重大突發(fā)性公共事件跟蹤審計(jì)研究
——以“8·8九寨溝地震災(zāi)后跟蹤審計(jì)”為例

西北政法大學(xué) 陳詩(shī)雨

一、引言

（一）研究背景

突發(fā)性公共事件是指在較短時(shí)間內(nèi)急速暴發(fā)，具有一定普遍性的社會(huì)危機(jī)的事件。一般具有突發(fā)性、普遍性和非常規(guī)性三個(gè)特點(diǎn)。由于我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，重大突發(fā)性公共事件近年來(lái)層出不窮。2003年的非典、2008年的汶川大地震、2015年天津爆炸事件以及2020年開始至今的新冠肺炎等，無(wú)一不給我們社會(huì)造成極大且難以彌補(bǔ)的損失。跟蹤審計(jì)萌芽于國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，90年代中期對(duì)國(guó)家一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目初步使用了跟蹤審計(jì)，但止步于初步實(shí)行，實(shí)施也不夠規(guī)范。2008年，審計(jì)署發(fā)布了《審計(jì)署2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，其中提出在國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行、重大突發(fā)性公共事件等項(xiàng)目試行全過(guò)程跟蹤審計(jì)。2008年汶川大地震之后，我國(guó)跟蹤審計(jì)走上蓬勃發(fā)展的道路，尤其廣泛應(yīng)用于重大突發(fā)性公共事件跟蹤審計(jì)當(dāng)中，中國(guó)特色審計(jì)運(yùn)行機(jī)制逐漸成形。但到現(xiàn)在，由于審計(jì)對(duì)象繁雜、涉及內(nèi)容面廣、涉及相關(guān)部門責(zé)任人較多、審計(jì)切入點(diǎn)靈活多變、審計(jì)重點(diǎn)不明確、審計(jì)項(xiàng)目跨度時(shí)間大、資金流動(dòng)復(fù)雜等原因，我國(guó)跟蹤審計(jì)還存在許多問(wèn)題有待解決。本文通過(guò)“九寨溝地震災(zāi)后跟蹤審計(jì)”為例，研究跟蹤審計(jì)的內(nèi)容與步驟，并致力于找出存在的問(wèn)題加以解決。

（二）研究必要性

以地震災(zāi)害為例，從2008年到2020年，我國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)因地震災(zāi)害的傷亡人數(shù)達(dá)到484465人，因地震造成的經(jīng)濟(jì)損失共達(dá)115139119.4萬(wàn)元，給我們的社會(huì)以及人民造成了無(wú)法挽回的損失。又如我們現(xiàn)今正在經(jīng)歷的新冠肺炎疫情，人民的生活在各種方面都受到了限制，此種情況下跟蹤審計(jì)的重要性不言而喻。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）跟蹤審計(jì)特點(diǎn)

跟蹤審計(jì)作為傳統(tǒng)審計(jì)的進(jìn)階模式，姚成認(rèn)為跟蹤審計(jì)最明顯的特征就是在于審計(jì)介入的時(shí)間點(diǎn)前移，并且貫穿于審計(jì)的全過(guò)程，在這種特征的前提下就造就了跟蹤審計(jì)內(nèi)容的廣泛和復(fù)雜性；而相較于傳統(tǒng)審計(jì)的功能，跟蹤審計(jì)便于在前期及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能更好、更有效地提出方案應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，所以跟蹤審計(jì)的審計(jì)效率效果都比傳統(tǒng)審計(jì)有所前移。譚志武認(rèn)為跟蹤審計(jì)由于在審計(jì)發(fā)生前介入，具有時(shí)效性和預(yù)防性的特點(diǎn)。由于全過(guò)程動(dòng)態(tài)檢查，具有階段性和遞進(jìn)性的特點(diǎn)。且提出跟蹤審計(jì)注重審計(jì)事項(xiàng)發(fā)展的最終效果，應(yīng)歸于績(jī)效審計(jì)的范疇。梁晶認(rèn)為跟蹤審計(jì)的獨(dú)特性與傳統(tǒng)審計(jì)存在沖突，比如跟蹤審計(jì)簡(jiǎn)化了傳統(tǒng)審計(jì)已經(jīng)形成的健全的法律法規(guī)；跟蹤審計(jì)著眼于全過(guò)程而不只局限于揭示單位違法亂紀(jì)；在績(jī)效審計(jì)的制度下，跟蹤審計(jì)不僅查違規(guī)金額更能發(fā)現(xiàn)并整改重大問(wèn)題，防止嚴(yán)重后果的發(fā)生。

（二）跟蹤審計(jì)理論基礎(chǔ)

尤仲佐么認(rèn)為重大突發(fā)性公共事項(xiàng)跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)“免疫理論”為理論基礎(chǔ)，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家“免疫系統(tǒng)”論，主要描述了國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系；傳統(tǒng)的事后審計(jì)無(wú)法達(dá)到跟蹤審計(jì)“預(yù)防針”式的預(yù)防效果，也無(wú)法為國(guó)家“免疫”。梁晶認(rèn)為跟蹤審計(jì)是根據(jù)“受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論”為理論依據(jù)，跟蹤審計(jì)是審計(jì)人員以受托人的責(zé)任履行過(guò)程為審計(jì)對(duì)象，以受托人的責(zé)任履行過(guò)程的節(jié)點(diǎn)來(lái)劃分審計(jì)的步驟，由于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生導(dǎo)致審計(jì)出現(xiàn)，跟蹤審計(jì)也伴隨著受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論的發(fā)展而發(fā)展。

（三）跟蹤審計(jì)形式

張鈺亭提出跟蹤審計(jì)按照組織形式大致可以分為三種，其中一種從項(xiàng)目開始到結(jié)束的全程跟進(jìn)的一種模式叫“旁站式審計(jì)”，但他也提出了此種方式的實(shí)施難點(diǎn)，比如成本控制困難、傳統(tǒng)審計(jì)考核機(jī)制不適用于跟蹤審計(jì)成果等問(wèn)題。梁晶將重大突發(fā)性公共事件跟蹤審計(jì)分為了兩個(gè)階段，即應(yīng)急物資跟蹤審計(jì)以及恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)，兩種階段各司其職，各自管理。

（四）跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題

傅衛(wèi)瀅和洪海霞提出重大突發(fā)性公共事件跟蹤審計(jì)尚存在以下問(wèn)題：應(yīng)急預(yù)案存在法律缺失、信息披露不及時(shí)等問(wèn)題；審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)難以掌控；審計(jì)與管理的職責(zé)難以界定等。審計(jì)人員如何做到在不越權(quán)的情況下不缺位是跟蹤審計(jì)尚需解決的重大難點(diǎn)。

三、“8·8九寨溝災(zāi)后重建政策跟蹤審計(jì)”現(xiàn)狀分析

按照省委、省政府關(guān)于“8·8”九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建的工作部署，2018至今，審計(jì)廳組織對(duì)受災(zāi)地區(qū)的發(fā)改、財(cái)政等行政主管部門在災(zāi)后恢復(fù)重建過(guò)程中的履職情況，以及部分省直部門負(fù)責(zé)的災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。

自2018年起，四川審計(jì)廳每半年發(fā)布關(guān)于“8·8九寨溝災(zāi)后恢復(fù)重建政策跟蹤審計(jì)結(jié)果報(bào)告”，到2021年11月為止一共發(fā)表7篇報(bào)告。每一篇報(bào)告中都包含半年里各項(xiàng)目的基本情況、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及整改情況。經(jīng)整理發(fā)現(xiàn)，2018年納入《“8·8”九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃項(xiàng)目》的項(xiàng)目共222個(gè)，累計(jì)開工218個(gè)，完工84個(gè)，開工率98.20%，完工率37.83%，完成投資35.10億元，占規(guī)劃總投資的29.80%。

2019年納入《“8·8” 九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃項(xiàng)目（中期調(diào)整版）》目錄的217個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)開工217個(gè)，開工率100%；完工132個(gè)，完工率60.80%；完成投資69.40億，占規(guī)劃總投資61.20%；尚未完成的投資44.10億，占規(guī)劃總投資38·80%。

2020年納入《“8·8” 九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃項(xiàng)目(中期調(diào)整版)》共244個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)開工244個(gè)，開工率100%；累計(jì)完工218個(gè)，完工率89.34%，累計(jì)完成實(shí)際投資84.91億元，實(shí)際投資完成率94.27%；累計(jì)支付資金56.97億元，占到位資金的58.67%。

2021年納入《“8·8” 九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃項(xiàng)目（中期調(diào)整版）》中共有22個(gè)未完工，解捆后分解項(xiàng)目數(shù)為29個(gè)，規(guī)劃總投資615094.14萬(wàn)元。截至2021年4月底，29個(gè)項(xiàng)目中仍然在建的有26個(gè)，實(shí)際完成投資422230.34萬(wàn)元，占規(guī)劃總投資68.64%。截至2021年4月底，29個(gè)項(xiàng)目累計(jì)到位災(zāi)后恢復(fù)重建資金498340.67萬(wàn)元，累計(jì)支付資金300697.72萬(wàn)元，占到位資金的60.34%。結(jié)果表明，各級(jí)都在切實(shí)推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開展，保證工程質(zhì)量的良好，災(zāi)后重建總體良好①。

四、“8·8九寨溝災(zāi)后重建政策跟蹤審計(jì)”問(wèn)題分析

在這四年跟蹤審計(jì)中，雖然經(jīng)歷過(guò)“5·12”汶川特大地震和“4·20”蘆山強(qiáng)烈地震，對(duì)“災(zāi)后恢復(fù)重建”審計(jì)工作，審計(jì)廳已有一定經(jīng)驗(yàn)，但事與事，時(shí)與時(shí)已然不同，處理方式也不盡相同。因此，審計(jì)過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

（一）項(xiàng)目方面

某些項(xiàng)目推進(jìn)速度較慢。一是世界自然遺產(chǎn)項(xiàng)目的審批手續(xù)復(fù)雜，二是對(duì)申報(bào)九寨溝縣36個(gè)完成的待檢項(xiàng)目進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)截至2019年10月31日，九寨溝第二人民醫(yī)院等4個(gè)完成申報(bào)項(xiàng)目尚未具備使用功能，實(shí)質(zhì)上未完成。審計(jì)指出問(wèn)題后，九寨溝縣積極改善項(xiàng)目工作，但仍只有兩個(gè)項(xiàng)目具有使用功能。

部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門沒(méi)有嚴(yán)格履行職責(zé)，設(shè)計(jì)成果質(zhì)量不高。第一是省道院對(duì)G544線川九路項(xiàng)目上寺寨隧道渣利用不夠充分，導(dǎo)致10萬(wàn)余方隧道渣不能按原計(jì)劃使用。第二，九寨溝縣生活垃圾處理設(shè)施等6個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門未按照合同約定和行政批準(zhǔn)文件、設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)。第三，個(gè)別項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門沒(méi)有執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)較大的部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求。第四，九寨溝縣民族體院館等兩個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)深度不足，零部件無(wú)法安裝，工程量增加。

部分項(xiàng)目所有者未履行相關(guān)審批手續(xù)，隨意大幅調(diào)整了建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容等。通過(guò)對(duì)審計(jì)的抽樣檢查，有黃龍景區(qū)的棧道工程、松潘縣川主寺鎮(zhèn)林區(qū)道路恢復(fù)和重建項(xiàng)目、松潘縣川主寺鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)和重建項(xiàng)目三個(gè)項(xiàng)目所有者單位在未得到許可的情況下對(duì)可研究（或?qū)嵤┓桨福┑膬?nèi)容進(jìn)行了大幅調(diào)整。

（二）資金方面

1.資金籌集管理方面存在的問(wèn)題

一是截至2020年4月底，阿壩州本級(jí)及所轄受災(zāi)縣尚有200154.19萬(wàn)元籌資任務(wù)未完成，占應(yīng)籌資任務(wù)的49.98%；二是省測(cè)繪地理信息局尚有626.18萬(wàn)元資金未籌集到位；三是九寨溝縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合示范園區(qū)項(xiàng)目以既有項(xiàng)目的投入資金抵頂社會(huì)籌資任務(wù)；四是九寨溝縣2個(gè)社會(huì)籌資項(xiàng)目縮減建設(shè)規(guī)模；五是九寨溝縣、松潘縣、九管局143356.01萬(wàn)元災(zāi)后重建資金閑置時(shí)間超過(guò)6個(gè)月。

2.資金使用存在的不規(guī)范問(wèn)題

第一是九管局違章使用9561.05萬(wàn)元資金用于景區(qū)恢復(fù)和提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目；第二，九管局將特定債券資金用于九寨溝景區(qū)的相關(guān)設(shè)施工程等3個(gè)非特定債券項(xiàng)目；第三，松潘縣的個(gè)別農(nóng)業(yè)項(xiàng)目沒(méi)有按照要求為農(nóng)戶的社會(huì)保障卡“一卡通”提供資金補(bǔ)貼。

3.資金管理使用不嚴(yán)格

一項(xiàng)是以補(bǔ)償協(xié)議的形式向建設(shè)部門收取違反自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保護(hù)管理補(bǔ)償費(fèi)4412600元；第二，九寨溝縣財(cái)政局結(jié)算審查不嚴(yán)，將九寨溝縣安樂(lè)水廠重建等2個(gè)項(xiàng)目編制為不應(yīng)計(jì)入建設(shè)成本的“代理建設(shè)費(fèi)”160200元；第三，省測(cè)繪地理信息局委托實(shí)施災(zāi)害恢復(fù)和重建項(xiàng)目的下屬部門占用了災(zāi)害恢復(fù)資金，相關(guān)金額為1576750元。

（三）部門職能方面

1.部分地方財(cái)政部門履職盡責(zé)存在越位、不到位的情形

第一是存在未征求有關(guān)部門意見(jiàn)而發(fā)表文件的行為，部門職責(zé)分工不明確，影響了部分項(xiàng)目的推進(jìn)。根據(jù)州財(cái)政局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)州本級(jí)“8·8”九寨溝地震后重建項(xiàng)目審查的通知》，明確“確實(shí)需要增加和變更，所以向州重建辦公室報(bào)告審查批準(zhǔn)”的規(guī)定，這篇文章并沒(méi)有事先征求州再建辦公室的意見(jiàn)，州再建辦公室沒(méi)有明確具備對(duì)工程變更事項(xiàng)進(jìn)行審查和認(rèn)可的功能；第二，未對(duì)財(cái)政投資審查機(jī)構(gòu)未報(bào)告的投資審查報(bào)告進(jìn)行抽查或復(fù)核。據(jù)審計(jì)，亞當(dāng)州、九寨溝縣、松潘縣、若爾蓋縣財(cái)政局災(zāi)后重建項(xiàng)目均未對(duì)財(cái)政投資審查機(jī)構(gòu)報(bào)告的投資審查報(bào)告進(jìn)行抽查和探討；第三，部分項(xiàng)目的財(cái)政審查不及時(shí)，影響項(xiàng)目推進(jìn)。到審計(jì)日為止，施工招標(biāo)控制價(jià)格審查，災(zāi)害恢復(fù)重建項(xiàng)目施工招標(biāo)控制價(jià)格審查，松潘縣財(cái)政局對(duì)災(zāi)害恢復(fù)和重建項(xiàng)目審查，均存在未按時(shí)審查的問(wèn)題。

2.部分地方住建部門履職存在行業(yè)監(jiān)管不到位的情形

部分項(xiàng)目參建單位信用管理不到位，不利于當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)的正常運(yùn)行和災(zāi)后重建項(xiàng)目的順利進(jìn)行。如九寨溝縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)現(xiàn)災(zāi)后重建過(guò)程中存在積累、串通等問(wèn)題。其次，災(zāi)后重建項(xiàng)目的質(zhì)量和安全沒(méi)有得到監(jiān)督或監(jiān)督不到位。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)辦公室沒(méi)有對(duì)九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)道路工程的質(zhì)量和安全進(jìn)行監(jiān)督；九寨溝縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局未對(duì)九寨溝縣人民醫(yī)院等6個(gè)災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目的分部分項(xiàng)工程進(jìn)行質(zhì)量安全檢查驗(yàn)收監(jiān)督。

3.部分地方自然資源部門存在履職不到位的情形

一是部分項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)處理不及時(shí)。例如，九寨溝縣自然資源局接受了71項(xiàng)災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目的初步土地審查，其中30個(gè)項(xiàng)目超過(guò)規(guī)定期限，相關(guān)項(xiàng)目的進(jìn)度受到影響。

二是監(jiān)督檢查不到位。例如，國(guó)家自然資源秘書處沒(méi)有按照2018年制定的《九寨溝地震災(zāi)后恢復(fù)重建地質(zhì)災(zāi)害防治監(jiān)督檢查項(xiàng)目8·8》的要求，每月進(jìn)行或牽頭監(jiān)督檢查，而且工作的責(zé)任還沒(méi)有落實(shí)。

五、建議和措施

（一）各級(jí)政府認(rèn)真落實(shí)相關(guān)措施，做好項(xiàng)目建設(shè)。

災(zāi)區(qū)各級(jí)政府要認(rèn)真落實(shí)災(zāi)后恢復(fù)重建計(jì)劃和各項(xiàng)專項(xiàng)實(shí)施計(jì)劃，做好項(xiàng)目建設(shè)、全球資金規(guī)劃、政策實(shí)施和監(jiān)督檢查工作，以確保按時(shí)實(shí)現(xiàn)重建的全球和分階段目標(biāo)。災(zāi)區(qū)各級(jí)政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目的投資控制和資金管理，加強(qiáng)各項(xiàng)重建資金的統(tǒng)籌組織和監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，確保災(zāi)后恢復(fù)重建資金安全有效使用。

災(zāi)區(qū)各級(jí)政府要督促有關(guān)部門和參與者依法履行職責(zé),抓好項(xiàng)目管理，嚴(yán)肅查處各類違紀(jì)違法和嚴(yán)重失職行為，積極接受社會(huì)監(jiān)督，確保災(zāi)后恢復(fù)重建全過(guò)程公開、公平、透明。此外，要加強(qiáng)省級(jí)有關(guān)部門對(duì)災(zāi)區(qū)的指導(dǎo)和支持，推動(dòng)各類災(zāi)后恢復(fù)政策和災(zāi)后重建支持的正確運(yùn)用。及時(shí)對(duì)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行專題研究，為中期評(píng)估和計(jì)劃調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

（二）各部門明確職能，保持審計(jì)獨(dú)立性

加大相關(guān)法律法規(guī)的制定以及監(jiān)督力度，如果審計(jì)人員無(wú)視法律法規(guī)規(guī)定。違反審計(jì)公正性，導(dǎo)致危害國(guó)家社會(huì)各界的利益，那么只能依靠法律來(lái)指定懲罰機(jī)制，以加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性。人民政府要督促有關(guān)職能部門進(jìn)一步履行職能，充分利用建筑市場(chǎng)主體不良行為記錄，加大災(zāi)后恢復(fù)重建中各類建筑市場(chǎng)主體的監(jiān)管力度，規(guī)范災(zāi)后恢復(fù)重建秩序；加強(qiáng)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高業(yè)主項(xiàng)目管理水平和各參與方的監(jiān)督能力和問(wèn)責(zé)履行能力，落實(shí)項(xiàng)目日常監(jiān)督，確保職能部門正確履職，不越位、不缺位。

（三）分析資金不規(guī)范原因，從節(jié)約成本出發(fā)

有關(guān)州和縣人民政府應(yīng)仔細(xì)審查資本支出普遍緩慢的原因，并結(jié)合工程領(lǐng)域農(nóng)民工的工資和私營(yíng)企業(yè)的清算，認(rèn)真清理相關(guān)參建方應(yīng)付未付票據(jù)，在確保資金安全的前提下，打造投資穩(wěn)定和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的高峰，充分發(fā)揮災(zāi)后恢復(fù)重建資金的使用效率。

加強(qiáng)審計(jì)成本控制。一是因地制宜地改進(jìn)組織模式，優(yōu)化審計(jì)流程，最大限度地利用和整合現(xiàn)有審計(jì)資源，提高效率，減少現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間，盡可能降低審計(jì)成本；二是探索建立跟蹤審計(jì)人才庫(kù)。根據(jù)審計(jì)人員的技能、專業(yè)和地區(qū)對(duì)信息進(jìn)行整理，并對(duì)特殊人才庫(kù)進(jìn)行分類和納入。發(fā)生重大突發(fā)公共事件時(shí)，可就近安排專業(yè)審核員參加后續(xù)審核；第三，在擴(kuò)大審計(jì)人員編制、加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)工作隊(duì)伍的同時(shí)，要善于充分發(fā)揮和依靠社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)審計(jì)人才隊(duì)伍，降低后續(xù)審計(jì)成本。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于四川省審計(jì)廳官網(wǎng)（http://sjt.sc.gov.cn/） 并經(jīng)作者自行整理。