國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治融合研究

貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院 墻仕凱

全域土地綜合整治的目的是為增加全國有效耕地面積的有力手段，在實踐過程中能夠建設高標準農田，提高農村耕地質量，使得農村生產生活條件得以改善，生態(tài)環(huán)境得以保障。村莊規(guī)劃屬于多規(guī)合一的實用性、細致性規(guī)劃，其主要規(guī)劃目的是引導農村地區(qū)進行法定規(guī)劃，而將全域土地綜合治理與農村規(guī)劃進行整合，能夠有效解決村莊土地整理問題，使得村莊規(guī)劃布局與國土空間布局規(guī)劃相一致，提升村莊規(guī)劃的管理水平。

一、國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治融合的途徑

（一）村莊規(guī)劃范圍與整治區(qū)域的融合

村莊規(guī)劃是指以行政村全域為規(guī)劃調整范圍的，在現(xiàn)狀地形與土地利用調查結果基礎上，具體安排住宅建筑、道路、環(huán)境衛(wèi)生、生產配套設施的一系列規(guī)劃活動[1]。

規(guī)劃范圍包括鄉(xiāng)級行政區(qū)域村莊布點、村莊選址位置、生產生活服務設施等方面的內容，其采用局部區(qū)塊規(guī)劃方法，在村域范圍內劃定生態(tài)空間、農用空間與建設空間。全域土地綜合整治具有全區(qū)域、全要素和全類型的特征，其以鄉(xiāng)級行政區(qū)域、單個或多個村莊作為單位進行綜合整治，全域統(tǒng)籌模式取代了傳統(tǒng)的分散整治模式[2]。保證村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治范圍的協(xié)調一致，既是推動二者深度融合的重要前提，也是保證后續(xù)規(guī)劃整治工作順利開展的關鍵。考慮到現(xiàn)階段全域土地綜合整治體系有著全域全要素、剛彈結合的優(yōu)勢，工作人員應充分借鑒全域土地綜合整治工作思路，調整村莊規(guī)劃范圍，以單個或多個行政村作為獨立單元來編制規(guī)劃設計方案，保證村莊規(guī)劃項目的規(guī)劃整治范圍與全域土地綜合整治項目的規(guī)劃整治范圍協(xié)調統(tǒng)一。

（二）村莊規(guī)劃指標與整治目標的融合

1.生態(tài)目標的融合

生態(tài)目標由林地面積、牧草地及水域面積兩項村莊規(guī)劃指標組成，分別對應林地修復面積、新增農田濕地面積及水體修復面積的土地整治目標[3]。林地面積指標與整治目標融合形成生態(tài)紅線、林地面積、林地修復面積、地質災害高易發(fā)區(qū)四項指標，牧草地及水域修復面積指標與整治目標融合形成牧草地面積、水域面積、水體修復面積、新增農田濕地面積四項指標。

2.生產目標的融合

生產目標由耕地保有量村莊規(guī)劃指標與高標準農田建設規(guī)模的土地整治目標組成，兩者融合形成耕地保有量、高標準農田建設規(guī)模、永久基本農田規(guī)模以及補充耕地總量四項指標。

3.建設目標的融合

建設目標由村建設用地指標和規(guī)劃集中居民點目標組成，兩者融合形成宅基地、村混合用地、村產業(yè)用地以及村公共服務用地四項指標。

（三）規(guī)劃空間銜接融合

現(xiàn)階段，村莊規(guī)劃體系與全域土地綜合整治體系的空間銜接效果有待改善，例如，在土地綜合整治工程實施前后，部分區(qū)域的土地用途發(fā)生改變，工作人員沒有在村莊規(guī)劃工作中考慮到這一問題[4]。但該問題形成的變量因素會嚴重影響村莊規(guī)劃方案的實施效果，導致土地利用水平的提升幅度低于預期要求。例如，在實施土地平整工程的過程中，工作人員將水田、土坡、梯田等土地平整為耕地；在實施灌溉與排水工程的過程中，工作人員會修建一些水庫、坑塘，新增一批農田水利用地和水工建筑用地；在實施村莊環(huán)境整治工程的過程中，工作人員會將入戶路和田塊整治成新的耕地與農村道路。針對以上問題，工作人員可采取建立信息共享平臺與規(guī)劃管制區(qū)的措施，以實現(xiàn)村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治體系的空間融合目標，從而改善空間銜接效果。

首先，工作人員應建立信息共享平臺，將國土空間規(guī)劃方案和土地整治等建設工程的實時信息上傳到信息共享平臺[5]。如果在全域土地綜合整治項目實施期間出現(xiàn)用地類型改變問題時，那么工作人員需要根據(jù)已掌握的信息來變更和調整村莊規(guī)劃方案，如調整用地布局結構等。其次，工作人員應根據(jù)項目情況，在村莊空間規(guī)劃布局結構中設置管制區(qū)，管制區(qū)的管制規(guī)則應有別于其他區(qū)域的管制規(guī)則，例如不得在管制區(qū)內實施田間道路工程、灌溉與排水工程等會改變用地類型的項目，避免嚴重影響農村規(guī)劃效果和方案實施效果。

（四）項目融合

從項目設立與實施角度來看，村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治體系有著緊密聯(lián)系，工作人員需要按照村莊規(guī)劃方案來申請、辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，這是實施土地整治項目、達到全域土地綜合整治目的的重要前提[6]。村莊規(guī)劃在其中起到保障各類項目用地、推動鄉(xiāng)村產業(yè)健康發(fā)展的作用。然而，傳統(tǒng)村莊規(guī)劃體系仍舊沿用早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃重點項目清單來劃分環(huán)保、水利和能源等項目類型，項目歸類方法落后，項目實施清晰度有待提高，不符合我國農村地區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展情況。因此，工作人員需要更新和改進村莊規(guī)劃重點項目清單，將其與全域土地整治項目清單進行深度融合，采取獨立單元表達形式，從而解決項目實施清晰度不足、項目類型單一的問題。

二、村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治規(guī)劃策略

（一）農用地整治規(guī)劃

1.建設高標準農田

工作人員應遵循因地制宜原則，以提升生產田質量為首要目的，根據(jù)土地調查結果，改造項目范圍內分布的低產田地，并且采取平整土地、新建與改擴建田間道路、修建灌溉溝渠等配套生產設施、水稻秸稈還田、推動糧食產業(yè)規(guī)?；洜I發(fā)展等措施，建設高標準農田。

2.提升耕地質量

工作人員應根據(jù)規(guī)劃單位內村莊耕地的實際質量與耕作條件，采取相應的整治措施[7]。當村莊存在大量鹽堿地時，工作人員應以鹽堿地改造利用為規(guī)劃整治重心，采取大面積種植排鹽植物與鹽生植物、推廣種植棉花和西瓜等耐鹽性農作物、修建排灌系統(tǒng)、秸稈還田、植樹造林、改善農田小氣候等措施。在耕作條件良好的情況下，工作人員應采取蓄水保墑、設置臨時堆場、整理農用地、提升中低產田耕地質量的措施。

3.耕地及永久基本農田保護規(guī)劃

首先，工作人員應采取耕地分級保護、耕地占補平衡的規(guī)劃整治措施，始終將耕地保有量控制在安全范圍內，在必須占用耕地的情況下，則遵循以補定占、先補后占的原則，預先補充面積不小于占用耕地的非農建設占用耕地[8]。其次，工作人員應實施永久基本農田保護策略，將保護責任落實到個人，認真落實上級下達的保護任務，不得占用永久基本農田，但可以在保證糧食產量與農田面積的基礎上發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)。最后，工作人員應落實永久基本農田保護的優(yōu)化調整措施，適當調整村莊用地結構，在保證基本農田數(shù)量、面積及質量的前提下，將優(yōu)質耕地調入基本農田當中，并且集中整治零星分散的基本農田。

4.旱地改水田規(guī)劃

工作人員應在村莊規(guī)劃項目中建設灌溉與排水工程，解決旱地用水難的問題，減少旱地面積，增加農田濕地面積，從而改善農田生產條件，提升耕地生產能力。

5.宜耕后備資源開發(fā)規(guī)劃

規(guī)劃方案應充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、注重保護的理念。工作人員應根據(jù)項目情況，適度開發(fā)規(guī)劃整治區(qū)域內的宜農園地，采取修筑農田生產設施、土地整平等措施來新增耕地面積和開發(fā)園地，從而獲取額外的宜耕后備土地資源。

（二）建設用地整治規(guī)劃

在建設用地整治規(guī)劃階段，首先，規(guī)劃人員應按照村莊規(guī)劃方案與規(guī)劃整治體系規(guī)定要求，結合農村土地資源利用現(xiàn)狀和調查結果，全面整理低效利用、零星分散、廢棄的建設用地，將其作為村莊產業(yè)用地、住宅用地或復墾用地，解決當前存在的土地利用率低的問題，為實現(xiàn)后續(xù)土地集約利用目標奠定良好基礎[9]。其次，為解決公共服務設施重復建設、建設用地零散分布、土地低效利用的問題，規(guī)劃人員應綜合分析農村居民分布情況、生產需要、水文地質條件、居民意愿等因素，撤并居民數(shù)量較少的村莊，做好居民搬遷安置工作，規(guī)劃新社區(qū)，修筑道路、給排水管線、電力管網、燃氣管線等配套服務設施，并且逐步引導村民向新社區(qū)聚集，復墾村莊的原宅基地。最后，規(guī)劃人員應綜合分析農田基礎條件、當?shù)貍鹘y(tǒng)風俗文化、產業(yè)結構、自然環(huán)境資源等因素，確定村莊的產業(yè)結構升級改造及發(fā)展方向，重點扶持鄉(xiāng)村旅游業(yè)等第三產業(yè)，為其規(guī)劃經營性建設用地。例如，在發(fā)展農業(yè)觀光旅游產業(yè)時，規(guī)劃人員可以將部分存量宅基地上的建筑翻新改造為具有當?shù)匚幕厣拿袼捉ㄖ?/p>

（三）生態(tài)環(huán)境整治規(guī)則

為打造高質量生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，在村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治項目中，規(guī)劃人員應采取河流水域保護、村莊生態(tài)建設、提升自然環(huán)境質量的規(guī)劃整治措施，加強生態(tài)建設，遵循生態(tài)保護原則，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[10]。河流水域保護措施包括：在沿水岸線新建生態(tài)廊道，以優(yōu)化水岸環(huán)境及擴大公共活動空間；保護現(xiàn)有水體環(huán)境及水塘，不得直接向河流水域中傾倒垃圾和排放生活污水，新建污水處理設施或改建、擴建原有的污水處理設施，如人工濕地、氧化塘等。村莊生態(tài)建設措施包括：打造全新村莊生態(tài)空間格局，沿河流水岸與道路兩側修建綠色長廊，在規(guī)劃方案中制訂零星閑置地塊與宅基地的綠化改造計劃，修建農村污水回用處理系統(tǒng)和生活垃圾無害化處理系統(tǒng)；增加垃圾桶等公共服務設施的總體數(shù)量及分布密度，修建村民公園，以此來滿足村民對體育鍛煉、社交和日常休憩的需求。提升自然環(huán)境質量的措施包括：根據(jù)周邊分布河流水系的自然走向來修筑生態(tài)駁岸、修建人工濕地與淺塘，為水生生物提供棲息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（四）村域公共服務設施和基礎設施建設規(guī)劃

1.做好全面考察

規(guī)劃人員應做好現(xiàn)場實地考察工作，全面掌握村莊居民數(shù)量、居民點分布情況、村莊公共服務圈半徑與實際覆蓋范圍，以及原有公共服務設施種類、數(shù)量及使用情況等信息。另外，規(guī)劃人員還應判斷村莊居民的日常生活需求是否得到有效滿足、村莊公共服務單項質量與總體水平是否達標，了解當前實際存在的村莊公共服務問題。

2.合理分布位置

規(guī)劃人員應根據(jù)所掌握的信息，合理選擇村莊文化活動中心、農貿市場、衛(wèi)生站、垃圾收集點、學校、公共廁所等公共服務設施和場所的分布位置[11]。例如，在某村莊規(guī)劃方案中，規(guī)劃人員在村莊中心處設置文化中心及服務中心，這兩個中心共用一棟建筑物，建筑總面積為485m2；規(guī)劃人員保留了原有的小學與幼兒園等教學場所，在村莊南北方向兩個聚集點新建村民公園，將其作為戶外文化活動場所。規(guī)劃人員在村莊主干道兩側建設一排商業(yè)性建筑物，在原集鎮(zhèn)修建農貿市場，在村莊公共服務中心及道路兩側空地上修建停車場，在北側新村點修建一座禮堂，在公共建筑室內、村民公園周邊、室外活動場所等區(qū)域修建多座公共廁所。

3.完善基礎建設

規(guī)劃人員應根據(jù)農業(yè)生產需求、農村居民日常生活需求與生態(tài)環(huán)境保護需求來規(guī)劃、建設村莊基礎設施?；A設施可以分為生產類、生活類與生態(tài)類三種：生產類基礎設施以農田水利設施為主，起到改善農田生產條件、提高農作物產量和增加可耕農田面積的作用。生活類基礎設施包括給排水管網、村莊巷道與內部主路、連村道路、通信基站、架空電網等，起到滿足村民生產生活需要和改善生活條件的作用；生態(tài)類基礎設施包括污水處理設施、環(huán)境衛(wèi)生車、垃圾轉運點、垃圾桶等，起到清理生產活動中產生的生活污水、工業(yè)廢水、工業(yè)廢料等污染物的作用。

三、結束語

總而言之，在國土空間規(guī)劃背景下，進行全域土地綜合治理工作，相關人員應嚴格按照規(guī)劃為整體空間布局基礎進行建設，從治理區(qū)域到治理目標治理空間等多個方面與村莊規(guī)劃工作進行融合，并深度挖掘二者之間的契合點，使得各項政策指標與村莊規(guī)劃的融合度不斷加深，進而提升村莊規(guī)劃的全面性和完整度。在我國社會發(fā)展過程中，村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分，對其進行詳細規(guī)劃，能夠有效保障整體國土空間的管理效果是完善空間規(guī)劃管理流程的一部分，因此對土地進行綜合規(guī)劃。治理能夠有效保證國土空間的完整性。