國企招標(biāo)采購問題探析與對策

蔡菁

招標(biāo)采購活動(dòng)是指招標(biāo)人按照合同約定向供應(yīng)商提供所需商品和服務(wù)的行為，它在一定程度上體現(xiàn)了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營水平和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。國有企業(yè)招標(biāo)采購活動(dòng)具有規(guī)模大、競爭激烈、周期長等特點(diǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展及市場競爭機(jī)制的不斷完善，國有企業(yè)招標(biāo)采購活動(dòng)中出現(xiàn)了諸多問題，如規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重、存在蓄意操縱招標(biāo)方式、關(guān)聯(lián)交易等問題，影響到國有企業(yè)采購活動(dòng)的正常進(jìn)行。如何有效控制招標(biāo)采購過程中的質(zhì)量隱患、提升國有企業(yè)招標(biāo)采購效率，成為國有企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)健康發(fā)展的重要因素。

國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱，其采購管理工作是國企的“生命線”。國有企業(yè)在采購工作中必須堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，開展招投標(biāo)活動(dòng)必須遵守招標(biāo)采購法律法規(guī)要求，嚴(yán)格遵守招標(biāo)投標(biāo)各項(xiàng)規(guī)章制度。

一、國企招標(biāo)采購存在的問題

（一）項(xiàng)目進(jìn)場交易意愿不強(qiáng)

國企通常采用自行組織招標(biāo)采購的方式，存在部分本應(yīng)納入統(tǒng)一交易平臺的項(xiàng)目并沒有進(jìn)行入場并公開招標(biāo)，應(yīng)招不招、應(yīng)進(jìn)不進(jìn)。

1.存在規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象

不少國企對應(yīng)該進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目不采取招標(biāo)的形式，抑或是盡量規(guī)避招標(biāo)，如，通過將招標(biāo)項(xiàng)目化整為零進(jìn)行拆解來回避招標(biāo)，導(dǎo)致被拆解的項(xiàng)目整體喪失有效競爭，并將項(xiàng)目定義為政治性工程，如安保工程以及搶險(xiǎn)救災(zāi)等指令性項(xiàng)目。

2.存在關(guān)聯(lián)性交易

國企集團(tuán)，特別是大型國企，通常存在著眾多的關(guān)聯(lián)公司，如子公司、孫公司以及合作供應(yīng)商等，通常以企業(yè)自主經(jīng)營特性以及企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等方面為借口，以采購項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)特殊或是戰(zhàn)略合作共建為由頭，讓項(xiàng)目不被納入到公開招標(biāo)程序中，并促成關(guān)聯(lián)交易，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目招標(biāo)采購的公正性。

3.存在蓄意操縱招標(biāo)方式的現(xiàn)象

部分國企在招標(biāo)的時(shí)候，通常以項(xiàng)目的緊迫性和專業(yè)性等特殊原因作為借口更改招標(biāo)方式，特別是技術(shù)密集型的項(xiàng)目，國企在進(jìn)行公開招標(biāo)前會以寡頭供應(yīng)商的服務(wù)實(shí)力超群或是貨物質(zhì)量高等原因，對招標(biāo)方式進(jìn)行肆意操控，并將理應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粊碓凑勁谢蚴茄堈袠?biāo)方式，造成招標(biāo)程序流于形式、走走過場的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了招標(biāo)的競爭性和公開性。

（二）管制運(yùn)行體制乏善可陳

國企招標(biāo)采購項(xiàng)目由于缺少專屬的法律法規(guī)，尚未確定國企招標(biāo)采購項(xiàng)目的行政監(jiān)管部門，相應(yīng)配套的管理運(yùn)行制度和體制機(jī)制缺位。

1.行政管理缺位

部分先行先試的地區(qū)已經(jīng)將國企招標(biāo)采購項(xiàng)目納入到了統(tǒng)一的交易平臺，然而，由于招標(biāo)采購項(xiàng)目的法定監(jiān)管歸屬尚未確定，通常在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍由國企獨(dú)自負(fù)責(zé)，同體監(jiān)督和招管一體等現(xiàn)象普遍存在。

2.缺失管理制度

國企項(xiàng)目招標(biāo)采購的管理制度和運(yùn)行機(jī)制的探索和推進(jìn)舉步維艱，尚未建立執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)與制約機(jī)制等，存在招標(biāo)主體和交易平臺的職責(zé)分工混亂的現(xiàn)象。另外，由于招標(biāo)主體和交易平臺的職責(zé)分工混亂，導(dǎo)致招標(biāo)采購交易備案、招標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)管、招標(biāo)程序監(jiān)管以及招投標(biāo)的處罰和執(zhí)法權(quán)等方面無從落實(shí)和敲定。

3.缺乏運(yùn)行規(guī)則

已經(jīng)納入統(tǒng)一交易平臺的招標(biāo)采購項(xiàng)目，在實(shí)際的招標(biāo)采購交易運(yùn)行和過程環(huán)節(jié)中缺少統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，通常存在不同招標(biāo)采購項(xiàng)目規(guī)則不一致、流程不統(tǒng)一以及做法不一樣等情況，導(dǎo)致在招標(biāo)采購程序運(yùn)行中問題頻現(xiàn)。

（三）招標(biāo)采購統(tǒng)一交易平臺面臨的挑戰(zhàn)

目前，國企招標(biāo)采購項(xiàng)目逐步納入全國統(tǒng)一交易平臺，為交易平臺帶來新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

1.驟增的交易需求帶來的挑戰(zhàn)

隨著國企招標(biāo)采購項(xiàng)目的納管率逐步提高以及項(xiàng)目覆蓋范圍的逐漸擴(kuò)大，造成交易量激增。伴隨著國企業(yè)務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大和創(chuàng)新，預(yù)計(jì)將會有數(shù)量龐大的復(fù)雜項(xiàng)目被納入統(tǒng)一交易平臺，大量的項(xiàng)目和交易需求會對平臺的承載能力帶來一定的壓力，導(dǎo)致平臺承載能力與交易需求的矛盾激增。

2.項(xiàng)目種類多元化帶來的挑戰(zhàn)

國企的招標(biāo)采購主體種類繁多，如國有資產(chǎn)以及被授權(quán)的組織以及建設(shè)指揮部項(xiàng)目等。另外，國企的項(xiàng)目種類多元化，通常會包含日常工作所需的辦公設(shè)備、電梯設(shè)備、服裝、物業(yè)、餐廚設(shè)備以及信息化軟硬件等常規(guī)辦公工作會涉及的項(xiàng)目類別，還會包括概念方案設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)、體檢、規(guī)劃論證咨詢、廣告經(jīng)營權(quán)、智能化以及融資租賃等類型的非常規(guī)類項(xiàng)目。這些項(xiàng)目種類的增加會給公共資源交易平臺在流程審定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策咨詢以及具體受理服務(wù)保障等事務(wù)性和程序性工作帶來挑戰(zhàn)。

3.信息化應(yīng)用帶來的挑戰(zhàn)

目前，國企招標(biāo)采購項(xiàng)目尚未與招標(biāo)主體和監(jiān)管部門進(jìn)行資源共享和信息交換，仍處于無序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，抑或是尚未提升日程，還不能真正實(shí)現(xiàn)電子化全流程運(yùn)行。導(dǎo)致在系統(tǒng)研發(fā)建設(shè)、跨部門對接數(shù)據(jù)以及協(xié)調(diào)溝通合作等方面積攢了大量的工作。

4.缺少專家資源

基于國企項(xiàng)目現(xiàn)階段種類的多元化，為評標(biāo)專家供給和資源提出了挑戰(zhàn)。省級的評標(biāo)專家綜合庫通常需首要保障常用類專家資源或是大類專家資源，在細(xì)分度高的專業(yè)、精細(xì)化的專業(yè)以及冷門專業(yè)等方面明顯有所缺失。因此，經(jīng)常會出現(xiàn)在國企貨物、服務(wù)或是用品的采購過程中，缺少專業(yè)度貼合的可用專家資源，在缺少可用評標(biāo)專家資源的時(shí)候，通常會采用由招標(biāo)主體組建，并推薦臨時(shí)評標(biāo)委員會等情況。

二、國企招標(biāo)采購存在問題的主要原因

（一）招標(biāo)主體責(zé)任不明確

現(xiàn)階段，國企項(xiàng)目進(jìn)入到同一交易平臺，通常非主觀所愿，因此，通常會淡化并漠視其作為招標(biāo)主體應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，經(jīng)常在項(xiàng)目招標(biāo)中甩手托管，并且沒有建立招標(biāo)采購內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制，因此，缺少對交易流程和交易環(huán)節(jié)的把控，造成國企項(xiàng)目交易過程不規(guī)范、效果不理想以及內(nèi)控不到位等情況。

（二）法律法規(guī)制度不健全

從目前已有的法律來看，《政府采購法》屬于專有采購對象調(diào)整法規(guī)，對于國企招標(biāo)采購行為具有不適應(yīng)性；《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》中主要是關(guān)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為以及國有資產(chǎn)保值增值等方面的規(guī)范性法律，缺少對國企招標(biāo)采購的明確性法規(guī)，同樣不適用于國企招標(biāo)采購行為；另外，《招標(biāo)投標(biāo)法》對國企招標(biāo)采購存在法律的適應(yīng)性，然而，僅適用于與工程建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的服務(wù)和貨物采購等。基于此，可以發(fā)現(xiàn)國企的招標(biāo)采購項(xiàng)目始終缺少明確的行政監(jiān)督管理部門，也尚未配備相應(yīng)的管理制度和管理辦法。雖然目前各國資行業(yè)均在統(tǒng)一交易平臺中嘗試將項(xiàng)目納入其中，并制定了相關(guān)的規(guī)章和規(guī)定，然而，仍不能解決目前全國國企項(xiàng)目招投標(biāo)的整體性和全局性等問題。

（三）缺少順暢的運(yùn)行體制機(jī)制

根據(jù)目前公共資源交易實(shí)際工作來看，發(fā)改部門雖然承擔(dān)了招投標(biāo)的指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能，然而，并不是具體的行政監(jiān)管主體。國資部門也同樣不具備國企項(xiàng)目招標(biāo)采購環(huán)節(jié)的行政監(jiān)管職能，同樣無法履行國企招標(biāo)采購項(xiàng)目的監(jiān)管和行政執(zhí)法等。因此，國企項(xiàng)目的缺少監(jiān)管和管理運(yùn)行體制機(jī)制無法奏效的現(xiàn)狀下，造成了國企招標(biāo)采購交易組織實(shí)施以及交易過程等環(huán)節(jié)的問題頻現(xiàn)。

三、國企招標(biāo)采購改善對策

（一）建立國企招標(biāo)采購活動(dòng)專屬法律法規(guī)和管理辦法

1.建立國企招標(biāo)采購活動(dòng)專項(xiàng)法律法規(guī)

相關(guān)部門可以根據(jù)國企在招投標(biāo)采購中遇到的實(shí)際問題，并借鑒與之相關(guān)聯(lián)的招投標(biāo)方面的法律和法規(guī)，并按照由建立和制定該法律法規(guī)的主體作為國企招投標(biāo)項(xiàng)目的行政監(jiān)管主體。各地方則需要結(jié)合上述立法和地方國企招投標(biāo)活動(dòng)中遇到的實(shí)際問題，制定并出臺地方性的法規(guī)，通過明確項(xiàng)目監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效落實(shí)，并使國企招投標(biāo)采購項(xiàng)目在整個(gè)過程中能夠做到有法可依、依規(guī)操作。

2.健全管理制度體系

我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，國家實(shí)行招標(biāo)制度，依法進(jìn)行承包、租賃、購買、分包等經(jīng)營活動(dòng)者，必須依法采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購活動(dòng)。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家相關(guān)政策、法律法規(guī)和《政府采購法》及其實(shí)施條例等制定適合其實(shí)際情況的招投標(biāo)制度并嚴(yán)格執(zhí)行，需明確要求招標(biāo)范圍、編制原則、組織方式以及評標(biāo)方式等具體內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上可以制定《國有企業(yè)招標(biāo)采購交易運(yùn)行流程》以及《國有企業(yè)采購招標(biāo)管理辦法》等方面的管理制度，也可以制定《公共資源交易目錄》，并對其進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整和補(bǔ)充，以滿足項(xiàng)目需求。在將項(xiàng)目納入公共資源統(tǒng)一交易平臺進(jìn)行管理的基礎(chǔ)上，制定能夠統(tǒng)一執(zhí)行且具體的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)落實(shí)相關(guān)的公告發(fā)布，如交易流程公告發(fā)布、項(xiàng)目開標(biāo)、誠信記錄、組建項(xiàng)目評標(biāo)委員會、評標(biāo)以及中標(biāo)公示等方面的公告。明確招標(biāo)計(jì)劃、備案、招標(biāo)方式、編制招標(biāo)文件、審定評標(biāo)辦法以及定標(biāo)等重要環(huán)節(jié)。另外，需要注意的是招標(biāo)信息公開是國企采購活動(dòng)過程中的核心環(huán)節(jié)，也是預(yù)防腐敗發(fā)生和控制企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段。因此，應(yīng)加強(qiáng)招投標(biāo)信息公開力度，尤其是對政府采購信息的公開。一般應(yīng)在簽訂合同前將企業(yè)產(chǎn)品資質(zhì)信息、供應(yīng)商資格條件、質(zhì)量保證等重要信息予以公開。同時(shí)，應(yīng)在簽訂合同前及時(shí)公布合同文本，包括合同簽訂日期、保修期等。招標(biāo)文件一般應(yīng)在投標(biāo)人登錄國企網(wǎng)站后公示，保證信息內(nèi)容真實(shí)。在網(wǎng)站設(shè)置專門欄目（如“招標(biāo)公告”）用于招標(biāo)活動(dòng)的公開。除招標(biāo)公告外還應(yīng)公開其評審專家與評標(biāo)結(jié)果（如經(jīng)評審仍有異議的）、招標(biāo)文件公示及投標(biāo)無效等內(nèi)容。此外，國有企業(yè)應(yīng)對采購資金實(shí)行專戶管理制度并定期進(jìn)行核對，在簽訂合同后還需及時(shí)公布招投標(biāo)資金使用情況及財(cái)務(wù)情況等內(nèi)容。

（二）強(qiáng)化招標(biāo)主體責(zé)任意識

國企需要嚴(yán)格落實(shí)招標(biāo)主體責(zé)任意識，嚴(yán)格依照國家相關(guān)的招投標(biāo)采購管理制度，整合內(nèi)控資源。并通過建立內(nèi)控機(jī)制，組建招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，在此基礎(chǔ)上，要求發(fā)展計(jì)劃、招標(biāo)采購、審計(jì)以及紀(jì)檢監(jiān)察等部門嚴(yán)格落實(shí)自身的職責(zé)，通過建立相互協(xié)調(diào)配合且內(nèi)控到位的約束機(jī)制，保證整個(gè)招投標(biāo)采購活動(dòng)過程中依法合規(guī)。第一，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、采購管理制度、技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)及程序等相關(guān)規(guī)定，制定符合其實(shí)際情況的招標(biāo)文件編制規(guī)則、招投標(biāo)制度、操作規(guī)程及評分細(xì)則等規(guī)定，使招投標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)工作有章可循，從而提高國有企業(yè)采購質(zhì)量和效率。第二，明確各項(xiàng)招標(biāo)工作內(nèi)容，明確責(zé)任主體及完成時(shí)限。國有企業(yè)應(yīng)建立招標(biāo)組織機(jī)構(gòu)健全的制度，并根據(jù)實(shí)際情況制定招標(biāo)組織機(jī)構(gòu)及組織實(shí)施辦法等規(guī)定。同時(shí)對招標(biāo)流程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確投標(biāo)人提出異議或質(zhì)疑后應(yīng)根據(jù)規(guī)定對招標(biāo)文件進(jìn)行修改并重新發(fā)布。第三是明確評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。國企需建立起較為完善的招投標(biāo)合同管理制度和規(guī)范，評標(biāo)過程將遵循公平、公正、公開原則，按照規(guī)定程序確定符合實(shí)際情況的評標(biāo)專家及評委庫；針對評標(biāo)結(jié)果應(yīng)按照公開透明原則確定中標(biāo)人或最低中標(biāo)價(jià)；評標(biāo)活動(dòng)結(jié)束后應(yīng)根據(jù)合同約定與中標(biāo)人完成合同執(zhí)行周期與結(jié)算工作。其中，對招投標(biāo)流程中各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督是其主要目的之一，其監(jiān)督主要包括投標(biāo)資格預(yù)審制度、供應(yīng)商資格審查制度、開標(biāo)與評標(biāo)制度等。在招投標(biāo)活動(dòng)中，必須對供應(yīng)商的投標(biāo)文件做出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶檎J(rèn)定。對投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督和審核時(shí)必須從投標(biāo)文件是否完整、投標(biāo)人的資質(zhì)是否滿足要求以及評標(biāo)委員會評分是否恰當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行嚴(yán)格審查確認(rèn)。對項(xiàng)目審核中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)提出整改意見并督促落實(shí)，對于項(xiàng)目沒有落實(shí)問題應(yīng)及時(shí)上報(bào)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)并提出相關(guān)意見和建議。對于違反合同約定或者有違反相關(guān)規(guī)定情形的要及時(shí)進(jìn)行處理并予以通報(bào)。同時(shí)，要定期對招標(biāo)現(xiàn)場進(jìn)行檢查和抽查以保證活動(dòng)實(shí)施順利進(jìn)行、確保招標(biāo)過程中公平公正公開且操作規(guī)范高效。

（三）提高統(tǒng)一交易平臺的服務(wù)承載力

統(tǒng)一交易平臺需要為國企項(xiàng)目提供足夠的人員、設(shè)備、場地、網(wǎng)絡(luò)以及設(shè)備等方面的硬件保證，重視對人才的培養(yǎng)，通過推行有效舉措，切實(shí)提高人員的專業(yè)化和職業(yè)素養(yǎng)，提高國企項(xiàng)目招投標(biāo)采購活動(dòng)的公信力和滿意度。

另外，需要持續(xù)推進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用和更新，嚴(yán)格按照《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)管理，通過建立公共資源電子交易公共服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建國企項(xiàng)目交易子系統(tǒng)，通過銜接公共服務(wù)系統(tǒng)和監(jiān)督管理系統(tǒng)，并采用試點(diǎn)的形式，推廣并施行國企招標(biāo)項(xiàng)目電子招投標(biāo)措施，通過采用信息技術(shù)手段來有效應(yīng)對暗箱操作、串通投標(biāo)、弄虛作假以及限制排斥潛在投標(biāo)人等方面的問題，切實(shí)保障項(xiàng)目招標(biāo)的公正性。

（四）配備專業(yè)匹配的評標(biāo)專家

需要與評標(biāo)專家綜合庫建立合作機(jī)制，依據(jù)國企招標(biāo)采購項(xiàng)目的特點(diǎn)，建立專業(yè)的評標(biāo)專家?guī)?，通過不斷推進(jìn)特殊專業(yè)專家?guī)煲约百Y深專家?guī)?，提高專家資源數(shù)量和專業(yè)覆蓋范圍，提高評審工作的權(quán)威性和專業(yè)性，切實(shí)提高國企招投標(biāo)采購的交易質(zhì)量。

結(jié) 語

要做好國企招標(biāo)采購活動(dòng)，需要通過健全管理制度和相關(guān)的法律法規(guī)，強(qiáng)化招標(biāo)主體的責(zé)任意識，提高統(tǒng)一交易平臺的服務(wù)承載力，通過配備專業(yè)匹配的評標(biāo)專家等方式，切實(shí)提高國企招標(biāo)采購的交易質(zhì)量。

（作者單位：漳州金投商貿(mào)有限公司）