青年發(fā)展型城市建設(shè)的現(xiàn)狀及推進(jìn)策略

肖小平 鄭金鈴

（廣東省團(tuán)校 青年發(fā)展研究院，廣東 廣州 510550）

人民城市人民建，人民城市為人民。［1］城市是人集中生活的地方，人是城市發(fā)展的根本。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。［2］2022 年7 月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，圍繞加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進(jìn)新型城市建設(shè)、提升城市治理水平、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等五個(gè)方面，對(duì)深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作出全面部署。以促進(jìn)“人”的全面發(fā)展為終極目標(biāo)，是新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的根本特征。［3］

根據(jù)《新時(shí)代的中國(guó)青年》統(tǒng)計(jì)，2020 年青年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)71.1%，比十年前增加15.3個(gè)百分點(diǎn)，高于整體常住人口城鎮(zhèn)化率7.2 個(gè)百分點(diǎn)。［4］作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主力軍，青年既是受益者，又是貢獻(xiàn)者、建設(shè)者。青年發(fā)展型城市是保障青年權(quán)利實(shí)現(xiàn)、推動(dòng)青年發(fā)展的重要社會(huì)環(huán)境。伴隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，近年來(lái)我國(guó)不少城市持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升城市功能品質(zhì)，涌現(xiàn)出不少促進(jìn)城市與青年協(xié)同發(fā)展的地方實(shí)踐，并逐漸掀起建設(shè)青年發(fā)展型城市、青年友好型城市、青年創(chuàng)新型城市的熱潮。這些倡議理念盡管略有差異，但核心要義和內(nèi)涵基本一致，即倡導(dǎo)在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、公共決策、政策實(shí)踐、資源配置過(guò)程中充分考慮青年福祉，積極踐行青年優(yōu)先發(fā)展理念。在各地如火如荼探索的推動(dòng)下，2022年4月，中宣部、國(guó)家發(fā)改委、團(tuán)中央等17部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)的意見(jiàn)》，指出“青年發(fā)展型城市是指扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極踐行青年優(yōu)先發(fā)展理念，更好滿足青年多樣化、多層次發(fā)展需求的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境不斷優(yōu)化，青年創(chuàng)新創(chuàng)造活力與城市創(chuàng)新創(chuàng)造活力相互激蕩、青年高質(zhì)量發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展相互促進(jìn)的城市發(fā)展方式”［5］，并正式部署開(kāi)展全國(guó)青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)工作，旨在解決青年發(fā)展中的“急難愁盼”問(wèn)題，推動(dòng)青年發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展相融相促。此項(xiàng)政策的出臺(tái)，是青年群體全面發(fā)展與國(guó)家治理體系構(gòu)建有機(jī)融合的重要表現(xiàn)，表明青年發(fā)展型城市建設(shè)契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，標(biāo)志著青年發(fā)展型城市建設(shè)從地方實(shí)踐上升為國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)青年發(fā)展事業(yè)具有重要意義。

一、我國(guó)青年發(fā)展型城市建設(shè)的發(fā)展過(guò)程

黨的十八大以來(lái)，針對(duì)我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展在全面深化改革中面臨的新挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)城市發(fā)展諸多深層次問(wèn)題進(jìn)行了深入的思考。2019 年11 月，習(xí)近平總書(shū)記在考察上海時(shí)提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”的重要論斷。［6］只有以“讓人民過(guò)上更美好的生活”為城市工作的根本目標(biāo)，才能找準(zhǔn)化解各種“城市病”的突破口。這為新時(shí)代我國(guó)城市的發(fā)展提供了新思路和根本遵循。

在各類人群中，兒童和老年人作為弱勢(shì)群體，他們的福祉最早在城市的社會(huì)政策、公共服務(wù)、權(quán)利保障、發(fā)展環(huán)境等方面得到關(guān)注，并被納入決策體系?；鶎酉群筇岢隽藘和押贸鞘小⒗先擞押蒙鐓^(qū)等理念，并在城市建設(shè)實(shí)踐中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。隨著2017年新中國(guó)歷史上第一部關(guān)于青年的發(fā)展規(guī)劃——《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）的印發(fā)實(shí)施，青年群體的發(fā)展需要也逐漸進(jìn)入我國(guó)政策設(shè)計(jì)視野。在青年發(fā)展問(wèn)題日益突出、日漸重要的形勢(shì)下，國(guó)外有關(guān)青年友好型城市的理念引起了我國(guó)沿海城市的關(guān)注和借鑒。誠(chéng)然，無(wú)論是兒童友好、女性友好、青年友好還是老年友好，在本質(zhì)上都是相通的、統(tǒng)一的，最終都將通向“全齡友好”，體現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會(huì)公平正義。但與兒童和老人需要兜底保障不同，青年的人力資本決定了其能反哺城市發(fā)展。此外，青年群體作為家庭的“橋梁”“紐帶”，其自身發(fā)展的溢出效應(yīng)又可以顯著影響其他年齡層次人群。因此，青年與城市是互利共贏的關(guān)系。對(duì)于地方政府而言，建設(shè)青年發(fā)展型城市意味著更高的投資回報(bào)率。這無(wú)疑是青年發(fā)展型城市建設(shè)受到眾多城市青睞的主要原因。

（一）青年發(fā)展型城市的概念引入階段

最早提出青年發(fā)展型城市概念的正是傳統(tǒng)一線城市——上海。［7］2010 年，200 余名上海世博會(huì)、北京奧運(yùn)會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)的青年志愿者聯(lián)合發(fā)表《海寶宣言》，提出要建設(shè)“青年友好型城市”，倡議全體青年將志愿精神融入今后的成長(zhǎng)與發(fā)展過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)城市承載青年夢(mèng)想、青年引領(lǐng)城市未來(lái)而共同努力。2016 年，南通市提出加快建設(shè)“青年和人才友好型城市”，旨在吸引高層次人才、青年人才來(lái)南通創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供人才支撐。2017 年，《規(guī)劃》頒布實(shí)施后，深圳市也明確提出了“青年發(fā)展型城市”的構(gòu)想，對(duì)城市與青年發(fā)展之間的關(guān)系予以全新定位。2020 年，成都市以舉辦第31屆世界大學(xué)生夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)為契機(jī)，印發(fā)了《青年友好城市營(yíng)造共建共治共享行動(dòng)工作方案》，從“城市認(rèn)同度、宜業(yè)性、互聯(lián)度、創(chuàng)造性、公益性、國(guó)際性”六大方面著手，推進(jìn)青年與城市的共建、共治、共享。［8］同年，淄博在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展大會(huì)上推出了《關(guān)于建設(shè)多彩活力的青年創(chuàng)業(yè)友好型城市的25 條政策措施》，從完善宜居宜業(yè)宜創(chuàng)服務(wù)配套到降低青年人創(chuàng)業(yè)生活成本，從打造國(guó)際化淄博范兒有機(jī)融合的青年社交場(chǎng)景到構(gòu)筑青年榮耀之城……極大提升淄博對(duì)海內(nèi)外優(yōu)秀青年的吸附力、感召力，支持更多青年人在淄博成就事業(yè)、快樂(lè)生活［9］。

截至2022 年4 月，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有90多個(gè)地級(jí)以上城市、300 多個(gè)縣區(qū)探索提出建設(shè)“青年發(fā)展型”“青年友好型”或“青年創(chuàng)新型”城市。［10］隨著《規(guī)劃》的縱深實(shí)施，青年優(yōu)先發(fā)展理念日益深入人心，部分省份先行示范，逐漸將建設(shè)青年發(fā)展型城市上升為省級(jí)戰(zhàn)略部署。2018 年，浙江率先在全國(guó)提出建設(shè)“青年發(fā)展型省份”目標(biāo)。2020 年，貴州省提出要“建設(shè)青年友好型成長(zhǎng)型省份”，探索形成貴州青年大數(shù)據(jù)畫(huà)像，連續(xù)三年發(fā)布青年創(chuàng)業(yè)、就業(yè)發(fā)展大數(shù)據(jù)指數(shù)報(bào)告。2021 年，山東率先在全省推進(jìn)“青年發(fā)展友好型城市”建設(shè)，出臺(tái)省級(jí)青年發(fā)展友好型城市建設(shè)指標(biāo)體系。同年，廣東在深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，提出打造“粵港澳青年發(fā)展型大灣區(qū)”，帶動(dòng)全省各地建設(shè)青年發(fā)展型城市。青年與城市互動(dòng)成長(zhǎng)理念在不同空間類型的發(fā)展延伸，為青年發(fā)展型城市建設(shè)的試點(diǎn)推廣營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍和政策環(huán)境。

（二）青年發(fā)展型城市的試點(diǎn)推廣階段

為探索《規(guī)劃》落地實(shí)施的有效路徑，自2020年起，團(tuán)中央先后開(kāi)展了兩輪為期一年的《規(guī)劃》實(shí)施縣級(jí)試點(diǎn)工作。隨著各地青年友好型、發(fā)展型城市建設(shè)如火如荼地開(kāi)展，2020 年底團(tuán)中央在《關(guān)于“十四五”時(shí)期推動(dòng)<中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025 年)>縱深實(shí)施的意見(jiàn)》中，明確提出要“推動(dòng)‘青年發(fā)展友好型’城市建設(shè)”。［11］2022年6月，團(tuán)中央發(fā)布全國(guó)青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)名單和青年發(fā)展型縣域建設(shè)試點(diǎn)名單，45 個(gè)地市（含直轄市的市轄區(qū)）、99個(gè)區(qū)縣入選。［12］對(duì)比前兩輪的試點(diǎn)，此次青年發(fā)展型城市（縣域）試點(diǎn)范圍更廣、更多元。由表1 可見(jiàn)，從地理分布看，試點(diǎn)覆蓋了31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)，其中廣東、浙江、江蘇、山東4個(gè)沿海省份的試點(diǎn)地區(qū)（包括城市試點(diǎn)和縣域試點(diǎn)）數(shù)量最多，占全國(guó)試點(diǎn)的四分之一，貴州、河北、湖北、河南、四川、安徽、江西7個(gè)省份也分別有5～7個(gè)試點(diǎn)。

表1 全國(guó)青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)試點(diǎn)分布情況

從人口規(guī)?？?，試點(diǎn)城市以大城市（城區(qū)常住人口超100 萬(wàn)人）居多，其次是特大城市（城區(qū)常住人口超500萬(wàn)人）（見(jiàn)表2）。相比之下，試點(diǎn)縣域的人口規(guī)模差異較大，常住人口規(guī)模不足50萬(wàn)人的居多（共45 個(gè)），其次是人口規(guī)模在50 萬(wàn)—100 萬(wàn)之間的（共36 個(gè)）。其中，人口最多的縣域試點(diǎn)是南京市的江北新區(qū)（功能區(qū)，規(guī)劃人口超220 萬(wàn)人），其次是西安市的未央?yún)^(qū)（約190 萬(wàn)），而人口最少的縣域試點(diǎn)是漠河市，兩者相差40倍。

表2 全國(guó)青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)城市（縣域）人口規(guī)模

注：1.城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)參考2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》。以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類：城區(qū)常住人口50 萬(wàn)以下的城市為小城市，50 萬(wàn)以上100 萬(wàn)以下的城市為中等城市，100 萬(wàn)以上500 萬(wàn)以下的城市為大城市，500 萬(wàn)以上1000 萬(wàn)以下的城市為特大城市，1000 萬(wàn)以上的城市為超大城市。城區(qū)是指市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域，不包括鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村。2.城區(qū)常住人口數(shù)據(jù)來(lái)源為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖表：第七次全國(guó)人口普查超大、特大城市人口基本情況》和住建部《2010年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，全域常住人口數(shù)據(jù)來(lái)源為各地第七次人口普查公報(bào)。3.鑒于北京的順義區(qū)和西城區(qū)、上海的金山區(qū)、重慶的江北區(qū)和沙坪壩區(qū)、天津的津南區(qū)無(wú)法劃分城區(qū)與非城區(qū)，貴州省黔西南布依族苗族自治州無(wú)法獲取城區(qū)常住人口，本文暫不對(duì)上述7個(gè)試點(diǎn)城市規(guī)模進(jìn)行劃分。

二、當(dāng)前推進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法

青年發(fā)展型城市是推動(dòng)《規(guī)劃》實(shí)施落地的有效路徑、主要趨勢(shì)。早期響應(yīng)青年發(fā)展型城市建設(shè)的地方的許多成熟經(jīng)驗(yàn)已被納入《規(guī)劃》，成為各地推進(jìn)《規(guī)劃》實(shí)施和青年發(fā)展型城市建設(shè)的“參考系”“風(fēng)向標(biāo)”。各地通過(guò)為青年提供優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境、便利的生活設(shè)施、包容的發(fā)展文化，引領(lǐng)青年投身創(chuàng)新創(chuàng)造、弘揚(yáng)社會(huì)文明新風(fēng)尚，促進(jìn)青年與城市良性互動(dòng)。目前備受推廣的經(jīng)驗(yàn)做法主要有：

（一）高位推動(dòng)，積蓄推動(dòng)青年發(fā)展的政治勢(shì)能

深圳率先提出建設(shè)青年發(fā)展型城市，并將青年發(fā)展型城市建設(shè)多次寫(xiě)入地方黨委全會(huì)報(bào)告，在理念倡導(dǎo)、高位推動(dòng)、凝聚共識(shí)等方面都走在全國(guó)前列。隨后，各地紛紛效仿，上海、浙江、山東、廣東等建設(shè)青年發(fā)展型城市寫(xiě)入直轄市/省黨代會(huì)報(bào)告，河北、福建、江西、貴州等將《規(guī)劃》實(shí)施情況寫(xiě)入省政府工作報(bào)告。此外，在各地黨政的大力支持下，有9 個(gè)省級(jí)、112 個(gè)市級(jí)、620 多個(gè)縣級(jí)在本級(jí)“十四五”規(guī)劃中首次設(shè)青年發(fā)展專節(jié)（章），將青年發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有效銜接。為壓實(shí)地方責(zé)任、爭(zhēng)取黨政支持，不少地方積極創(chuàng)新工作機(jī)制，如四川省、貴州省將《規(guī)劃》實(shí)施情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)考核體系，河北省、廣東省將《規(guī)劃》實(shí)施納入黨校培訓(xùn)課程等，著力形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、共青團(tuán)協(xié)調(diào)、各方齊抓共管”的青年工作格局。圍繞貫徹黨管青年原則，各地堅(jiān)持高位推動(dòng)，將青年發(fā)展融入黨政中心工作，為倡導(dǎo)“青年與城市共成長(zhǎng)共發(fā)展”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了強(qiáng)有力的政策支撐。

（二）豐富內(nèi)涵，探索青年與城市互促發(fā)展新路徑

浙江寧波在建設(shè)“青年友好城”上率先破題，并將其作為重點(diǎn)打造的人才品牌建設(shè)之一。寧波市出臺(tái)了《關(guān)于寧波市集聚全球青年才俊打造青年友好城的實(shí)施意見(jiàn)》，大力集聚青年精英人才、青年海歸人才、青年創(chuàng)業(yè)人才、青年高校畢業(yè)生人才、青年技能人才等優(yōu)秀青年人才，推動(dòng)寧波成為最能打動(dòng)青年、激勵(lì)青年、讓青年向往的城市。四川成都圍繞推進(jìn)建設(shè)青年友好型城市示范區(qū)，提出實(shí)施青年友好城市營(yíng)造共建共治共享行動(dòng)，并通過(guò)豐富青年社交場(chǎng)景、創(chuàng)新培育消費(fèi)新業(yè)態(tài)、培育引導(dǎo)青年社群等17條舉措，提升青年城市認(rèn)同度、城市宜業(yè)度、青年互聯(lián)度、城市創(chuàng)造性、城市公益性、城市國(guó)際性。山東淄博推出《關(guān)于建設(shè)多彩活力的青年創(chuàng)業(yè)友好型城市25 條政策措施》，提出了包括打造青年城市標(biāo)配、優(yōu)化青年成長(zhǎng)生態(tài)、加強(qiáng)青年服務(wù)保障等6 個(gè)方面共25 條措施，旨在打造高品質(zhì)的活力時(shí)尚宜居城市。廣東廣州立足青年創(chuàng)新型城市建設(shè)，擬在全國(guó)率先立法促進(jìn)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。這些標(biāo)志性的探索舉措進(jìn)一步豐富了青年發(fā)展型城市建設(shè)的內(nèi)涵特征，在推動(dòng)政策友好、公共服務(wù)友好、發(fā)展環(huán)境友好等方面，為全國(guó)推廣青年發(fā)展型城市建設(shè)提供了樣板和借鑒。

（三）問(wèn)題導(dǎo)向，項(xiàng)目化推進(jìn)破解青年“急難愁盼”

浙江省依托數(shù)字化改革加強(qiáng)綜合集成、強(qiáng)化數(shù)字賦能，圍繞青年發(fā)展中最關(guān)鍵、具有較高關(guān)注度的服務(wù)事項(xiàng)，在“浙里辦”APP 上線“浙里青年”綜合應(yīng)用，其中“親青小哥”應(yīng)用模塊依托驛站地圖，為快遞小哥提供免費(fèi)茶水、避暑躲雨、充電換電、便民藥箱等服務(wù)。廣東省著力緩解大城市青年“住房難”問(wèn)題，開(kāi)展“青年安居計(jì)劃”，為高校應(yīng)屆畢業(yè)生提供住房保障，并創(chuàng)新搭建“青年安居”信息查詢系統(tǒng)，為青年提供最新住房政策和咨詢。四川省成都市踐行“我為青年辦實(shí)事”用心解“青”憂，建成青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“一站式”服務(wù)平臺(tái)，匯聚政策、載體、金融、導(dǎo)師等“雙創(chuàng)”要素資源，服務(wù)青年發(fā)展［13］，等等。其他各試點(diǎn)省市區(qū)也紛紛推出為青年辦實(shí)事的各項(xiàng)舉措，找準(zhǔn)青年發(fā)展痛點(diǎn)，通過(guò)小切口、清單化、項(xiàng)目化推動(dòng)青年發(fā)展型城市建設(shè)，著力解決青年“急難愁盼”問(wèn)題。

三、青年發(fā)展型城市建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)

當(dāng)前，我國(guó)正加大對(duì)青年發(fā)展型城市建設(shè)的推廣探索力度。據(jù)悉，全國(guó)試點(diǎn)工作為期兩年，無(wú)論是試點(diǎn)城市還是試點(diǎn)縣域，均被要求制定工作方案以及“三張清單”（預(yù)期成果清單、政策項(xiàng)目清單、實(shí)事項(xiàng)目清單），強(qiáng)調(diào)地方黨委的試點(diǎn)主體責(zé)任，突出政策服務(wù)導(dǎo)向，并將出臺(tái)服務(wù)青年發(fā)展政策項(xiàng)目的多少作為衡量試點(diǎn)工作成敗的關(guān)鍵標(biāo)尺，以實(shí)實(shí)在在的政策增強(qiáng)青年的獲得感。

為了解青年發(fā)展型城市（縣域）試點(diǎn)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和存在問(wèn)題，筆者收集研究了全國(guó)有關(guān)試點(diǎn)省市區(qū)的工作方案及相關(guān)清單，并在東部沿海某省開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研。該省試點(diǎn)數(shù)量較多，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集聚的“雙萬(wàn)”（GDP 超過(guò)萬(wàn)億，人口超千萬(wàn)）城市，也有人口不足50萬(wàn)的縣城，具有一定的地域代表性。通過(guò)座談、訪談、問(wèn)卷等形式，筆者試圖從工作層面探尋當(dāng)前青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)中的難點(diǎn)堵點(diǎn)。

（一）對(duì)青年發(fā)展型城市建設(shè)的內(nèi)涵把握不夠到位

對(duì)于青年發(fā)展型城市建設(shè)這個(gè)新事物，各地區(qū)各部門(mén)對(duì)其內(nèi)涵要義的理解領(lǐng)悟還不夠系統(tǒng)深入，容易將青年發(fā)展型城市建設(shè)“片面”看作是服務(wù)青年發(fā)展，或?qū)⑵洹昂?jiǎn)單”看作是原有工作對(duì)象的青年化，動(dòng)員青年助力城市發(fā)展的思路舉措較少。青年發(fā)展型城市建設(shè)作為落實(shí)青年發(fā)展規(guī)劃的重要舉措，各地區(qū)各部門(mén)容易將其等同于規(guī)劃實(shí)施，具體表現(xiàn)為各地制定的試點(diǎn)工作方案幾乎沒(méi)有跳出青年發(fā)展規(guī)劃的政策文本框架，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重點(diǎn)工作銜接不夠，對(duì)助力城市建設(shè)、城市發(fā)展探討不夠，還存在“新瓶裝舊酒”的現(xiàn)象。青年發(fā)展型城市建設(shè)是對(duì)城市發(fā)展理念的革新，但不少地方仍囿于城市的物理空間和行政區(qū)劃，將其狹隘地理解為大城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政策紅利，而對(duì)涉及縣域乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等的政策解讀不夠，導(dǎo)致青年發(fā)展型縣域建設(shè)重點(diǎn)不突出、問(wèn)題導(dǎo)向不夠明確，區(qū)域間差異化特色化的實(shí)現(xiàn)路徑和建設(shè)模式還有待進(jìn)一步探索。

（二）服務(wù)青年發(fā)展的政策體系還不夠完善

就現(xiàn)有的政策文本看，有些城市的青年發(fā)展政策只關(guān)注少數(shù)高端人才，而忽略了大多數(shù)普通青年；重“搶人”“引人”，輕“育人”“養(yǎng)人”；人才政策門(mén)檻高，高層次人才容易陷入“引得來(lái)，留不住”的尷尬境地。有受訪的外來(lái)青年表示，城市留人要先留心，除了政策留人、待遇留人，還要文化留人，要重視城市與人的精神互動(dòng)。此外，由于疫情下就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，雖然近年來(lái)不少地方都針對(duì)高校畢業(yè)生出臺(tái)了一系列促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的有力舉措，但教育、居住、生活環(huán)境等方面發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題仍然突出，要求普惠性政策落地實(shí)施的呼聲較高。針對(duì)體制外青年群體（含新業(yè)態(tài)青年群體）、特殊困難群體等的政策儲(chǔ)備及實(shí)踐探索略顯不足，青年獲得感有待增強(qiáng)。訪談中，大城市青年普遍抱怨交通擁堵、通勤時(shí)間長(zhǎng)，而小城市青年則反映交通出行不便、體育娛樂(lè)設(shè)施不足。就現(xiàn)有試行方案看，大多數(shù)試點(diǎn)的舉措不夠聚焦、貪大求全，精準(zhǔn)施策少。而在全國(guó)試點(diǎn)中，中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的工作邏輯關(guān)系也需進(jìn)一步厘清，突出區(qū)域間差異化、特色化，并加以統(tǒng)籌推進(jìn)。

（三）青年發(fā)展型城市建設(shè)的工作合力有待加強(qiáng)

隨著《規(guī)劃》的縱深實(shí)施，各地普遍建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、共青團(tuán)協(xié)調(diào)、各方齊抓共管青年事務(wù)的機(jī)制（即青年工作聯(lián)席會(huì)議制度），但總體上看，聯(lián)席會(huì)議成員單位政策協(xié)同偏弱。一方面，除了針對(duì)高校應(yīng)屆畢業(yè)生的就業(yè)政策，多數(shù)職能部門(mén)認(rèn)為其政策對(duì)象本身已覆蓋青年，對(duì)單獨(dú)突出青年發(fā)展訴求有所顧慮。面對(duì)青年發(fā)展型城市建設(shè)的新任務(wù)、新要求，盡管各地都在緊鑼密鼓積極推進(jìn)，但個(gè)別基層單位過(guò)度依賴上級(jí)給政策、給資金、給項(xiàng)目，還存在一定的“等靠要”思想。另一方面，共青團(tuán)作為群團(tuán)組織，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法律上的功能定位和制度上的職責(zé)安排，且不掌握行政資源，日常溝通協(xié)調(diào)青年發(fā)展事務(wù)難度大。因青年發(fā)展型城市建設(shè)涉及政策設(shè)計(jì)、地方治理和城市空間規(guī)劃建設(shè)等方面，其所具有的全局性、系統(tǒng)性、整體性等特點(diǎn)要求共青團(tuán)要更充分地整合相關(guān)職能部門(mén)的資源，而不能只局限于原有通過(guò)活動(dòng)項(xiàng)目凝聚服務(wù)青年的工作模式?；诖?，相對(duì)于團(tuán)中央提出的“政策倡導(dǎo)協(xié)調(diào)”工作要求，目前基層共青團(tuán)組織的政策協(xié)調(diào)、學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)化能力還有待提升。

四、青年發(fā)展型城市建設(shè)的推進(jìn)策略

在慶祝中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)成立100 周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要千方百計(jì)為青年辦實(shí)事、解難事，主動(dòng)想青年之所想、急青年之所急，充分依托黨賦予的資源和渠道，為青年提供實(shí)實(shí)在在的幫助，讓廣大青年真切感受到黨的關(guān)愛(ài)就在身邊、關(guān)懷就在眼前！”［14］無(wú)論是青年發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，還是青年發(fā)展型城市（縣域）的建設(shè)，都是為了切實(shí)維護(hù)青年的發(fā)展權(quán)益，為青年高質(zhì)量發(fā)展添磚加瓦，增進(jìn)青年福祉。

就目前我國(guó)開(kāi)展青年發(fā)展型城市建設(shè)的實(shí)際狀況看，制度設(shè)計(jì)和先行探索已取得階段性成果，但其中存在的諸如統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠、建設(shè)路徑不清晰、政策工具不足等薄弱環(huán)節(jié)也日益突出。為統(tǒng)籌推進(jìn)青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)，《關(guān)于開(kāi)展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)的意見(jiàn)》雖然明確了“七個(gè)著力優(yōu)化”“五個(gè)組織動(dòng)員”，但只提供了原則性指導(dǎo)意見(jiàn)，落實(shí)的關(guān)鍵還要靠基層充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和首創(chuàng)精神，創(chuàng)新探索出可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐過(guò)程中，工作機(jī)制是保障，指標(biāo)體系是方向，政策體系是路徑，只有抓住這三個(gè)“牛鼻子”，才能推動(dòng)青年發(fā)展型城市建設(shè)取得實(shí)效。

（一）發(fā)揮青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制作用

建設(shè)青年發(fā)展型城市，最根本、最關(guān)鍵的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨管青年原則。從前期推動(dòng)青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施和部分地區(qū)先行先試的經(jīng)驗(yàn)看，凡是黨政關(guān)心重視、領(lǐng)導(dǎo)有力的地區(qū)，工作成效都比較顯著。因?yàn)辄h政領(lǐng)導(dǎo)重視，試點(diǎn)工作的開(kāi)展才能有“底氣”，更何況城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多方面。因此，各地要用好黨委領(lǐng)導(dǎo)下的青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方資源和力量，實(shí)現(xiàn)橫向跨部門(mén)的協(xié)同合作、縱向?qū)诓块T(mén)的聯(lián)動(dòng)支持，更好地整合青年發(fā)展事務(wù)和城市建設(shè)。具體而言，一是促進(jìn)各成員單位結(jié)成緊密合作的協(xié)同治理聯(lián)盟。共青團(tuán)作為聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌單位，是青年發(fā)展型城市建設(shè)政策流、資源流、信息流和執(zhí)行流的樞紐，應(yīng)注重培育協(xié)同部門(mén)之間的協(xié)同文化，促進(jìn)各成員單位建立伙伴信任關(guān)系，結(jié)成緊密合作的協(xié)同治理聯(lián)盟。［15］二是積極構(gòu)建明確的專項(xiàng)協(xié)商合作運(yùn)行機(jī)制。針對(duì)人才培養(yǎng)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、休閑社交、身心健康、安居保障、城市活力等青年發(fā)展型城市建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目任務(wù)，明確項(xiàng)目牽頭、配合部門(mén)，成立專項(xiàng)協(xié)商工作機(jī)構(gòu)和專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)小組，構(gòu)建明確的協(xié)商合作運(yùn)行機(jī)制。［16］三是健全聯(lián)席會(huì)議成員單位考核激勵(lì)機(jī)制。把青年發(fā)展事務(wù)融入有關(guān)單位的工作部署，并將青年發(fā)展型城市建設(shè)任務(wù)的參與完成情況納入相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核范疇，更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

（二）構(gòu)建青年發(fā)展型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

當(dāng)前針對(duì)青年發(fā)展型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理論研究和地方實(shí)踐不多，仍以青年發(fā)展規(guī)劃框架下的青年發(fā)展統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系為主，缺少“城市”維度考量，可測(cè)性、可比性、導(dǎo)向性不強(qiáng)。通過(guò)構(gòu)建青年發(fā)展型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，監(jiān)測(cè)評(píng)估各地建設(shè)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的短板和問(wèn)題，既能為地方實(shí)踐提供參考借鑒，又能促進(jìn)青年發(fā)展政策盡快出臺(tái)。具體而言，一是設(shè)置全國(guó)青年發(fā)展型城市評(píng)價(jià)指數(shù)。綜合考量空間與對(duì)象、過(guò)程與結(jié)果、主觀與客觀等因素，科學(xué)設(shè)置關(guān)鍵性指標(biāo)、引領(lǐng)性指標(biāo)，為全國(guó)青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)提供風(fēng)向標(biāo)和參考系。二是實(shí)行分級(jí)分類評(píng)價(jià)。根據(jù)市域、縣域發(fā)展和青年發(fā)展的差異，科學(xué)設(shè)置個(gè)性化指標(biāo)，構(gòu)建基本架構(gòu)相同、指標(biāo)有所區(qū)別、數(shù)量有所不等的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使其更具針對(duì)性、有效性，以充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，引導(dǎo)各地各級(jí)抓重點(diǎn)、破難題、補(bǔ)短板。三是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。將關(guān)鍵性的青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)納入地方黨政績(jī)效考核范疇，并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，推動(dòng)考核評(píng)價(jià)常態(tài)化、制度化。

（三）強(qiáng)化青年發(fā)展型城市建設(shè)政策銜接

青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)實(shí)質(zhì)上是對(duì)城市建設(shè)的革新，是一個(gè)不斷調(diào)適調(diào)節(jié)的發(fā)展過(guò)程。在“青年優(yōu)先發(fā)展”理念內(nèi)化為公共政策價(jià)值取向的過(guò)渡期，相關(guān)部門(mén)可以通過(guò)政策的銜接、融合、優(yōu)化，借勢(shì)、借力推進(jìn)青年發(fā)展型城市（縣域）建設(shè)，提升政策實(shí)效。具體而言，一是要做好與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，圍繞“建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧和人文城市”的目標(biāo)，找準(zhǔn)青年衣食住行、娛教醫(yī)養(yǎng)等方面痛點(diǎn)，明確政策切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是立足小切口、大變化，推廣實(shí)施青年民生實(shí)事項(xiàng)目，建設(shè)一批廣泛惠及青年發(fā)展的項(xiàng)目陣地，如青年公園、圖書(shū)館、博物館、展覽館、音樂(lè)廳等公共文化場(chǎng)所，活動(dòng)室、健身中心、時(shí)尚街區(qū)、夜生活聚集地等社交場(chǎng)所，以及人才驛站、“雙創(chuàng)”孵化基地、心理健康服務(wù)站、志愿服務(wù)站、交友平臺(tái)等服務(wù)載體，把青年優(yōu)先發(fā)展理念落到實(shí)處。三是要依據(jù)城市不同功能區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況和成熟程度，開(kāi)展不同層次、不同領(lǐng)域的青年發(fā)展示范場(chǎng)景項(xiàng)目，如街區(qū)、社區(qū)、校園、園區(qū)等，打造區(qū)域聯(lián)盟，打造標(biāo)準(zhǔn)樣板，使青年優(yōu)先發(fā)展理念可感可視。