軍民融合背景下我國(guó)通航空域管理保障體系構(gòu)建與實(shí)踐探索

胥 郁

（長(zhǎng)沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410124）

軍民融合發(fā)展，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“安全與發(fā)展兼顧，富國(guó)與強(qiáng)軍統(tǒng)一”的道路選擇[1]。在航空領(lǐng)域，我國(guó)軍航與民航在科技資源、管理信息等方面借鑒共享、不斷融合，激發(fā)出巨大的創(chuàng)新活力[2]，特別是通用航空成為軍民融合的重點(diǎn)突破領(lǐng)域[3]。近年來(lái)，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步、通用航空機(jī)隊(duì)規(guī)模和飛行小時(shí)均保持年均10%以上增長(zhǎng)，但通用航空發(fā)展并沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)性的突破，究其原因是影響我國(guó)通用航空發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍沒(méi)有得到妥善解決，這其中一個(gè)突出的方面是現(xiàn)行空域空管體制機(jī)制仍然不順[4]。因此，有必要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，通過(guò)通航運(yùn)行指揮的軍民一體，基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，從外部要素的供給側(cè)有效解決通航發(fā)展的瓶頸，強(qiáng)化改革創(chuàng)新，建立軍民融合的空管機(jī)制[5]。在實(shí)踐層面，湖南省以獲批成為全國(guó)首個(gè)全域低空空域管理改革試點(diǎn)拓展省份為契機(jī)，探索形成了“天地人和”的低空空域管理改革模式，為我國(guó)通用航空空域管理體制機(jī)制改革提供了湖南樣板。所以，在新時(shí)代軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略背景下，全面梳理我國(guó)通航低空空域運(yùn)行保障現(xiàn)狀問(wèn)題，結(jié)合湖南低空空域管理改革經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)通航空域管理保障體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)策略和發(fā)展道路，具有重要的指導(dǎo)意義。

一、正視現(xiàn)狀：現(xiàn)行通航低空空域運(yùn)行保障問(wèn)題分析

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)低空空域資源使用效率不高，在很大程度上制約了通用航空業(yè)發(fā)展[6]。盡管在2010年《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》頒發(fā)后，我國(guó)在低空空域管理改革方面進(jìn)行了探索實(shí)踐，取得了一些積極成效，但總體來(lái)看，空域劃設(shè)模糊、審批程序復(fù)雜、運(yùn)行限制較多、保障能力不足等突出問(wèn)題未能得到有效解決，低空空域資源利用尚不充分，與通用航空業(yè)快速發(fā)展的需要和社會(huì)大眾的期望相比，還有一定的差距，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）空域細(xì)化分類不足

空域的設(shè)計(jì)與飛機(jī)運(yùn)營(yíng)規(guī)則、空中交通規(guī)則和程序、飛行員培訓(xùn)要求、飛機(jī)設(shè)備要求（包括通信、導(dǎo)航和監(jiān)控系統(tǒng)）等因素密切相關(guān)。由于通用航空的低空飛行特性，其運(yùn)營(yíng)類型和飛機(jī)型號(hào)多樣，飛機(jī)性能和航空器設(shè)備、飛行員能力等多方面因素均存在諸多差異，因此低空空域的設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)更需全面考量。目前世界其他地區(qū)空域系統(tǒng)基本按照國(guó)際民航組織（International Civil Aviation Organization，簡(jiǎn)稱ICAO）的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，基本涵蓋了軍用航空、商用航空和通用航空三類航空運(yùn)營(yíng)，是在經(jīng)過(guò)多國(guó)常年累積經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研發(fā)出來(lái)的，簡(jiǎn)單而適用，應(yīng)該說(shuō)很值得借鑒。我國(guó)盡管沒(méi)有詳細(xì)地公開(kāi)劃分標(biāo)準(zhǔn)，但軍民航部門基本認(rèn)同了ICAO分類中針對(duì)商用航空公司運(yùn)營(yíng)的空域劃分要求，對(duì)于高空空域（ICAO A類空域）和繁忙航站區(qū)域（類似ICAO B類空域），采取了與ICAO規(guī)定和美國(guó)實(shí)踐相同或類似的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，但在低空空域只是給出了“報(bào)告”“監(jiān)視”和“管制”三類粗略的空域劃分，劃設(shè)界限不明晰，操作性不強(qiáng)，可能會(huì)對(duì)新的低空空域使用者造成潛在的混淆問(wèn)題。

（二）飛行審批程序復(fù)雜、限制較多

通用航空飛行活動(dòng)對(duì)機(jī)動(dòng)性和時(shí)效性要求都很高。在現(xiàn)行空域運(yùn)行管理機(jī)制下，通用航空使用空域的審批項(xiàng)目多、涉及單位多、所需時(shí)間長(zhǎng)，而如作業(yè)飛行等的時(shí)效性往往要求較高，比如農(nóng)林航空中的滅蟲(chóng)害作業(yè)，其最佳作業(yè)時(shí)機(jī)一般只有7～14天，審批程序過(guò)多、審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，無(wú)疑會(huì)錯(cuò)失最佳作業(yè)時(shí)段。而且通航信息化程度低，軍方、民航、通航企業(yè)無(wú)法及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，缺乏互通互聯(lián)自動(dòng)化系統(tǒng)，直接影響到飛行的組織與實(shí)施。尤其在空域管理、飛行服務(wù)保障設(shè)施建設(shè)、安全管理等具體業(yè)務(wù)方面存在多頭管理、職責(zé)分工交叉不清、協(xié)調(diào)不夠順暢的問(wèn)題。

（三）聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制和職責(zé)分工不明確

按照現(xiàn)行《通用航空飛行管制條例》的規(guī)定，所有通用航空飛行活動(dòng)，在實(shí)施前都應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行任務(wù)和計(jì)劃申請(qǐng)，獲批準(zhǔn)后方可實(shí)施。但在具體的執(zhí)行中，各地情況不一。一般在提交空域申請(qǐng)時(shí)多是面向軍航飛行管制部門，獲軍航批準(zhǔn)后，其飛行保障大多由民航管制部門負(fù)責(zé)，只有極少數(shù)在獲軍航批復(fù)后由軍航管制保障。這實(shí)際反映出了一個(gè)突出問(wèn)題，就是軍航的空域?qū)徟鷻?quán)力和具體的管制保障責(zé)任并沒(méi)有對(duì)應(yīng)起來(lái)，而民航管制部門又缺乏相應(yīng)權(quán)限，使得空域使用需求與實(shí)際保障能力脫節(jié)。特別是當(dāng)通航飛行跨越軍民航管制區(qū)域時(shí)，由于沒(méi)有形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)放行機(jī)制，空管協(xié)調(diào)保障十分困難。

（四）低空飛行保障能力不足

低空空域飛行的通用航空器種類多，具有典型的低（高度低）、慢（速度慢）、?。C(jī)型小）特點(diǎn)，機(jī)載通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)備落后，且多數(shù)沒(méi)有裝備二次雷達(dá)應(yīng)答機(jī)，自身?xiàng)l件存在先天不足。與此同時(shí)，許多通航作業(yè)在野外進(jìn)行，點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣、流動(dòng)性大，其作業(yè)區(qū)域往往遠(yuǎn)離各大機(jī)場(chǎng)和航路航線，根本不在現(xiàn)有空管通信、監(jiān)視信號(hào)的覆蓋范圍內(nèi)。如此一來(lái)，空管部門自然難以掌握其飛行動(dòng)態(tài)，低空飛行“看不見(jiàn)，叫不動(dòng)”的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，安全隱患很大。另外，不只是空管保障條件，在氣象服務(wù)方面，通航飛行作業(yè)獲取及時(shí)、準(zhǔn)確的氣象信息也困難很多，現(xiàn)有民航氣象服務(wù)還應(yīng)加大對(duì)通航用戶的關(guān)注。

上述問(wèn)題的存在，與我國(guó)沒(méi)有建立低空空域管理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系有很大的關(guān)系。低空空域分類、低空空域飛行受理和飛行報(bào)備、低空飛行信息服務(wù)及通告、低空監(jiān)視通信設(shè)施、低空飛行技術(shù)保障等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范亟待取得突破性進(jìn)展。

二、著眼當(dāng)下：以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管為核心的軍民航共管策略

通用航空的軍民融合式發(fā)展并不容易，需要綜合考慮時(shí)代發(fā)展形勢(shì)及我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，合理規(guī)劃發(fā)展策略以及發(fā)展模式[7]。故此，面對(duì)當(dāng)前通航空管存在的軍民航空域劃設(shè)不一致、管制方式差異大、協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，現(xiàn)階段我國(guó)低空空管保障體系構(gòu)建的主要任務(wù)是以有效監(jiān)管為核心，強(qiáng)化管制技術(shù)手段，形成軍民航共管的閉環(huán)體系（圖1）。

圖1 以有效監(jiān)管為核心的通航空域管理體系

（一）科學(xué)劃設(shè)空域

2010年國(guó)務(wù)院和中央軍委頒布的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》雖說(shuō)對(duì)低空空域劃分做出了努力，也在全國(guó)各地試點(diǎn)劃設(shè)了一批監(jiān)視空域和報(bào)告空域，但是，許多空域用戶反映機(jī)場(chǎng)不能與監(jiān)視空域、報(bào)告空域連通，低空空域三類劃設(shè)仍停留在文件層面，不能做到有效連通，導(dǎo)致絕大多數(shù)通用航空飛行難以獲得報(bào)備即可飛行的條件。

因此，軍民融合背景下低空空管保障體系構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急，是在總結(jié)推廣以往低空空域管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮我國(guó)軍民航空域使用需求，在國(guó)家安全、飛行安全和運(yùn)行效率之間權(quán)衡，由軍方牽頭，軍民航部門共同參照國(guó)際空域劃分標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)劃空域。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，為了保障公共運(yùn)輸航空的飛行安全，我國(guó)借鑒ICAO的A、B、C、D等4類空域標(biāo)準(zhǔn)劃設(shè)了管制空域。對(duì)于通用航空的空域劃設(shè)，其核心是進(jìn)一步借鑒ICAO的E、F、G這3類空域劃設(shè)辦法，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機(jī)動(dòng)飛行，同時(shí)放松對(duì)通用航空目視飛行的管制，實(shí)現(xiàn)真高3 000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接。如果能在3 000米真高以下實(shí)現(xiàn)監(jiān)視空域的無(wú)縫銜接，將大幅降低通用航空飛行的申請(qǐng)、審批的時(shí)間和精神付出，極大釋放低空空域資源。

（二）實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管

軍民融合下的低空空域開(kāi)放與空域劃設(shè)，為通航飛行打開(kāi)了資源約束的大門，通用航空“飛起來(lái)”的“道路”得到了保障。但如果僅是“路”建好了，“路面”上包括監(jiān)控等設(shè)施設(shè)備沒(méi)有到位，通航飛行安全仍然得不到有效保障。近年來(lái)隨著通航市場(chǎng)的發(fā)展，軍民航管制部門的通信、導(dǎo)航、雷達(dá)等設(shè)備在不斷增加，應(yīng)該說(shuō)有效監(jiān)控的范圍也在不斷擴(kuò)大，但現(xiàn)有空管條件的改善還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足通用航空飛行快速增長(zhǎng)帶來(lái)的安全訴求提升的變化，軍民航仍需加大對(duì)低空空域預(yù)警探測(cè)、指揮控制設(shè)備的投入，不僅如此，軍民航部門在空域管理協(xié)調(diào)方面還存在信息孤島問(wèn)題。軍民航各自建立的管制指揮、信息融合處理、航行情報(bào)等系統(tǒng)信息只是在部門內(nèi)部交換，沒(méi)有做到部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，軍民航協(xié)調(diào)機(jī)制缺少輔助決策工具支持[8]。

因此，做好通用航空的有效監(jiān)管，不僅需要足夠的基礎(chǔ)設(shè)施，更需要構(gòu)建一個(gè)軍民航空管信息交流互換的統(tǒng)一平臺(tái)[9]。從管制技術(shù)的發(fā)展看，無(wú)論是傳統(tǒng)雷達(dá)管制，還是國(guó)際民航組織主張的ADS-B管制技術(shù)，要么有覆蓋范圍有限、建設(shè)成本高的缺點(diǎn)，要么存在系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用高、維護(hù)成本高等局限。這無(wú)疑都制約了民航空管設(shè)備在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用可能。在當(dāng)前民航強(qiáng)國(guó)發(fā)展背景下，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和通航市場(chǎng)發(fā)展階段綜合考慮，當(dāng)下通航市場(chǎng)亟需一種成本可控、性價(jià)比高的空管手段。目前，我國(guó)深化低空空域管理改革的主要任務(wù)和措施之一，就是布局建設(shè)區(qū)域（地區(qū)）、分區(qū)（終端區(qū)）、飛行服務(wù)站（Flight service station，簡(jiǎn)稱FSS）的三級(jí)服務(wù)保障體系。因此，借助我國(guó)自主研發(fā)的擁有全部知識(shí)產(chǎn)權(quán)的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，將其引入飛行服務(wù)站建設(shè)，可以為通航空管困局找到答案。圖2為基于北斗RDSS的通航空管系統(tǒng)。

圖2 基于北斗RDSS的通航空管系統(tǒng)

北斗RDSS系統(tǒng)應(yīng)用最初是保障軍用用戶，經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算，在目前既定的通航飛行器數(shù)量和平均使用率水平條件下，系統(tǒng)容量完全能滿足通用航空發(fā)展對(duì)空管設(shè)備的需求[10]。基于軍民兩用的北斗RDSS空管系統(tǒng)構(gòu)建，使軍民空管系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換有了統(tǒng)一的話語(yǔ)體系和交流平臺(tái)，使互通互聯(lián)有了可能。當(dāng)然，北斗RDSS應(yīng)用于通航空管在擁有諸多優(yōu)勢(shì)和特色的情況下，也面臨服務(wù)頻度低、進(jìn)出站容量受限等挑戰(zhàn)，若要使北斗RDSS大規(guī)模應(yīng)用于通航空管，除了在技術(shù)方面解決容量過(guò)小問(wèn)題，后續(xù)還應(yīng)建立和完善空管規(guī)范運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提升信息服務(wù)能力

一次通航飛行周期包括飛行前、飛行中和飛行后，為保障飛行的安全有效運(yùn)行需要多種低空飛行信息服務(wù)及通告信息，如氣象情報(bào)、飛行情報(bào)、航行情報(bào)和救援信息等。我國(guó)現(xiàn)有目視航圖技術(shù)主要針對(duì)公共運(yùn)輸航空器所飛行的空域，對(duì)低空空域存在基礎(chǔ)地理信息尚未完全開(kāi)發(fā)、數(shù)字地圖的制作不完善、缺乏統(tǒng)一的航行數(shù)據(jù)搜集系統(tǒng)等問(wèn)題。

基于以上情況，我們需要借鑒美國(guó)、澳大利亞等通航產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在通航飛行服務(wù)上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善基礎(chǔ)性航空情報(bào)資料體系，研發(fā)針對(duì)通用航空的低空目視航圖技術(shù)和飛行情報(bào)資料產(chǎn)品，建立健全相應(yīng)的情報(bào)信息提供和更新渠道，并按需向低空空域用戶提供航空情報(bào)資料，實(shí)時(shí)發(fā)布監(jiān)視空域和報(bào)告空域的飛行動(dòng)態(tài)、天氣條件情況，提升低空空域航空情報(bào)、航空氣象、飛行情報(bào)與告警服務(wù)能力。

三、展望未來(lái)：以規(guī)范服務(wù)為核心的開(kāi)放性發(fā)展策略

隨著軍民融合的逐步深入，以有效監(jiān)管為核心的我國(guó)低空空管保障體系“第一步走”策略的踐行落地，后續(xù)階段我國(guó)低空空管保障體系應(yīng)充分吸收消化通航發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持走以需求為牽引、以服務(wù)為核心的開(kāi)放性發(fā)展道路，通航空管工作的重心也應(yīng)由“抓監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岱?wù)”（圖3），不斷增強(qiáng)和提升通航空管工作服務(wù)保障能力。

圖3 以規(guī)范服務(wù)為核心的通航空管體系

（一）簡(jiǎn)化飛行手續(xù)

規(guī)范通航空管服務(wù)流程的首要工作是簡(jiǎn)化飛行手續(xù)。目前我國(guó)低空空域劃分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域等三類，無(wú)論在哪一空域飛行，都需申報(bào)或報(bào)備飛行計(jì)劃。隨著通航市場(chǎng)進(jìn)一步拓展，通航業(yè)務(wù)量快速增長(zhǎng)，簡(jiǎn)化通用航空飛行任務(wù)審批、飛行計(jì)劃申請(qǐng)和審批（備案）程序已是必然。

所謂簡(jiǎn)化飛行手續(xù)最直觀的體現(xiàn)就是通用航空用戶僅需向一個(gè)空管單位申請(qǐng)或報(bào)備飛行計(jì)劃，現(xiàn)實(shí)的做法是有一個(gè)單位或機(jī)構(gòu)能夠主動(dòng)對(duì)接軍民航空管承擔(dān)該項(xiàng)任務(wù)。因此，從通用航空用戶需求和未來(lái)發(fā)展看，軍民航部門加快推進(jìn)通航飛行服務(wù)站的布局建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。通用航空飛行服務(wù)站是一個(gè)提供通航飛行服務(wù)的公共平臺(tái)，其存在的價(jià)值在于為通航運(yùn)行提供更多便利，其表現(xiàn)形式是一站式服務(wù)。一站式服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)主要是簡(jiǎn)化操作流程，只需一人受理，所有審簽程序通過(guò)內(nèi)部?jī)?yōu)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)在線辦理，具有成本低廉、推廣普及容易等特點(diǎn)，能極大提升通航運(yùn)行保障效率，實(shí)現(xiàn)邊際效益最大化。

因此，只有理順現(xiàn)有飛行計(jì)劃申報(bào)流程，厘清不同對(duì)象之間的相互關(guān)系，才能科學(xué)規(guī)劃并剔除冗余環(huán)節(jié)，以通航飛行服務(wù)站為協(xié)調(diào)平臺(tái)，促進(jìn)飛行計(jì)劃受理程序的簡(jiǎn)潔高效。

（二）規(guī)范飛行程序

飛行服務(wù)站如果僅能實(shí)現(xiàn)飛行前計(jì)劃代為申報(bào)的服務(wù)，飛行中的計(jì)劃變更、氣象信息和情報(bào)信息都無(wú)法提供，則服務(wù)站的功能根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，可以參照他國(guó)成熟的經(jīng)驗(yàn)，首先由軍民航部門共同研究和制定我國(guó)通航“飛行服務(wù)站運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該涉及廣播程序、飛行員簡(jiǎn)報(bào)、飛行中服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)、飛行數(shù)據(jù)、國(guó)際化運(yùn)營(yíng)、目視飛行下的搜尋救援、氣象服務(wù)、數(shù)據(jù)交互系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)照明及能見(jiàn)度援助、對(duì)講機(jī)通信等方面內(nèi)容。

同時(shí)，由民航局牽頭組織氣象局等多個(gè)部門，為通航飛行提供氣象服務(wù)。當(dāng)然這些氣象資料獲取渠道不僅只有飛行服務(wù)站，還包括氣象數(shù)據(jù)庫(kù)的用戶終端檢索系統(tǒng)、自動(dòng)天氣應(yīng)答系統(tǒng)、錄制的氣象廣播等；服務(wù)內(nèi)容包括標(biāo)準(zhǔn)/簡(jiǎn)易天氣講解、飛行方案設(shè)計(jì)、天氣展望等。服務(wù)方式有人工服務(wù)、自動(dòng)講解、電話空中廣播、氣象數(shù)據(jù)鏈等。另外，要加快作為低空飛行重要基礎(chǔ)保障的目視航圖的研究和建設(shè)，目視航圖是飛行員在目視飛行規(guī)則下，以地面環(huán)境作為主要導(dǎo)航依據(jù)的航空地圖，對(duì)于低空飛行非常關(guān)鍵。以美國(guó)為例，其目視航圖制作包含三個(gè)核心數(shù)據(jù)庫(kù)：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、空域數(shù)據(jù)庫(kù)和障礙物數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)前，我國(guó)的基礎(chǔ)建設(shè)日新月異，這給目視航圖的制作提出了更高的要求。

（三）完善信息服務(wù)體系

由人工通過(guò)電話或電報(bào)的方式，為用戶提供飛行服務(wù)信息，需要人工干預(yù)，成本偏高，效率偏低，造成了人力和時(shí)間的浪費(fèi)。要建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的FSS體系，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，突破時(shí)間和空間的連接障礙，使得飛行計(jì)劃的申報(bào)與審核更加流程化，從而降低溝通成本，簡(jiǎn)化手續(xù)流程，提高工作效率?？梢钥紤]建立全國(guó)通用航空飛行服務(wù)四級(jí)體系，包括國(guó)家層面的全國(guó)通用航空飛行服務(wù)管理中心、地區(qū)級(jí)的區(qū)域通用航空飛行服務(wù)中心、省級(jí)行政區(qū)劃通用航空飛行服務(wù)站以及作業(yè)區(qū)（臨時(shí)）飛行服務(wù)站。若全國(guó)所有的FSS連接形成網(wǎng)絡(luò)，各站點(diǎn)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，將便于科學(xué)決策以及協(xié)同決策。

四、地方實(shí)踐：湖南省全域低空空域管理改革試點(diǎn)探索

低空空域關(guān)系到航空管制的安全、公共安全的保障和對(duì)監(jiān)管技術(shù)的考驗(yàn)。作為全國(guó)第一個(gè)全域低空管理改革試點(diǎn)省份，湖南的改革之路并沒(méi)有現(xiàn)成模式，但肩負(fù)“為國(guó)家試制度，為湖南謀發(fā)展”的重任，湖南省緊抓為期兩年的改革試點(diǎn)窗口機(jī)遇，

通過(guò)《湖南省低空空域管理改革試點(diǎn)拓展實(shí)施方案》等政策牽引，以最堅(jiān)定的決心、最有力的舉措，全力推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)，為我國(guó)通航空管保障體系構(gòu)建探索出一條有湖南特色的改革路徑。

（一）湖南省低空空域管理改革試點(diǎn)路線圖

全域低空空域管理改革試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的工作，為深入推進(jìn)改革試點(diǎn)落實(shí)落地，湖南省在試點(diǎn)之初就確立了“三階段、六項(xiàng)目”的改革實(shí)施路線圖，見(jiàn)表1。

表1 湖南省低空空域管理改革試點(diǎn)階段任務(wù)

通過(guò)推行實(shí)施空域分類管理，實(shí)現(xiàn)3 000米以下管制、監(jiān)視、報(bào)告空域分類劃設(shè)；分步推進(jìn)，規(guī)劃制定低空目視航圖，構(gòu)建低空目視航路航線網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)基于規(guī)則的低空目視自主飛行；搭建平臺(tái)，構(gòu)建以省級(jí)通航飛行服務(wù)站為核心的低空飛行服務(wù)保障體系，實(shí)現(xiàn)通航飛行保障便捷化、數(shù)字化和智慧化；加快協(xié)同融合、協(xié)調(diào)溝通，建立軍地民協(xié)同運(yùn)行管理體系；統(tǒng)籌推進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)和低空飛行監(jiān)管保障等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，壯大低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量快速發(fā)展。

（二）湖南省低空空域管理改革試點(diǎn)實(shí)施成效

歷經(jīng)兩年的改革探索，湖南省低空空域管理改革軍地民融合協(xié)同初見(jiàn)成效，基礎(chǔ)工作基本完成，重點(diǎn)事項(xiàng)在有序推進(jìn)，未來(lái)發(fā)展前景十分可期[8]。

一是在政策法規(guī)方面。起草了《湖南省通用航空條例（草案）》，出臺(tái)了《湖南省低空空域劃設(shè)方案》《湖南省通航制造業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《湖南省通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃（2021—2035年）》《湖南省低空飛行服務(wù)保障體系規(guī)劃》等4個(gè)規(guī)劃（方案），充分釋放政策紅利，進(jìn)一步推出《關(guān)于支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》，構(gòu)建形成支撐改革發(fā)展的法規(guī)政策體系，助推湖南省通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提速。

二是低空空域劃設(shè)方面。通過(guò)軍地民多方多輪協(xié)調(diào)，成立湖南省低空空域協(xié)同運(yùn)行管理委員會(huì)，推行實(shí)施空域分類管理。經(jīng)過(guò)兩年的努力探索，批準(zhǔn)實(shí)施全國(guó)第一部省級(jí)空域劃設(shè)方案——《湖南省低空空域劃設(shè)方案》。依據(jù)方案，湖南省3 000米以下低空空域分類劃設(shè)管制、監(jiān)視、報(bào)告三類空域共171個(gè)，規(guī)劃常態(tài)化低空目視飛行航線97條，并建立空域靈活轉(zhuǎn)換機(jī)制。根據(jù)空域劃設(shè)取得的成果，通過(guò)對(duì)原始資料的整理和審核校對(duì)后，發(fā)布了全國(guó)第一個(gè)覆蓋全省的低空目視航圖。

三是在通航飛行服務(wù)保障方面。完成低空空域劃設(shè)后，如何實(shí)現(xiàn)在飛通用航空器的有效監(jiān)管成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。湖南省選擇先建平臺(tái)——成立湖南省通用航空發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱省通航發(fā)展公司）來(lái)破解這一困局。以省通航發(fā)展公司為平臺(tái)，建成全國(guó)首個(gè)可服務(wù)全省的A類飛行服務(wù)站。搭“天網(wǎng)”，通過(guò)北斗衛(wèi)星、5G通信等技術(shù)運(yùn)用，建設(shè)低空空域監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)低空飛行“看得見(jiàn)、聯(lián)得上、喊得應(yīng)”，讓軍民航放心。建“地網(wǎng)”，加快推進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力構(gòu)建“1+13+N”全省通用機(jī)場(chǎng)骨架網(wǎng)（以長(zhǎng)沙為中心，加其他13個(gè)市州和縣區(qū)），讓通用航空器“飛得起、落得下”。

四是在空域管理模式改革方面。加快通航供給側(cè)改革，重點(diǎn)圍繞“和”字做文章。湖南省充分發(fā)揮省低空空域協(xié)同運(yùn)行管理委員會(huì)的“指揮員”和省通航發(fā)展公司的“戰(zhàn)斗員”作用，積極協(xié)調(diào)多方關(guān)系主體，建立軍地民三方低空空域協(xié)同運(yùn)行管理機(jī)制，在不改變空域管理權(quán)屬的前提下，推行實(shí)施協(xié)同融合監(jiān)督管理。批準(zhǔn)實(shí)施《湖南省低空空域協(xié)同運(yùn)行辦法》，系統(tǒng)完整地對(duì)低空空域的分類劃設(shè)和使用、空管運(yùn)行的協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)加強(qiáng)與軍民航等單位的日常協(xié)調(diào)工作，共享改革發(fā)展，形成強(qiáng)大工作合力，實(shí)現(xiàn)低空飛行“順暢飛、穩(wěn)定飛”。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)通用航空低空空管保障體系的發(fā)展，必須堅(jiān)定不移地走軍民融合發(fā)展道路，開(kāi)展低空試點(diǎn)則是深化國(guó)家空管體制改革的有效路徑。湖南省全域低空空域管理改革拓展試點(diǎn)，不僅是對(duì)低空空域資源開(kāi)發(fā)利用的有益探索，也為全國(guó)其他省份和地區(qū)總結(jié)出一條軍民航通航空管保障體系構(gòu)建的參考路徑。當(dāng)前，隨著低空空域管理改革試點(diǎn)的不斷深入，我們要有“時(shí)不我待，只爭(zhēng)朝夕”的任務(wù)緊迫感，加快推進(jìn)低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，有力促進(jìn)低空空域“飛”起來(lái)，推動(dòng)我國(guó)通用航空高質(zhì)量發(fā)展。