31]，專(zhuān)業(yè)權(quán)力日益成為支配科層組織運(yùn)作的另一種極為重要的權(quán)力基礎(chǔ)。

三、研究設(shè)計(jì)與案例背景

(一)方法與架構(gòu)

內(nèi)容分析法、參與式觀(guān)察法和深度訪(fǎng)談法是本文的主要研究方法。當(dāng)研究起始階段的踩點(diǎn)工作發(fā)現(xiàn)城市基層治理機(jī)制難以用“常規(guī)”或“運(yùn)動(dòng)”來(lái)解釋時(shí)，運(yùn)用內(nèi)容分析法從地方政府官方文件、街道與社區(qū)的工作方案和總結(jié)報(bào)告等內(nèi)部資料中，發(fā)掘其存在于官方話(huà)語(yǔ)體系中的表征與演變軌跡。然后，通過(guò)對(duì)城市基層治理紛繁場(chǎng)景的參與式觀(guān)察，以及對(duì)基層官員和一線(xiàn)工作者的深度訪(fǎng)談，盡可能接近甚或還原這種獨(dú)特的治理機(jī)制產(chǎn)生、發(fā)展直至成型的真實(shí)過(guò)程，進(jìn)而捕捉并抽取其在任務(wù)情境、部門(mén)間關(guān)系和權(quán)力基礎(chǔ)三個(gè)維度的個(gè)性化特征，在此基礎(chǔ)上凝煉出描摹新機(jī)制的微觀(guān)理論，并與已有理論展開(kāi)對(duì)話(huà)。

(二)H市G區(qū)基層治理機(jī)制變遷梗概

H市是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，G區(qū)是它的商業(yè)大區(qū)與流動(dòng)人口聚集區(qū)，“三小”場(chǎng)所(小檔口、小作坊、小娛樂(lè)場(chǎng))眾多，“草根”經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)。這固然有助于帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為民眾生活提供便利，但火災(zāi)、建筑施工事故和社會(huì)治安騷亂等突發(fā)事件卻始終是以網(wǎng)格化管理為核心的常規(guī)治理機(jī)制難以承受之重。日益嚴(yán)峻的治理形勢(shì)倒逼G區(qū)反思并重塑基層治理機(jī)制。2015年10月，G區(qū)借助H市智慧城市項(xiàng)目編制了《智慧G區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2015—2017)》，著力構(gòu)建新型基層治理機(jī)制。首先，制作治理大腦。2016年4月，G區(qū)研發(fā)的管控通系統(tǒng)正式上線(xiàn)啟用。該系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)指揮中心(大網(wǎng)格)—街道分中心(中網(wǎng)格)—社區(qū)微中心(小網(wǎng)格和工作網(wǎng)格)的無(wú)縫對(duì)接，有助于對(duì)突發(fā)事件迅速作出反應(yīng)。其次，重構(gòu)治理機(jī)體。 2017年初，G區(qū)構(gòu)建了大巡查體系和大智慧體系，并在2018年的網(wǎng)格化智慧管理2.0建設(shè)工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2.0工程”)中對(duì)這兩個(gè)智能體系進(jìn)行升級(jí)優(yōu)化，一方面，通過(guò)全覆蓋無(wú)死角的網(wǎng)格巡查有效消解漏查漏辦等弊??；另一方面，通過(guò)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的一方登錄、多方共享打破部門(mén)間信息鴻溝，增強(qiáng)資源整合的有效性。2019年以來(lái)，G區(qū)以打造全科網(wǎng)格為目標(biāo)，不斷完善2.0工程。時(shí)至今日，當(dāng)面臨突發(fā)事件時(shí)，G區(qū)基層治理機(jī)制一改往日捉襟見(jiàn)肘之窘?jīng)r，能夠即時(shí)提升機(jī)制運(yùn)行檔次，以整合治理資源，讓治理能力有效匹配治理目標(biāo)。

四、城市基層治理機(jī)制的組織學(xué)分析

G區(qū)基層治理圖景何以發(fā)生突變？對(duì)重塑后的治理機(jī)制進(jìn)行組織學(xué)分析有助于解答這一困惑。

(一)任務(wù)情境：突發(fā)事件中驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷

G區(qū)“草根”經(jīng)濟(jì)最嚴(yán)重的反功能之一，就是在數(shù)量眾多且分布彌散的城中村和“三小”場(chǎng)所中的突發(fā)安全事故，其中最具代表性的，就是違規(guī)用氣用電引發(fā)的爆炸和火災(zāi)。盡管網(wǎng)格化管理也有事前巡查和信息采集，但由于缺乏技術(shù)支撐而存在巡采盲區(qū)，常常令網(wǎng)格員和消防部門(mén)疲于奔命，難以充分保障民眾生命財(cái)產(chǎn)安全。大巡查和大智慧體系有效化解了這一困境：一方面，“網(wǎng)格員+”與巡整聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了對(duì)G區(qū)約10萬(wàn)棟樓的無(wú)死角覆蓋，及時(shí)將安全隱患上傳到管控通平臺(tái)，并自動(dòng)分撥到相關(guān)職能部門(mén)；另一方面，消防部門(mén)依據(jù)大智慧系統(tǒng)中存儲(chǔ)的事故多發(fā)地和隱患集中地信息，在相應(yīng)地點(diǎn)設(shè)置了微消防站，并據(jù)此構(gòu)建了5分鐘消防圈模式，顯著提升了出警速度。正如G區(qū)消防部門(mén)工作人員所言：

前段時(shí)間發(fā)生的一起火災(zāi)，燃燒的電動(dòng)車(chē)充電樁旁邊就是一個(gè)微消防站，事故很快就得到處理。我們的點(diǎn)和公安、交警、網(wǎng)格等部門(mén)都連在一起，有助于彼此直接對(duì)接和溝通。微消防站是我們目前大力推進(jìn)的工程，預(yù)計(jì)2022年全部完工。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏X201903)(2)訪(fǎng)談?dòng)涗浺圆块T(mén)和獲取時(shí)序?yàn)橐幋a。

除火災(zāi)之外，另一項(xiàng)具有代表性的突發(fā)安全事故是建筑施工事故。2016年以前，G區(qū)的建筑施工事故處理存在著信息滯后，即相關(guān)部門(mén)尤其是住建局在事故發(fā)生許久之后還不了解現(xiàn)場(chǎng)情況，給救助工作帶來(lái)很大困擾。2016年管控通系統(tǒng)啟用并逐漸完善之后，這一問(wèn)題得以有效解決。G區(qū)住建局工作人員對(duì)此感觸頗深：

2016年以前，我們對(duì)這類(lèi)事件有時(shí)可能會(huì)“很懵”。比如說(shuō)凌晨工地上出了什么事故，工地在哪里，什么時(shí)間出的事情，人員傷亡情況怎樣，都不知道。有了這個(gè)系統(tǒng)之后，這些信息一目了然。如果沒(méi)能第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，也可以得到全部信息，方便下一步工作部署，有時(shí)甚至都不用到現(xiàn)場(chǎng)就可以通過(guò)視頻指揮中心部署工作。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏Z201906)

可見(jiàn)，G區(qū)目前已能夠自如應(yīng)對(duì)困擾許久的突發(fā)安全事故。此外，在重塑治理機(jī)制之后，G區(qū)亦能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性社會(huì)治安騷亂。2020年3月，G區(qū)依托管控通系統(tǒng)中的“塊數(shù)據(jù)”智能底板，通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、可視化地精準(zhǔn)下達(dá)處置指令的智慧調(diào)度網(wǎng)絡(luò)，很快就將一名試圖行兇的男子控制住，且現(xiàn)場(chǎng)無(wú)人員受傷。這與G區(qū)若干年前發(fā)生的某大型商場(chǎng)惡性傷人事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)失序形成鮮明對(duì)比。在G區(qū)公安分局負(fù)責(zé)人看來(lái)，這種變化是在本區(qū)為應(yīng)對(duì)突發(fā)性社會(huì)治安問(wèn)題而構(gòu)建的囤警街面機(jī)制，尤其是“135”快速反應(yīng)圈層下發(fā)生的：

如果是常態(tài)化接處警，那么第一波警力從我們下達(dá)指令到到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)需要57秒左右，還是不夠快。有人比我們更快，就是義警。此外，我們還有一個(gè)快速反應(yīng)大隊(duì)，平時(shí)是不動(dòng)的，遇到特殊情況隨時(shí)可以全員全裝拉出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“135”快速反應(yīng)。1分鐘義警到場(chǎng)、3分鐘巡(摩)警到場(chǎng)、5分鐘帶槍民警到場(chǎng)，就是這么一個(gè)快速反應(yīng)圈層。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏G201902)

“135”快速反應(yīng)圈層是公安部門(mén)依托大巡查體系構(gòu)建的囤警街面機(jī)制的核心內(nèi)容。除了把警力最大化地撒到路面上去之外，囤警街面機(jī)制的關(guān)鍵作用在于實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)。這由三個(gè)步驟構(gòu)成：首先，擴(kuò)充警力，在常規(guī)的巡警和輔警之外，將傳統(tǒng)的保安員更名為義警，建成一支擁有10萬(wàn)人的義警隊(duì)伍；其次，建立囤警點(diǎn)，根據(jù)視頻聯(lián)通系統(tǒng)分揀出包括區(qū)政府、體育館、大型商超、廣場(chǎng)、碼頭和公園等92個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，24小時(shí)值守；再次，提升接處警速度，借助智慧調(diào)度網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)“135”快速反應(yīng)。

G 區(qū)首創(chuàng)的囤警街面機(jī)制產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)，H市其他轄區(qū)紛紛效仿，G區(qū)也得到了上級(jí)政府肯定，它彌補(bǔ)了常態(tài)化接處警機(jī)制的短板，讓基層維穩(wěn)安保能力得以承接突發(fā)社會(huì)治安騷亂情境下驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷。

多部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)以迅即整合治理資源是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵，因此，部門(mén)間關(guān)系將對(duì)資源整合效果產(chǎn)生重要影響。那么，在G區(qū)基層治理機(jī)制重塑過(guò)程中，部門(mén)間關(guān)系呈現(xiàn)出何種樣態(tài)呢？

(二)部門(mén)間關(guān)系：智能化集成體

為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，G區(qū)專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了名為“閃電集結(jié)”的組織行動(dòng)，從中可以管窺部門(mén)間關(guān)系樣態(tài)的輪廓。該行動(dòng)旨在提升各部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)能力、綜合協(xié)調(diào)能力和應(yīng)急處置能力。首先，在區(qū)、街道和社區(qū)三級(jí)分別成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，由總指揮(指揮長(zhǎng))、綜合協(xié)調(diào)組、調(diào)度指揮組、技術(shù)保障組、應(yīng)急處突組和安全疏散組等構(gòu)成；其次，依據(jù)非常態(tài)化任務(wù)情境的嚴(yán)重程度和涉及面，將相應(yīng)處置級(jí)別劃分為Ⅰ級(jí)(重大級(jí))、Ⅱ級(jí)(較大級(jí))和Ⅲ級(jí)(一般級(jí))；再次，依據(jù)處置級(jí)別采取相應(yīng)組織行動(dòng)(表1)。

表1 G區(qū)“閃電集結(jié)”組織行動(dòng)流程

職能部門(mén)聯(lián)合成立共同行動(dòng)小組，意味著在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)可以獨(dú)當(dāng)一面，無(wú)法形成單部門(mén)主導(dǎo)格局。此外，表1還透露一個(gè)關(guān)鍵線(xiàn)索，即智慧管控系統(tǒng)(可視化調(diào)度平臺(tái))在部門(mén)聯(lián)結(jié)和資源整合中的關(guān)鍵作用，街道和社區(qū)一線(xiàn)工作人員對(duì)此感受最深刻。在G區(qū)S街道P社區(qū)工作人員看來(lái)，智慧管控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了部門(mén)間快速聯(lián)動(dòng)與資源整合：

我們工作人員發(fā)現(xiàn)也好，處置也好，現(xiàn)在都已經(jīng)離不開(kāi)智慧管控系統(tǒng)了。某個(gè)突發(fā)事件只要涉及我們社區(qū)，手機(jī)上連接系統(tǒng)的APP就會(huì)立刻響起，我們點(diǎn)進(jìn)去，然后立刻出發(fā)。到現(xiàn)場(chǎng)之后，我們跟街道管控連接現(xiàn)場(chǎng)視頻，街道研判后立刻通知相關(guān)部門(mén)，他們會(huì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)。如果是比較大的事故，我們會(huì)將實(shí)時(shí)視頻傳輸?shù)絽^(qū)里。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏SP201901)

除了對(duì)智慧管控系統(tǒng)本身的肯定之外，不少街道和社區(qū)對(duì)G區(qū)消防部門(mén)的資源囤配策略——微消防站工程十分推崇。在K街道應(yīng)急指揮中心的工作人員看來(lái)，微消防站不僅出警迅速，而且部門(mén)間快速聯(lián)動(dòng)縮減了中間環(huán)節(jié)，應(yīng)在各社區(qū)普及。

智慧管控系統(tǒng)好是好，但有些中間環(huán)節(jié)(比如信息通知)會(huì)延長(zhǎng)報(bào)送時(shí)間。在這方面，微消防站是很好的借鑒。發(fā)生火災(zāi)，管控系統(tǒng)一接單，社區(qū)和職能部門(mén)共同響應(yīng)，各部門(mén)自動(dòng)聯(lián)動(dòng)，就近社區(qū)也可以自動(dòng)調(diào)度支援現(xiàn)場(chǎng)，這樣就可以減少中間環(huán)節(jié)。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏KY201901)

除了應(yīng)對(duì)突發(fā)安全事故，“閃電集結(jié)”也形成獨(dú)具特色的治理模塊，通過(guò)部門(mén)整合來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)性社會(huì)治安騷亂。G區(qū)依托優(yōu)化后的大智慧體系中一方登錄、多方共享數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建了雙向警情分流機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)了部門(mén)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在G區(qū)公安分局負(fù)責(zé)人看來(lái)，這也是G區(qū)基層治理中除微消防站和囤警街面機(jī)制之外的另一個(gè)亮點(diǎn)。

我們現(xiàn)在的聯(lián)動(dòng)機(jī)制做得非常好，這也是我們非常突出的一個(gè)亮點(diǎn)，特別是現(xiàn)在的警情分流機(jī)制。我們接報(bào)的警情中，有些是不屬于我們管的，我們就會(huì)通過(guò)智慧管控平臺(tái)把信息給到其他部門(mén)。警情分流機(jī)制的另一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)維穩(wěn)安保事件分析研判之后的情報(bào)分流，主要針對(duì)各種潛在事件或者群體事件。我們掌握這類(lèi)事件的情況之后，會(huì)通報(bào)給區(qū)里其他相關(guān)部門(mén)，然后共同跟進(jìn)。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏G201901)

借助雙向警情分流機(jī)制，G區(qū)增強(qiáng)了維穩(wěn)安保部門(mén)協(xié)同能力，當(dāng)面臨突發(fā)性社會(huì)治安事件時(shí)，可以通過(guò)大智慧體系及時(shí)獲取信息，然后迅速集結(jié)相關(guān)部門(mén)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，在維穩(wěn)安保隱患爆發(fā)之前予以平息，這在G區(qū)被稱(chēng)為“智慧調(diào)處”。

“智慧調(diào)處”之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，是因?yàn)橹腔酃芸叵到y(tǒng)和資源囤配策略共同形塑了新的部門(mén)間關(guān)系，這也是“閃電集結(jié)”得以成功的關(guān)鍵。新的部門(mén)間關(guān)系可稱(chēng)為智能化集成體，其核心要義在于：通過(guò)治理技藝持續(xù)革新，改變部門(mén)間分立尤其是單部門(mén)主導(dǎo)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間快速聯(lián)動(dòng)和治理資源迅即整合，以承接突發(fā)事件情境下驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷。在這一過(guò)程中，專(zhuān)家的作用至關(guān)重要，他們與科層官僚的密切配合推動(dòng)著治理機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)權(quán)力基礎(chǔ)：銜接順暢的專(zhuān)業(yè)性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力

當(dāng)組織面臨急難險(xiǎn)重的治理目標(biāo)時(shí)，一個(gè)慣常性的學(xué)理判斷是，通過(guò)以專(zhuān)斷性權(quán)力為基礎(chǔ)的政治動(dòng)員將治理目標(biāo)上升為政治任務(wù)，讓常規(guī)治理機(jī)制“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)，以形成攻堅(jiān)模式。然而，G區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，并未將其拔高為政治任務(wù)，也未形成以專(zhuān)斷性權(quán)力為基礎(chǔ)的強(qiáng)運(yùn)動(dòng)機(jī)制，而是充分運(yùn)用智能化集成體，來(lái)打破部門(mén)分立狀態(tài)。同時(shí)，匯集專(zhuān)家力量，將專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)與科層規(guī)則予以有機(jī)整合，以提升治理有效性。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件專(zhuān)家?guī)臁?016年開(kāi)始，G區(qū)籌建了針對(duì)非常態(tài)化任務(wù)情境的專(zhuān)家?guī)旎驅(qū)I(yè)技術(shù)委員會(huì)。正如G區(qū)應(yīng)急局工作人員所言：

區(qū)里不僅有專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，還有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急專(zhuān)家(庫(kù))。從制度建設(shè)到規(guī)劃設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，專(zhuān)家每年都會(huì)做一些計(jì)劃安排。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏Y201903)

隨后，G區(qū)在消防、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局和交通運(yùn)輸局等突發(fā)事件可能涉及的主要職能部門(mén)，均建立了專(zhuān)家?guī)煲蕴峁┲橇χС?。?zhuān)家遴選遵循嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和流程，并且制訂了入庫(kù)專(zhuān)家管理服務(wù)方案。近年來(lái)，G區(qū)考慮基層治理場(chǎng)景的復(fù)雜性，進(jìn)一步擴(kuò)充專(zhuān)家?guī)觳㈥懤m(xù)其覆蓋至所轄10個(gè)街道。在S街道“三防”辦工作人員看來(lái)，擴(kuò)充專(zhuān)家?guī)鞂?duì)于突發(fā)事件的應(yīng)急處理至關(guān)重要：

每個(gè)街道成立專(zhuān)家?guī)?，?duì)專(zhuān)家任職資格沒(méi)有硬性要求，叫做“土專(zhuān)家”。專(zhuān)家的學(xué)歷可能不是很高，但只要在當(dāng)?shù)赜泻芏嗄晟罱?jīng)驗(yàn)，而且具有相關(guān)工作經(jīng)歷，就可以成為專(zhuān)家。我這個(gè)地方出現(xiàn)突發(fā)事件，專(zhuān)家立刻就能到現(xiàn)場(chǎng)，這個(gè)非常好。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏SA201905)

其二，組織專(zhuān)家指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)急演練和預(yù)警監(jiān)控。突發(fā)事件應(yīng)急演練也是G區(qū)基層治理的一個(gè)特色。每次演練時(shí)，G區(qū)都會(huì)組織專(zhuān)家予以全程指導(dǎo)和評(píng)估，G區(qū)住建局工作人員對(duì)此印象非常深刻：

每次做演練的時(shí)候，區(qū)里都會(huì)配一個(gè)專(zhuān)家組全程指導(dǎo)協(xié)助，讓他們從專(zhuān)業(yè)角度，評(píng)估我們的流程和技術(shù)指標(biāo)有沒(méi)有問(wèn)題。演練采取的是“雙盲”標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)這幾年的演練，我覺(jué)得現(xiàn)在做這些工作還是得心應(yīng)手的，而且每個(gè)部門(mén)配合得也非常好。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏Z201902)

除了區(qū)里的演練，職能部門(mén)也會(huì)自行組織專(zhuān)家指導(dǎo)演練，交通運(yùn)輸局就是演練“積極分子”。工作人員認(rèn)為，專(zhuān)家的指導(dǎo)和評(píng)估對(duì)于提升演練效果極其重要：

2019年我們局在專(zhuān)家的幫助下進(jìn)行了8次演練。我們演練的重點(diǎn)是邊坡道路坍塌。這一塊技術(shù)性很強(qiáng)，又牽涉到大型設(shè)備。專(zhuān)家不僅全程指導(dǎo)，演練結(jié)束之后還要評(píng)審，幫我們找不足、補(bǔ)差距。雖然演練都是模擬的，但基本接近實(shí)況，對(duì)于提升我們業(yè)務(wù)能力很有幫助。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏T201905)

其三，對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)處置充分尊重專(zhuān)家意見(jiàn)。專(zhuān)家必須到場(chǎng)且意見(jiàn)得到充分尊重，是G區(qū)現(xiàn)場(chǎng)處置突發(fā)事件的一個(gè)基本原則。在廣受好評(píng)的“5分鐘消防圈”模式中，消防員在5分鐘之內(nèi)趕到的同時(shí)，消防部門(mén)的專(zhuān)家也會(huì)到場(chǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)指導(dǎo)。如果事件涉及的職能部門(mén)本身沒(méi)有救援隊(duì)伍(如城市規(guī)劃局等)，就會(huì)請(qǐng)本部門(mén)專(zhuān)家分析研判并提出處理意見(jiàn)，然后通過(guò)智慧管控系統(tǒng)將專(zhuān)家意見(jiàn)告知趕赴現(xiàn)場(chǎng)的其他職能部門(mén)專(zhuān)家和工作人員。更重要的是，職能部門(mén)充分尊重專(zhuān)家意見(jiàn)。參與處理過(guò)一起山體滑坡事件的交警對(duì)此深有感觸：

本來(lái)我們各部門(mén)之間對(duì)于如何處置是有分歧的，幾位專(zhuān)家到場(chǎng)之后做了一個(gè)評(píng)估，提出了一些處理意見(jiàn)，然后通知我們與其他部門(mén)一起商議。我們充分尊重了專(zhuān)家意見(jiàn)，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行處置，效果挺不錯(cuò)?，F(xiàn)在突發(fā)事件對(duì)我們各個(gè)部門(mén)都會(huì)提出新的挑戰(zhàn)，所以我們都會(huì)請(qǐng)專(zhuān)家來(lái)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，這樣更加科學(xué)有效。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠篏J201906)

作為解決復(fù)雜問(wèn)題的選擇性手段，專(zhuān)業(yè)知識(shí)與科層規(guī)則之間時(shí)常存在沖突。專(zhuān)家基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)或倫理做出的判斷可能不同于官僚以成本與組織的管理要求為取向的管理判斷，而前者往往服從于后者的強(qiáng)制力[32]。然而，G區(qū)基層治理場(chǎng)景表明，兩者也可以有機(jī)結(jié)合，科層組織對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)的充分尊重和采納有助于提升基層治理有效性。同時(shí)，正如李普斯基(Michael Lipsky)所言，非常規(guī)任務(wù)情境的復(fù)雜性和即時(shí)性往往超出科層規(guī)則的覆蓋范圍[33]，專(zhuān)家的介入及適時(shí)建策填補(bǔ)了科層規(guī)則的盲區(qū)，專(zhuān)業(yè)權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的順暢銜接令工作更為周全，也更易獲得民眾理解與認(rèn)同，從而提高了基層治理的合法性。

五、在“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”之間的聚合式治理

(一)聚合式治理的含義及其發(fā)生機(jī)制

通過(guò)對(duì)G區(qū)基層治理場(chǎng)景的組織學(xué)深描，可以發(fā)現(xiàn)，在面臨突發(fā)事件情境下驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷時(shí)，基層治理并未“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)，而是依托治理技藝持續(xù)革新，將部門(mén)間關(guān)系改造為“智能化集成體”，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)與科層規(guī)則的有機(jī)整合重塑公共服務(wù)生產(chǎn)和供給體系，提升基層治理合法性與有效性。技藝革新與組織再造的交融，形塑了一種新的基層治理機(jī)制——聚合式治理，意指為有效承接突發(fā)事件下驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷，城市基層通過(guò)革新治理技藝來(lái)重塑部門(mén)間關(guān)系，迅即集結(jié)并整合治理資源而形成的治理機(jī)制。

聚合式治理的發(fā)生機(jī)制(圖1)是：治理負(fù)荷驟然增強(qiáng)，導(dǎo)致常規(guī)治理能力由于無(wú)法匹配治理目標(biāo)而失靈，但時(shí)間和成本的雙重約束讓基層治理來(lái)不及也無(wú)須“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)。為有效應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的治理壓力，一方面，通過(guò)治理技藝革新重塑部門(mén)間關(guān)系，打造以部門(mén)間快速協(xié)同聯(lián)動(dòng)為主要特征的智能化集成體。治理技藝革新既包括信息、數(shù)據(jù)和智能化等硬技藝變革，也包括資源囤配策略和權(quán)力關(guān)系等軟技藝改良，且治理技藝革新需要持續(xù)進(jìn)行，才足以突破極具剛性的科層組織反功能。另一方面，充分尊重專(zhuān)家意見(jiàn)，用專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)填補(bǔ)科層規(guī)則盲區(qū)。對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的吸納不僅可修正官僚的管理主義判斷，也可彌合科層組織的專(zhuān)業(yè)鴻溝和部門(mén)壁壘，二者的順暢銜接為智能化集成體的運(yùn)作提供了穩(wěn)固支撐。部門(mén)間關(guān)系與權(quán)力基礎(chǔ)的共變，形塑了迅即集結(jié)與整合治理資源的聚合式治理。

圖1 聚合式治理的發(fā)生機(jī)制

(二)聚合式治理、常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理的比較

作為城市基層治理新機(jī)制，聚合式治理、常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理之間有何不同呢？對(duì)三者之間的比較有助于開(kāi)展理論對(duì)話(huà)，進(jìn)一步彰顯聚合式治理的個(gè)性化特征并明確其在國(guó)家治理機(jī)制譜系中的定位(表2)。

表2 國(guó)家治理機(jī)制的組織學(xué)特征比較

1.任務(wù)情境差異。常規(guī)治理的任務(wù)情境是“科層制所追尋的穩(wěn)定世界”[31]，無(wú)論何種類(lèi)型的日常工作，均在循規(guī)蹈矩的場(chǎng)景中按部就班地完成。聚合式治理的任務(wù)情境是突發(fā)事件中在短時(shí)限內(nèi)驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷，這顯然超越了穩(wěn)定世界中常態(tài)化機(jī)制的治理能力。運(yùn)動(dòng)式治理的任務(wù)情境是與政治任務(wù)或其他被拔高為政治任務(wù)的治理目標(biāo)(如管理型運(yùn)動(dòng))相伴隨的強(qiáng)力政策動(dòng)員和話(huà)語(yǔ)感召，它與聚合式治理任務(wù)情境的相似之處在于，二者均面臨治理資源無(wú)法匹配治理目標(biāo)的困境；不同之處在于，在運(yùn)動(dòng)式治理中，需要通過(guò)持續(xù)的強(qiáng)力動(dòng)員方可讓治理能力匹配治理目標(biāo)，而在聚合式治理中，由于面臨時(shí)間和成本的雙重約束，既來(lái)不及也無(wú)須將治理目標(biāo)拔高為政治任務(wù)，亦無(wú)須強(qiáng)力動(dòng)員。

2.部門(mén)間關(guān)系差異。在常規(guī)治理中，職能部門(mén)總是傾向于獲取對(duì)于上級(jí)政府的“代表性”[29]，導(dǎo)致公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理的碎片化，將科層組織的反功能展現(xiàn)得淋漓盡致。運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)顯著特征是非專(zhuān)業(yè)化[8]，它通過(guò)持續(xù)的強(qiáng)力動(dòng)員打破部門(mén)鴻溝和專(zhuān)業(yè)壁壘，以突破治理資源瓶頸，在一定程度上克服了部門(mén)間的代表性競(jìng)爭(zhēng)。但是，職能部門(mén)只是為了實(shí)現(xiàn)政治績(jī)效而捆綁在一起，形成“統(tǒng)合式拼湊”的關(guān)系，當(dāng)政治任務(wù)完成之后，部門(mén)之間將再次陷入代表性競(jìng)爭(zhēng)的泥潭。相較之下，盡管頂層設(shè)計(jì)中透露出的社會(huì)性政績(jī)追求轉(zhuǎn)向日益明晰，但短時(shí)限內(nèi)驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷導(dǎo)致沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)可以獨(dú)當(dāng)一面，壓縮了部門(mén)爭(zhēng)奪代表性的空間。更重要的是，治理技藝的持續(xù)革新不斷助推部門(mén)間自發(fā)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，直至形成穩(wěn)定運(yùn)作的智能化集成體以實(shí)現(xiàn)治理資源的迅即整合。

3.權(quán)力基礎(chǔ)差異。常規(guī)治理主要基于非人格化的基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)作，盡管它也希望整合專(zhuān)業(yè)權(quán)力，但整合過(guò)程往往并不順利，二者時(shí)常發(fā)生沖突，專(zhuān)業(yè)權(quán)力屈從于基礎(chǔ)性權(quán)力是沖突的常態(tài)化結(jié)果。運(yùn)動(dòng)式治理以專(zhuān)斷性權(quán)力為運(yùn)作基礎(chǔ)，試圖改變基礎(chǔ)性權(quán)力孱弱而難以突破資源瓶頸之困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力再擴(kuò)充。但是，專(zhuān)斷性權(quán)力天然具有的蕩滌性時(shí)常導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理以目標(biāo)置換和治理績(jī)效異化(如矯枉過(guò)正)為代價(jià)，既未能填補(bǔ)基礎(chǔ)性權(quán)力的空缺，也不尊重專(zhuān)業(yè)知識(shí)[8]。聚合式治理尤為重視專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的重要作用，充分運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化原理填補(bǔ)科層規(guī)則的盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的順暢銜接，進(jìn)而形成機(jī)制運(yùn)作的整合型權(quán)力基礎(chǔ)。

正是由于聚合式治理機(jī)制的獨(dú)特組織學(xué)要素，使其得以承接突發(fā)事件中驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷。一方面，基于部門(mén)間自發(fā)協(xié)同而形成的智能化集成體能夠保障治理資源汲取與整合的穩(wěn)定性，克服了常規(guī)治理機(jī)制面對(duì)驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷時(shí)能力與目標(biāo)不匹配之困局；另一方面，整合型權(quán)威既能夠填補(bǔ)官僚制原理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)盲區(qū)，也可以規(guī)避由于專(zhuān)斷性權(quán)力的蕩滌而產(chǎn)生的治理成本。由是觀(guān)之，聚合式治理是居于“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”之間的、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最適宜的治理機(jī)制。正因如此，聚合式治理機(jī)制具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，不會(huì)出現(xiàn)“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”彼此轉(zhuǎn)換和相互裹挾的情形(圖2)。需要說(shuō)明的是，聚合式治理只是與突發(fā)事件相匹配的治理機(jī)制，它并不能在穩(wěn)定世界中和政治績(jī)效追求情境下替代常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理。

圖2 聚合式治理在國(guó)家治理機(jī)制譜系中的位置

六、結(jié)論與討論

治理能力由于任務(wù)情境發(fā)生變化而無(wú)法匹配治理目標(biāo)，是國(guó)家治理場(chǎng)景中的常見(jiàn)情形，此時(shí)，讓常規(guī)治理“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)成為慣常性學(xué)理判斷。本文通過(guò)對(duì)H市G區(qū)基層治理場(chǎng)景的組織學(xué)深描，呈現(xiàn)一幅不同于此的新圖景。本文研究結(jié)論是，當(dāng)治理能力無(wú)法承接突發(fā)事件中驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷時(shí)，城市基層治理并未“運(yùn)動(dòng)”起來(lái)，而是依托治理技藝持續(xù)創(chuàng)新將部門(mén)間關(guān)系改造為智能化集成體，充分汲取專(zhuān)業(yè)知識(shí)并將之與科層規(guī)則有機(jī)整合，以迅即集結(jié)治理資源，增強(qiáng)了治理有效性與合法性，由此形塑城市基層的聚合式治理機(jī)制。這一微觀(guān)理論的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

其一，豐富中國(guó)國(guó)家治理機(jī)制的理論圖譜。“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”之間的互嵌和切換固然彰顯出二者之間紛繁復(fù)雜的聯(lián)結(jié)場(chǎng)景，但未能提煉出有別于二者的新機(jī)制。聚合式治理的提出可能是一個(gè)突破，是對(duì)中國(guó)國(guó)家治理機(jī)制的理論增補(bǔ)。聚合式治理機(jī)制的組織學(xué)特征賦予其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使其成為并肩于常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理的國(guó)家治理新機(jī)制，共同服務(wù)于“對(duì)多樣性社會(huì)需求進(jìn)行充分回應(yīng)”[34]的國(guó)家治理基本目標(biāo)。

其二，修正治理機(jī)制選擇的理論預(yù)設(shè)。治理能力無(wú)法匹配治理目標(biāo)并非啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制的充分條件。一方面，專(zhuān)斷性權(quán)力的蕩滌將產(chǎn)生十分高昂的治理成本；另一方面，突發(fā)事件情境下治理負(fù)荷的驟然增強(qiáng)往往來(lái)不及啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理。因此，在不同的任務(wù)情境下選擇何種治理機(jī)制，不僅取決于治理能力與治理目標(biāo)的匹配程度，也有賴(lài)于科層組織對(duì)成本和收益的理性預(yù)期，這也是聚合式治理機(jī)制的發(fā)軔點(diǎn)。

其三，改進(jìn)技術(shù)治理與科層治理共生理論。無(wú)論是在穩(wěn)定世界中還是在政治績(jī)效追求情境下，專(zhuān)業(yè)化原理與官僚制原理似乎都難以和諧共存。聚合式治理中專(zhuān)業(yè)性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的順暢銜接表明，治理負(fù)荷的驟然增強(qiáng)不僅壓縮了部門(mén)代表性競(jìng)爭(zhēng)的空間，也彰顯專(zhuān)家的關(guān)鍵作用，專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)與科層運(yùn)行規(guī)則由此獲得有機(jī)整合，在改進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)與供給體系的同時(shí)，也增強(qiáng)了治理合法性與有效性。

聚合式治理機(jī)制的生成與運(yùn)作對(duì)于完善國(guó)家治理機(jī)制和提升城市基層治理能力的政策啟示是：一方面，成本高昂的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制并不是應(yīng)對(duì)治理負(fù)荷加碼的必然選項(xiàng)。通過(guò)持續(xù)革新治理技藝，以重塑科層組織運(yùn)作與公共服務(wù)生產(chǎn)與供給體系，才是承接驟然增強(qiáng)的治理負(fù)荷之關(guān)鍵。另一方面，城市基層治理機(jī)制創(chuàng)新固然應(yīng)重視技術(shù)變革，但也需要充分發(fā)揮人力資源的支撐作用，其中尤為重要的是設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)人員訴求與治理目標(biāo)之間的激勵(lì)相容。此外，作為聚合式治理機(jī)制中的元治理者，城市基層政府應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的微觀(guān)政策設(shè)計(jì)，并作為部門(mén)間協(xié)同的制度規(guī)范。

作為一項(xiàng)個(gè)案研究，本文的理論適用范圍可能存在局限。由于個(gè)案所處的地理位置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)等原因，聚合式治理機(jī)制是否存在于或適用于其他城市或地域仍需要進(jìn)一步實(shí)證考察；同時(shí)，囿于一手資料尤其是科層組織內(nèi)部資料獲取難度，本文對(duì)聚合式治理機(jī)制的組織學(xué)特征尤其是其缺陷的分析并不完備，這可能會(huì)影響研究效度。部門(mén)快速聯(lián)動(dòng)時(shí)的權(quán)力關(guān)系是怎樣的，智能化集成體的運(yùn)作遵循何種激勵(lì)機(jī)制？這都是有待進(jìn)一步研究的議題。