政策工具視角下完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的 路徑選擇

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合指的是醫(yī)療護(hù)理服務(wù)和健康養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的理念在國外很早就已經(jīng)提出，并不斷發(fā)展成為歐美等國家應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的重要手段。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，人均預(yù)期壽命不斷提高，人口老齡化問題也愈發(fā)嚴(yán)重。因此，黨委和政府愈加重視醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展，尤其是2013年以來，我國政府開始出臺(tái)大量醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)政策，全面推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的發(fā)展。梳理2013年以來的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)政策脈絡(luò)，通過政策工具法對(duì)重要的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專項(xiàng)政策進(jìn)行對(duì)比分析，有助于深入了解我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的發(fā)展現(xiàn)狀。通過分析發(fā)現(xiàn)當(dāng)下醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域存在的問題與不足，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策方面的建議。

一、近年我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系不斷完善

黨和國家歷來高度重視人民群眾的健康需求。黨的十八大以來，我國陸續(xù)出臺(tái)了一系列推動(dòng)和促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的政策措施，政策工具不斷增多，政策體系不斷完善，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的作用愈加凸顯。

（一）2013年至2017年，我國陸續(xù)出臺(tái)了系列醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文件

2013年9月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，首次提出“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”概念。隨后，我國有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的政策開始不斷出現(xiàn)，政府每年制定的政策總量和實(shí)施力度也在不斷加大，于2017年達(dá)到頂峰。其間，2013年與2014年的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策快速地推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和健康服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展，但是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合沒有成為一項(xiàng)專門的政策，其位置和作用也沒有被獨(dú)立凸顯出來。2015年，國務(wù)院發(fā)布了《轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》，該政策作為首個(gè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專項(xiàng)政策登上了歷史舞臺(tái)，標(biāo)志性地強(qiáng)調(diào)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重要意義。從此，我國政府開始建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系，著力于發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)，將其作為解決我國人口老齡化問題的一項(xiàng)專項(xiàng)措施。當(dāng)年的其他相關(guān)政策運(yùn)用了鼓勵(lì)民間資本參與建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)等需求型政策工具，進(jìn)而達(dá)到開始塑造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的目的。2016年，我國進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的重要地位，將其寫入了《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》當(dāng)中。這一年的其他相關(guān)政策，也為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系作出了補(bǔ)充。2017年，我國又出臺(tái)了大量醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，這些政策更加細(xì)化和更具創(chuàng)新性，為之前的相關(guān)政策作出了補(bǔ)充，進(jìn)一步豐富了我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

（二）2018年至2019年，我國出臺(tái)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文件達(dá)到了一個(gè)新的高度

第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《關(guān)于2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議》，提出要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，這進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)力量開辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的熱情，提高了現(xiàn)有民辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的積極性，為進(jìn)一步完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)貢獻(xiàn)了力量。同時(shí)，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2018—2020年）的通知》，提出要制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的服務(wù)和管理指南，這對(duì)規(guī)范和監(jiān)管醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)具有重要意義。2019年國家衛(wèi)健委出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》，作為又一項(xiàng)專一型政策對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展作出了更新更全面的規(guī)劃與部署，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)銜接、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)“放管服”改革等。此外，政府也運(yùn)用了一系列環(huán)境型政策和供給型政策以完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系和推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)發(fā)展。比如，2019年國家發(fā)改委等7個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)服務(wù)”發(fā)展的意見》，提出要使用技術(shù)支持等供給型政策工具來實(shí)現(xiàn)通過互聯(lián)網(wǎng)手段促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展;2019年教育部等7個(gè)部門共同出臺(tái)的《關(guān)于教育支持社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的意見》，提出鼓勵(lì)院校設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)專業(yè)，通過人才培養(yǎng)等供給型政策來促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展;2019年民政部等3個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》，運(yùn)用了興建和改造基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境型政策工具，指明要通過改善特困人員服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)條件、設(shè)備配置、安全管理來促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展。

（三）2020年至今，在疫情背景下我國出臺(tái)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策有了新的特點(diǎn)

本階段的醫(yī)養(yǎng)政策更加注重醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量的提升。受新冠肺炎疫情的影響，政府特別關(guān)注醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的疫情防范工作。2019年，由衛(wèi)健委等3個(gè)部門共同發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南（試行）的通知》為現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的運(yùn)行制定了一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展具有一定的規(guī)范和監(jiān)管作用，也有助于提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。2020年12月，國家中醫(yī)藥管理局和衛(wèi)健委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)的通知》，該項(xiàng)政策成為首個(gè)關(guān)于提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量的專項(xiàng)政策，針對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)水平的提高提出了具體目標(biāo)和工作要求，明確提出于2021年底前初步建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，并于2022年底基本建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量顯著提升。

二、基于政策工具視角的我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策效應(yīng)分析

2015年，國務(wù)院發(fā)布了《轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），成為首個(gè)正式提出“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的專項(xiàng)政策。2019年10月，國家衛(wèi)生健康委、民政部等12個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了又一專項(xiàng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策——《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）?；谡吖ぞ叩囊暯牵瑢?duì)比分析這兩項(xiàng)重要的專項(xiàng)政策，有助于深入了解我國的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策。

（一）從政策工具使用的內(nèi)容分析

第一，環(huán)境型政策工具的使用比例下降。雖然在《若干意見》中，對(duì)環(huán)境型政策工具的使用比例依然占據(jù)首要地位，但是該比例已經(jīng)大幅下降，從67.24%下降到了47.37%。對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)監(jiān)管措施的減少是造成這一現(xiàn)象的主要原因。由此可見，從《指導(dǎo)意見》到《若干意見》，環(huán)境型政策工具已經(jīng)不再占據(jù)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)政策工具使用的主導(dǎo)地位。第二，供給型政策工具的使用比例上升?！度舾梢庖姟访黠@加大了對(duì)供給型政策工具的使用力度，其使用比例從25.86%上升到了43.86%，該變化主要是因?yàn)榧哟罅藢?duì)基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊(duì)伍的建設(shè)力度，結(jié)合環(huán)境型工具的減少可推知，我國已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展環(huán)境，更加需要一系列供給型政策直接推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。第三，需求型政策工具的使用變化不大，微有上升。《若干意見》略微加大了對(duì)需求型政策工具的使用力度，但該類型政策工具的使用比例僅有8.77%。由此得知，現(xiàn)今我國政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需求型政策工具的使用還顯得不夠充分，在一定程度上為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的健康有序發(fā)展埋下了隱患。

（二）次級(jí)工具對(duì)比分析

第一，環(huán)境型政策工具內(nèi)部的次級(jí)工具占比不均。目標(biāo)規(guī)劃類工具的使用比例明顯下降，不再占據(jù)首要地位;促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽約合作、簡化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)申辦流程、優(yōu)化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)的保障政策等策略性措施占比仍然居高;法規(guī)監(jiān)管類政策的使用比例有所下降，近年來出臺(tái)的有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的具體法律法規(guī)較少，且立法層次相對(duì)偏低，體現(xiàn)了我國當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律法規(guī)體系不健全，政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的監(jiān)管力度不足;政府部門增強(qiáng)了對(duì)金融服務(wù)類工具的使用，且對(duì)稅收優(yōu)惠類工具的使用程度明顯增加，有助于促進(jìn)民辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的發(fā)展并激發(fā)民辦傳統(tǒng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的參與熱情。但同時(shí)，當(dāng)前政府提供的金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠措施依舊存在數(shù)量不足、力度較小的問題。

第二，供給型政策工具中各類次級(jí)工具的使用處于相對(duì)失衡的狀態(tài)。人才培養(yǎng)類和基礎(chǔ)設(shè)施類工具依舊是占比最大的兩類政策，盡管《若干意見》在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)人才隊(duì)伍的建設(shè)，但是2015年以來，我國鮮有專門的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合人才培養(yǎng)政策，力度明顯不足。同時(shí)，政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度依然不足，導(dǎo)致許多醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備難以滿足老年人的需求，這將降低老年人入住醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的積極性，進(jìn)而對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展造成直接阻礙。此外，政府資金投入、相關(guān)技術(shù)支持和信息服務(wù)等其他類型的供給型政策工具比例較小，容易成為新建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)數(shù)字化、信息化水平的阻礙因素，進(jìn)而對(duì)改善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量造成阻礙。

第三，需求型政策工具中的各類次級(jí)工具的占比幾乎未變。服務(wù)外包和政府購買類政策明顯不足，在一定程度上降低了社會(huì)辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的活力，難以發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量在醫(yī)療和養(yǎng)老資源配置中的主體性作用。市場(chǎng)塑造類政策略有增多，但是政策數(shù)量與力度依然不足，缺少對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的具體規(guī)劃，不利于擴(kuò)大市場(chǎng)主體規(guī)模，限制了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行和完善發(fā)展，同時(shí)制約老年康復(fù)醫(yī)療、護(hù)理、養(yǎng)生保健、養(yǎng)老地產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。海外交流類工具依然處于空白狀態(tài)，使得國內(nèi)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)缺乏學(xué)習(xí)與借鑒國外有關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的渠道，阻礙了這些機(jī)構(gòu)的完善與發(fā)展，也限制了對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)人才的培育工作?？偠灾?，我國雖然進(jìn)一步重視打造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)，但是短期內(nèi)難以清除醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)障礙和其他不穩(wěn)定因素。

三、當(dāng)前我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策存在的不足

為促進(jìn)我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展，不斷提高人民群眾尤其是老齡群體的生活質(zhì)量和健康水平，我國政府不斷出臺(tái)有關(guān)政策以完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系，致力為我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策保障，但是當(dāng)前的政策體系仍存在一些不足。

（一）政府部門支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策不夠完善，國家層面的專項(xiàng)政策有所欠缺

我國高度重視醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展，但是當(dāng)前除去幾項(xiàng)獨(dú)立的專項(xiàng)政策外，大多數(shù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策尚處于相對(duì)碎片化的狀態(tài)，以只言片語或部分章節(jié)的形式存在于其他工作政策的內(nèi)容中，亟需出臺(tái)和補(bǔ)充新的有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的專項(xiàng)政策。同時(shí)，現(xiàn)有的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策在資金投入、優(yōu)惠措施、基礎(chǔ)建設(shè)、人才隊(duì)伍等方面供給不足。當(dāng)前政策中關(guān)于建設(shè)公有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、整合醫(yī)療和養(yǎng)老資源、改善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)條件等方面的直接資金投入不足;對(duì)民辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的融資、建設(shè)、稅收等方面的優(yōu)惠措施欠缺;對(duì)現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的床位設(shè)置、醫(yī)療設(shè)備、無障礙設(shè)施以及社區(qū)醫(yī)療養(yǎng)老一體化服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度不夠;關(guān)于醫(yī)養(yǎng)融合專業(yè)人才的培養(yǎng)、安置、考核、晉升等工作的部署不夠明確具體。

（二）政府對(duì)三種類型的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具的使用不均衡

國家著力于塑造與完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)，但是政府購買和服務(wù)外包等需求型政策較為少見，導(dǎo)致民間力量參與建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的機(jī)會(huì)較少，不利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的社會(huì)力量，更不利于通過打造高效服務(wù)型政府來推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的發(fā)展。環(huán)境型政策工具中的金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠等措施的使用力度明顯不足，難以提升興建新的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的吸引力，不利于促進(jìn)民間資本進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè);難以降低現(xiàn)存醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的資金壓力和稅收壓力，不利于機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至?xí)绊憦臉I(yè)人員的積極性和機(jī)構(gòu)的整體服務(wù)質(zhì)量。政府對(duì)供給型政策工具的資金投入、技術(shù)支持等措施使用較少，導(dǎo)致醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)資金相對(duì)短缺、設(shè)施配備不完善、信息化水平相對(duì)較低、數(shù)字化建設(shè)動(dòng)力不足等問題成為阻礙醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)發(fā)展的重要因素。

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)人才嚴(yán)重短缺，服務(wù)人員認(rèn)證和考核機(jī)制不規(guī)范

受行業(yè)發(fā)展起步較晚、教育學(xué)科專業(yè)配置失衡、個(gè)人職業(yè)發(fā)展受限、收入水平相對(duì)較低等因素的制約，當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)嚴(yán)重缺乏具備專業(yè)技能的高素質(zhì)看護(hù)人員和護(hù)理人員。行業(yè)內(nèi)一線養(yǎng)護(hù)人員水平整體不高，其中許多人員受教育程度較低、缺乏系統(tǒng)專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)培訓(xùn)。雖然部分政策提到要建設(shè)一批高水平的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合人才隊(duì)伍，但是缺少具體有效的措施和手段，導(dǎo)致專業(yè)人才供給短缺的現(xiàn)狀未能得到根本性扭轉(zhuǎn)。同時(shí)，目前尚未形成統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)人員認(rèn)證和考核機(jī)制，有關(guān)人員的晉升、績效、福利等切身利益得不到保障，抑制了青年群體接受醫(yī)養(yǎng)結(jié)合學(xué)科專業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的熱情，降低了醫(yī)務(wù)工作者中的高素質(zhì)人才進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)的積極性，也難以激發(fā)當(dāng)前從業(yè)人員的工作動(dòng)力和參與度。

（四）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不足，服務(wù)質(zhì)量和水平有待提升

政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的直接資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不足，致使許多醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的床位、醫(yī)療設(shè)備、護(hù)士站等硬件設(shè)施有待完善。伴隨著專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員缺少和服務(wù)品質(zhì)不高的現(xiàn)狀，現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)和醫(yī)養(yǎng)一體化社區(qū)的服務(wù)水平也在一定程度上無法滿足老齡群體尤其是缺乏自我生活能力和身患慢性疾病的老年人的需求。政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的信息服務(wù)、技術(shù)支持等舉措明顯不足，不利于通過醫(yī)療技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)技術(shù)延展持續(xù)提高醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，也不利于通過信息平臺(tái)建立老年人健康數(shù)據(jù)檔案以及在大數(shù)據(jù)環(huán)境下建設(shè)數(shù)字化高水平的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)。

（五）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律法規(guī)不夠健全，行業(yè)立法層級(jí)不高

政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的法規(guī)監(jiān)管力度不足，特別是有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的專項(xiàng)法律法規(guī)較為少見，未能形成有效的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律法規(guī)體系?，F(xiàn)有的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律法規(guī)性文件多為政府規(guī)章，立法層次不高、權(quán)威性不強(qiáng)。當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)出現(xiàn)了多種形式的法律問題與糾紛，比如，有些機(jī)構(gòu)在合同履行過程中未能向老年人如約提供所承諾品質(zhì)的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù);有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在未擁有醫(yī)療資質(zhì)的情況下虛假宣傳其醫(yī)養(yǎng)功能;部分機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員未取得相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)資格證書和執(zhí)業(yè)證書。法律法規(guī)不健全和立法層級(jí)不高導(dǎo)致這些問題糾紛難以得到有效解決，限制了行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。

四、完善我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的路徑選擇

無論是從整體把握還是從具體分析的視角出發(fā)，我國現(xiàn)有的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系仍有很大的發(fā)展空間。為完善我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系，基于目前我國政府出臺(tái)的相關(guān)政策，提出如下建議。

（一）不斷深化和更新醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專項(xiàng)政策，建立和健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系

著力加強(qiáng)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域和相關(guān)行業(yè)發(fā)展的支持力度，聚焦構(gòu)建完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)、培育打造專業(yè)人才隊(duì)伍、提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督規(guī)范醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)等過程中存在的具體問題，持續(xù)增加醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面的專項(xiàng)政策，不斷增強(qiáng)政策的專業(yè)性和系統(tǒng)性。針對(duì)現(xiàn)有政策體系關(guān)于資金投入不足、優(yōu)惠措施欠缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、人才隊(duì)伍建設(shè)緩慢等問題情況，加大高等院校、科研院所的研究力度，在調(diào)查研究和分析比較的基礎(chǔ)上，提出更多具體可行的手段、措施，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系全方位、精細(xì)化發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有政策落實(shí)情況和政策效應(yīng)的調(diào)研，根據(jù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)發(fā)展過程中存在的突出問題和新出現(xiàn)的情況，及時(shí)調(diào)整與更新有關(guān)政策，不斷健全醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系。

（二）合理運(yùn)用各類環(huán)境型、需求型政策工具，塑造和完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)

正確把握各類環(huán)境型政策的使用比例，增加金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠等次級(jí)政策工具的使用，注重提高金融服務(wù)水平以降低機(jī)構(gòu)新建和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的融資難度，加大稅收優(yōu)惠力度來減少醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的稅收負(fù)擔(dān)并吸引更多的外部資金投入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的融資環(huán)境和政策環(huán)境。更多地采用政府購買和服務(wù)外包等需求型政策工具，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)，進(jìn)一步激發(fā)民辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的活力。發(fā)揮政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的引導(dǎo)作用，制定公平合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，為不同的社會(huì)力量提供平等參與創(chuàng)立和發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì);推動(dòng)傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合功能轉(zhuǎn)型;引導(dǎo)老齡群體進(jìn)一步接受與進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)融合市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力與動(dòng)能。

（三）均衡使用供給型政策工具，為醫(yī)療護(hù)理和健康養(yǎng)老需求提質(zhì)賦能

適當(dāng)加大對(duì)供給型政策中資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持、信息服務(wù)等次級(jí)工具的使用力度，提高政府對(duì)醫(yī)養(yǎng)融合領(lǐng)域的資金投入，面向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)按照服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)轉(zhuǎn)效率、社會(huì)貢獻(xiàn)率等指標(biāo)因素設(shè)立一定比例的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，促使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平，促進(jìn)從業(yè)人員提升辦事效率和服務(wù)熱情。進(jìn)一步完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)和醫(yī)養(yǎng)一體化社區(qū)在院區(qū)環(huán)境管理、無障礙設(shè)施配備、護(hù)士站設(shè)置、床位管理、醫(yī)療設(shè)備配置等方面進(jìn)行改善，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的“硬件升級(jí)”。結(jié)合大數(shù)據(jù)分析，增加對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的技術(shù)支持和信息服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)建立與完善老年人多功能信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)健康檔案管理、電子病歷管理、體檢狀況管理、用藥管理等信息化和一體化，為老年人對(duì)醫(yī)療護(hù)理和健康養(yǎng)老方面的數(shù)字化需求賦能。

（四）多渠道涵養(yǎng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)人才隊(duì)伍，探索服務(wù)人員認(rèn)證和考核機(jī)制

鼓勵(lì)高等院校和培訓(xùn)教育基地開設(shè)相關(guān)專業(yè)，加大對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合人才尤其是專業(yè)看護(hù)人員和護(hù)理人員的培養(yǎng)力度。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合從業(yè)人員受尊重的言論氛圍，促使年輕人了解養(yǎng)護(hù)人員的重要性，改變傳統(tǒng)觀念，樹立正確的學(xué)科觀念和職業(yè)觀。切實(shí)提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合從業(yè)人員的收入水平，改善工作環(huán)境，使社會(huì)看到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)優(yōu)良的發(fā)展前景，吸引更多醫(yī)務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才進(jìn)入該行業(yè)。適當(dāng)拓寬醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域與海外的交流渠道，派遣有關(guān)人員學(xué)習(xí)與借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合從業(yè)人員的專業(yè)看護(hù)能力、醫(yī)療能力，并適當(dāng)吸收國外醫(yī)養(yǎng)結(jié)合人才的培育、安置經(jīng)驗(yàn)。探索統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)人員認(rèn)證和考核機(jī)制，為專業(yè)人才提供更好的就業(yè)前景和晉升通道，激發(fā)從業(yè)人員的積極性和主動(dòng)性。

（五）引導(dǎo)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)水平提檔升級(jí)，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)質(zhì)量提升

根據(jù)地方特色探索提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的新思路新方法。積極開展試點(diǎn)工作，結(jié)合本地實(shí)際情況和老年人需求，探索更加完善的醫(yī)療與養(yǎng)老結(jié)合的實(shí)踐模式。利用好本地所擁有的強(qiáng)項(xiàng)醫(yī)療資源，及時(shí)促使其與養(yǎng)老領(lǐng)域相結(jié)合，為本地對(duì)癥的老齡群體提供優(yōu)質(zhì)的專項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)，發(fā)揮好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作的地方特色。根據(jù)本地醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和發(fā)展現(xiàn)狀，建立健全考核細(xì)則，通過獎(jiǎng)懲措施推動(dòng)本地醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)水平全面提升，為老年人提供更加舒適的醫(yī)療、養(yǎng)老環(huán)境和更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（六）強(qiáng)化對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的監(jiān)管力度，構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律法規(guī)體系

建立有效的監(jiān)督機(jī)制，全方位、多層次監(jiān)控醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)向，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。認(rèn)真貫徹落實(shí)衛(wèi)健委等部門發(fā)布的《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)管理指南（試行）》，建立合理的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范現(xiàn)有的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu);提高社會(huì)對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)的關(guān)注力度，通過媒體曝光、社會(huì)輿論等方式監(jiān)督醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的健康有序發(fā)展。構(gòu)建與完善醫(yī)養(yǎng)融合法律法規(guī)體系，針對(duì)當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)出現(xiàn)的各類法律糾紛進(jìn)行細(xì)致立法，從源頭上避免醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)履行合同不到位、虛假宣傳、“醫(yī)而不養(yǎng)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，維護(hù)老年消費(fèi)者的合法權(quán)益;提升有關(guān)法律立法層級(jí)，加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律法規(guī)的權(quán)威性;加大法律法規(guī)的執(zhí)行力度，保障醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

（作者張訊系中共濟(jì)南市委黨?？蒲胁扛苯淌?，徐嘉辰系中共濟(jì)南市委黨校科研部助教）

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