新《海安法》下集裝箱檢驗(yàn)和監(jiān)管對(duì)策研究

孫玉杰，李建軍（.上海海事局，上海 00086；. 崇明海事局，上海 0037）

一、前言

2021年9月1日生效實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海安法》）首次從法律層面將對(duì)船運(yùn)集裝箱的檢驗(yàn)納入法定檢驗(yàn)范疇，明確了船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法對(duì)集裝箱定期進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)的要求，實(shí)現(xiàn)了上位法和下位法關(guān)于集裝箱檢驗(yàn)的一致。國(guó)際公約方面，1977年9月6日，《1972年國(guó)際集裝箱安全公約》（《CSC公約》）生效。1981年9月23日，我國(guó)加入《CSC公約》，成為該公約的締約國(guó)?！禖SC公約》生效40多年來(lái)，我國(guó)集裝箱制造和運(yùn)輸業(yè)飛速發(fā)展，已成為世界貿(mào)易大國(guó)和全球最大的集裝箱制造國(guó)，但在集裝箱檢驗(yàn)及監(jiān)管方面還存在一些問(wèn)題亟待解決，尤其需要立法和建章立制，細(xì)化落實(shí)新《海安法》對(duì)集裝箱檢驗(yàn)的要求，有效履行《CSC公約》。

二、國(guó)內(nèi)法律法規(guī)和國(guó)際公約涉及集裝箱檢驗(yàn)的有關(guān)規(guī)定

（一）國(guó)內(nèi)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定

1．新《海安法》

1984年生效實(shí)施的《海安法》及2016年修訂的《海安法》均未提及集裝箱檢驗(yàn)的要求。新《海安法》第九條明確規(guī)定：中國(guó)籍船舶、在中華人民共和國(guó)管轄海域設(shè)置的海上設(shè)施、船運(yùn)集裝箱，以及國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)確定的關(guān)系海上交通安全的重要船用設(shè)備、部件和材料，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求，經(jīng)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格，取得相應(yīng)證書、文書。新《海安法》首次從上位法的角度實(shí)現(xiàn)了對(duì)集裝箱檢驗(yàn)涉及的技術(shù)法規(guī)和行政規(guī)章的支持，是海事管理機(jī)構(gòu)未來(lái)對(duì)集裝箱檢驗(yàn)實(shí)施管理和事中事后監(jiān)管的根本依據(jù)。

2．船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例

2019年3月修訂的《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》第十七、十八條規(guī)定了集裝箱的檢驗(yàn)要求，即在國(guó)內(nèi)登記的企業(yè)法人（集裝箱所有人，以下簡(jiǎn)稱“箱東”）所擁有的集裝箱，應(yīng)向船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)制造檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)，取得檢驗(yàn)證書。第四條規(guī)定，中國(guó)船級(jí)社（CCS）承辦國(guó)內(nèi)外船舶、海上設(shè)施和集裝箱的入級(jí)檢驗(yàn)、鑒定檢驗(yàn)和公證檢驗(yàn)業(yè)務(wù)；經(jīng)授權(quán)，可以代行法定檢驗(yàn)。

3．集裝箱法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則

2018年6月實(shí)施的《集裝箱法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》納入了《CSC公約》及其修正案關(guān)于集裝箱的結(jié)構(gòu)、技術(shù)條件、試驗(yàn)、監(jiān)管和控制等要求。

4．船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定

2016年5月生效的《船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》第五條規(guī)定，CCS可以從事包括國(guó)際航行船舶、國(guó)內(nèi)航行船舶、水上設(shè)施、船運(yùn)貨物集裝箱和相關(guān)船用產(chǎn)品的法定檢驗(yàn)；第二十一條規(guī)定，船運(yùn)貨物集裝箱的制造廠商或者所有人、經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)向船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)工廠認(rèn)可、定型設(shè)計(jì)認(rèn)可和制造檢驗(yàn)或營(yíng)運(yùn)檢驗(yàn)。當(dāng)前中國(guó)箱東擁有的部分集裝箱由CCS實(shí)施法定檢驗(yàn)。

（二）國(guó)際公約有關(guān)規(guī)定

涉及集裝箱檢驗(yàn)和管理的國(guó)際公約主要是《CSC公約》及其修正案。

1．《CSC公約》

《CSC公約》及其附則明確規(guī)定了集裝箱的試驗(yàn)、檢驗(yàn)、批準(zhǔn)、維修等內(nèi)容，為締約國(guó)開(kāi)展集裝箱檢驗(yàn)的國(guó)內(nèi)立法、實(shí)施監(jiān)督檢查明確了方向。

對(duì)于經(jīng)檢驗(yàn)的集裝箱的監(jiān)督和管理，《CSC公約》第VI條規(guī)定：

（1）根據(jù)第III條獲得批準(zhǔn)的每個(gè)集裝箱，應(yīng)在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)受該締約國(guó)正式授權(quán)官員的管理。這種管理僅限于證實(shí)集裝箱上安裝按本公約要求的有效的安全認(rèn)可牌照，除非有重要證據(jù)證明該集裝箱的現(xiàn)狀有明顯的安全風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，執(zhí)行管理工作的官員所采取的必要行動(dòng)，也僅限于保證集裝箱在繼續(xù)投入營(yíng)運(yùn)之前恢復(fù)到安全狀態(tài)。

（2）當(dāng)集裝箱由于某種缺陷似乎危及安全，而這種缺陷在該集裝箱獲得批準(zhǔn)時(shí)可能業(yè)已存在，應(yīng)由發(fā)現(xiàn)這種缺陷的締約國(guó)通知負(fù)責(zé)批準(zhǔn)該集裝箱的主管機(jī)關(guān)。

2．《CSC公約》2010年修正案

《CSC公約》2010年修正案（MSC．310(88)決議通過(guò)，2012年1月1日生效）新增附則III——控制和檢查，是締約國(guó)主管機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)檢驗(yàn)的集裝箱實(shí)施監(jiān)督檢查的依據(jù)，詳述了對(duì)集裝箱的控制內(nèi)容、方式、措施、缺陷類別、信息傳遞等內(nèi)容，使主管機(jī)關(guān)能評(píng)估集裝箱中結(jié)構(gòu)敏感部件的完整性，并幫助其決定集裝箱是否安全而能繼續(xù)運(yùn)輸或者是否應(yīng)在采取糾正措施前停止?fàn)I運(yùn)，主要內(nèi)容整理如下：

（1）一般要求

如有重要證據(jù)表明集裝箱的狀況會(huì)對(duì)安全造成明顯風(fēng)險(xiǎn)，締約國(guó)可采取控制措施，但這種控制應(yīng)僅限于核實(shí)集裝箱是否攜有有效的安全認(rèn)可牌照和經(jīng)批準(zhǔn)的連續(xù)檢驗(yàn)計(jì)劃（ACEP）或有效的下次檢驗(yàn)日期（NED）標(biāo)記。

（2）控制措施

對(duì)于破損達(dá)到或超過(guò)附則III表4．1所列的結(jié)構(gòu)敏感部件損壞程度的集裝箱或空集裝箱，視為對(duì)人員造成危險(xiǎn)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)考慮采取控制措施，停止這些集裝箱的營(yíng)運(yùn)。

（3）信息通報(bào)

一旦集裝箱被控制，主管機(jī)關(guān)應(yīng)通知相應(yīng)的箱東、承租人或受托人。

3．《CSC公約》2013年修正案

《CSC公約》2013年修正案（MSC．355(92)決議通過(guò)，2014年7月1日生效）主要修訂了附則I——安全認(rèn)可牌照、附則II——結(jié)構(gòu)安全要求和試驗(yàn)的相關(guān)內(nèi)容，更新了附則III的表4．1結(jié)構(gòu)敏感部件，明確了需立即決定停止使用集裝箱的嚴(yán)重缺陷、需通知箱東并對(duì)運(yùn)輸采取限制措施的缺陷以及限制措施，更便于主管機(jī)關(guān)實(shí)施檢查和采取控制措施。

4．國(guó)際海事組織關(guān)于修改、調(diào)整《CSC公約》統(tǒng)一解釋和實(shí)施的建議

為有效實(shí)施《CSC公約》，國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)還發(fā)布了一系列通函，對(duì)公約相關(guān)條款進(jìn)行了統(tǒng)一解釋，提出了協(xié)調(diào)實(shí)施公約的建議。最新的通函為2013年8月通過(guò)的CSC．1/Circ．138/Rev．1，該通函建議締約國(guó)對(duì)集裝箱進(jìn)行控制時(shí)，對(duì)無(wú)缺陷但亦無(wú)安全認(rèn)可牌照的集裝箱或其牌照不完整的，應(yīng)停止?fàn)I運(yùn)。如有證據(jù)證明該集裝箱已按公約條款批準(zhǔn)或滿足公約的標(biāo)準(zhǔn)，則實(shí)施控制主管機(jī)關(guān)可允許集裝箱運(yùn)到目的地卸貨，但應(yīng)盡可能快地安裝安全認(rèn)可牌照，并在按公約正確安裝安全認(rèn)可牌照之前不得再次裝貨。對(duì)于檢驗(yàn)或維護(hù)過(guò)期的集裝箱，如締約國(guó)發(fā)現(xiàn)標(biāo)注于安全認(rèn)可牌照上或靠近安全認(rèn)可牌照處的下次維修檢驗(yàn)日期已過(guò)，應(yīng)停止該集裝箱營(yíng)運(yùn)。但是，實(shí)施控制的主管機(jī)關(guān)可允許集裝箱運(yùn)到目的地卸貨，前提是必須盡快進(jìn)行檢驗(yàn)并更新日期，完成之前不得再次裝貨。

三、集裝箱檢驗(yàn)和監(jiān)管存在的問(wèn)題

對(duì)于中國(guó)箱東擁有的集裝箱，其檢驗(yàn)由CCS根據(jù)國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)實(shí)施。經(jīng)實(shí)地調(diào)研，筆者了解到當(dāng)前中國(guó)箱東擁有的集裝箱，其檢驗(yàn)和海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管中存在以下問(wèn)題：

（一）部分集裝箱檢驗(yàn)過(guò)期

關(guān)于營(yíng)運(yùn)集裝箱的定期檢驗(yàn)周期，《CSC公約》和《集裝箱法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》規(guī)定，集裝箱從出廠到第1次檢驗(yàn)的間隔期應(yīng)不超過(guò)5年；經(jīng)第1次定期檢驗(yàn)后，再次檢驗(yàn)的間隔期應(yīng)不超過(guò)30個(gè)月，實(shí)施了ACEP的集裝箱除外。據(jù)了解，外貿(mào)箱通常實(shí)施ACEP代替定期檢驗(yàn)，內(nèi)貿(mào)箱則實(shí)施定期檢驗(yàn)。根據(jù)國(guó)際集裝箱局網(wǎng)站（www．bic-code．org）數(shù)據(jù)，當(dāng)前中國(guó)有175家箱東在該網(wǎng)站登記注冊(cè)，但據(jù)CCS消息，目前中國(guó)僅有11家箱東實(shí)施了ACEP。由于航運(yùn)市場(chǎng)上流通的集裝箱數(shù)量巨大，且集裝箱的法定檢驗(yàn)是依申請(qǐng)行為，如集裝箱檢驗(yàn)到期時(shí)箱東不申請(qǐng)檢驗(yàn)，CCS也無(wú)法控制。據(jù)了解，當(dāng)前航運(yùn)市場(chǎng)存在大量的內(nèi)貿(mào)集裝箱檢驗(yàn)到期時(shí)因箱東不申請(qǐng)導(dǎo)致檢驗(yàn)過(guò)期的情況。

（二）內(nèi)貿(mào)集裝箱超重

根據(jù)《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》，目前集裝箱稱重的要求僅限于外貿(mào)箱，對(duì)內(nèi)貿(mào)箱尚無(wú)強(qiáng)制要求，內(nèi)貿(mào)集裝箱超重情況比較普遍，對(duì)箱體局部結(jié)構(gòu)破壞較大，在裝卸和運(yùn)輸過(guò)程中容易發(fā)生事故，影響水上交通安全。

（三）外國(guó)驗(yàn)船機(jī)構(gòu)超范圍檢驗(yàn)

《外國(guó)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立驗(yàn)船公司監(jiān)管辦法》第三條規(guī)定，外國(guó)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)只能對(duì)外國(guó)企業(yè)所擁有的船運(yùn)貨物集裝箱進(jìn)行檢驗(yàn)，而不能對(duì)中國(guó)箱東所擁有的集裝箱進(jìn)行檢驗(yàn)。據(jù)了解，部分外國(guó)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)對(duì)部分中國(guó)箱東擁有的集裝箱進(jìn)行了檢驗(yàn)，明顯超出其檢驗(yàn)范圍。

（四）外貿(mào)淘汰的集裝箱流入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)

經(jīng)初步了解，國(guó)內(nèi)營(yíng)運(yùn)的部分內(nèi)貿(mào)集裝箱為外貿(mào)淘汰的老舊箱。外貿(mào)集裝箱箱東大都對(duì)使用十余年的集裝箱集體淘汰不再使用，或在使用過(guò)程中，將發(fā)生變形、破損、脫焊等情況無(wú)修復(fù)價(jià)值的集裝箱淘汰不再使用。部分國(guó)內(nèi)箱東將這些淘汰的外貿(mào)集裝箱買入轉(zhuǎn)為內(nèi)貿(mào)使用，存在極大的安全隱患。

（五）缺乏相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法

同國(guó)際公約授權(quán)締約國(guó)對(duì)外國(guó)籍船舶開(kāi)展港口國(guó)監(jiān)督一樣，《CSC公約》第VI條也賦予了締約國(guó)對(duì)集裝箱進(jìn)行監(jiān)督檢查、處置的權(quán)力，但遺憾的是，迄今為止我國(guó)尚未將上述要求進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法，也就談不上對(duì)外貿(mào)和內(nèi)貿(mào)集裝箱的監(jiān)督和管理。其次，雖然我國(guó)關(guān)于《CSC公約》檢驗(yàn)方面的國(guó)內(nèi)立法還是比較全面的，《集裝箱法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》基本涵蓋了公約的要求，但該規(guī)則是技術(shù)類的，我國(guó)尚未根據(jù)公約第VI條和附則III制定檢查、處置等行政類規(guī)定，也未制定違反國(guó)際公約以及國(guó)內(nèi)法律法規(guī)后的行政處罰措施（裝載危險(xiǎn)貨物的集裝箱除外），造成海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施事中事后監(jiān)管時(shí)無(wú)法可依，從而導(dǎo)致對(duì)集裝箱的監(jiān)督檢查處于空白的狀況。

四、相關(guān)建議

對(duì)中國(guó)以及外國(guó)箱東擁有的在船集裝箱狀況及檢驗(yàn)情況的監(jiān)管，海事管理機(jī)構(gòu)可通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和安全檢查實(shí)施，但海事管理機(jī)構(gòu)尚未實(shí)施對(duì)陸上集裝箱的監(jiān)管，對(duì)這些集裝箱狀況以及檢驗(yàn)質(zhì)量難以把握。針對(duì)集裝箱檢驗(yàn)和監(jiān)管存在的問(wèn)題，筆者走訪了CCS上海分社、部分航運(yùn)公司以及箱東，結(jié)合新《海安法》、國(guó)際公約以及國(guó)內(nèi)法律法規(guī)要求和現(xiàn)狀，提出相關(guān)建議如下：

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)，確保監(jiān)管有法可依

國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以新《海安法》生效為契機(jī)，制定外貿(mào)和內(nèi)貿(mào)集裝箱檢驗(yàn)管理和監(jiān)管的行政類法律法規(guī)，針對(duì)檢驗(yàn)過(guò)期以及外國(guó)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)超范圍檢驗(yàn)的現(xiàn)象，制定相應(yīng)的處罰規(guī)定，既有效履行國(guó)際公約、實(shí)現(xiàn)國(guó)際公約本土化，更使得海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)集裝箱的監(jiān)管有法可依，有助于保障水上交通安全和防止水域污染。

此外，建議制定內(nèi)貿(mào)集裝箱的裝箱標(biāo)準(zhǔn)和稱重規(guī)定，明確裝箱質(zhì)量和裝載重量的要求，從根本上確保內(nèi)貿(mào)集裝箱運(yùn)輸安全。當(dāng)前內(nèi)貿(mào)集裝箱進(jìn)碼頭時(shí)稱重已不是問(wèn)題，只是碼頭對(duì)超重集裝箱放任不管，造成大批超重集裝箱裝船，從而導(dǎo)致裝卸貨和運(yùn)輸時(shí)屢屢發(fā)生事故。

（二）開(kāi)展針對(duì)性培訓(xùn)，確保檢查專業(yè)規(guī)范

《CSC公約》附則III第3——主管機(jī)關(guān)檢查人員的培訓(xùn)規(guī)定，實(shí)施評(píng)估和控制措施的檢查人員應(yīng)接受必要的培訓(xùn)。培訓(xùn)應(yīng)包括理論培訓(xùn)和實(shí)踐指導(dǎo)。因此，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照公約要求設(shè)定培訓(xùn)課程和程序，培訓(xùn)檢查人員使他們勝任對(duì)集裝箱以及箱東實(shí)施專業(yè)和有效的檢查。

（三）開(kāi)展有效監(jiān)管，壓實(shí)箱東主體責(zé)任

對(duì)箱東以及營(yíng)運(yùn)的集裝箱的監(jiān)管都屬于事中事后監(jiān)管范疇，是國(guó)際公約賦予海事管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，應(yīng)按要求實(shí)施。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)制定箱東監(jiān)管規(guī)定和營(yíng)運(yùn)集裝箱監(jiān)管程序，定期檢查箱東質(zhì)量體系運(yùn)行情況、集裝箱營(yíng)運(yùn)檢驗(yàn)執(zhí)行情況、ACEP實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題督促其及時(shí)改正，促使箱東履行主體責(zé)任，保證集裝箱狀況良好。

（四）建立集裝箱數(shù)據(jù)庫(kù)，掌握集裝箱檢驗(yàn)維護(hù)信息

建議國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)建立內(nèi)貿(mào)集裝箱和中國(guó)箱東擁有的外貿(mào)集裝箱的數(shù)據(jù)庫(kù)，掌握每個(gè)集裝箱是否具有有效的維護(hù)和維修計(jì)劃及其定期檢查情況，對(duì)于保證船上和岸上人員以及公眾的安全至關(guān)重要。該數(shù)據(jù)庫(kù)還可以用于匯總和向公眾發(fā)布我國(guó)箱東的ACEP信息。《CSC公約》2010年修正案規(guī)定，批準(zhǔn)的計(jì)劃應(yīng)至少每10年評(píng)審一次，以確保其持續(xù)可行。締約國(guó)應(yīng)對(duì)批準(zhǔn)的計(jì)劃進(jìn)行定期審核，以確保符合該締約國(guó)批準(zhǔn)的規(guī)定。主管機(jī)關(guān)應(yīng)將批準(zhǔn)的ACEP信息公開(kāi)。目前，對(duì)ACEP的10年評(píng)審、定期審核以及信息發(fā)布均由CCS實(shí)施，建議信息的發(fā)布由主管機(jī)關(guān)即國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施，這樣才符合公約要求。

（五）明確檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)責(zé)任，及時(shí)互通信息

現(xiàn)行有效的《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》指定CCS實(shí)施集裝箱的法定檢驗(yàn)，但CCS卻將該檢驗(yàn)交由其下屬的認(rèn)證公司開(kāi)展，明顯不符合該條例的規(guī)定。建議國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成CCS收回集裝箱檢驗(yàn)職能，以確保檢驗(yàn)質(zhì)量和公信力。對(duì)于部分箱東任由集裝箱過(guò)期而不申請(qǐng)檢驗(yàn)的情況，CCS應(yīng)將該情況及時(shí)通知所在地海事管理機(jī)構(gòu)，由海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置。

此外，對(duì)箱東和集裝箱實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，如發(fā)現(xiàn)外國(guó)驗(yàn)船機(jī)構(gòu)超范圍檢驗(yàn)或接到相關(guān)舉報(bào)時(shí)，基層海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通知這些機(jī)構(gòu)停止檢驗(yàn)行為，并將該情況上報(bào)國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)處置。

五、結(jié)語(yǔ)

新《海安法》明確了集裝箱法定檢驗(yàn)的宏觀要求，《集裝箱法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》明確了集裝箱法定檢驗(yàn)的技術(shù)要求，當(dāng)前海事管理機(jī)構(gòu)急需填補(bǔ)集裝箱事中事后監(jiān)管的法律空白，使得對(duì)集裝箱的監(jiān)督管理有法可依，確保集裝箱的制造、檢驗(yàn)、維護(hù)保養(yǎng)、報(bào)廢等整個(gè)生命周期都符合要求，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理，并把對(duì)中國(guó)箱東的管理納入海事管理的范疇，才能從根本上確保集裝箱運(yùn)輸安全高效。