政府信息公開中過程性信息的司法認定

葛自丹，肖素馨

（廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

在法治政府建設(shè)不斷深化和大數(shù)據(jù)時代不斷推進的背景下，信息作為現(xiàn)代社會的重要資源，包含的價值功能不言而喻。在2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱新《條例》）的第十六條第二款首次以行政法規(guī)的形式肯定了過程性信息是政府信息存在的形態(tài)之一，但是新《條例》也未給予過程性信息一個明確的定義和界定標(biāo)準(zhǔn)，僅用討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等四種表現(xiàn)形式形容過程性信息，那么新《條例》的上述規(guī)定可能在以下兩個方面存在不同理解：一是“等”屬于等內(nèi)等還是等外等不夠明確；二是討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告的界定標(biāo)準(zhǔn)未予明確。這導(dǎo)致法院在認定原告申請的政府信息是否屬于過程性信息時經(jīng)常出現(xiàn)認定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、同類不同判的矛盾情形，而對過程性信息的認定是下一步判斷是否公開的前提條件。

為了使研究更具針對性，增加研究結(jié)論的信度和效度，本文通過中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶等案例數(shù)據(jù)收集平臺進行相關(guān)案例檢索，將檢索條件限定在2019年5月15日新《條例》頒布后的時間，根據(jù)法不溯及既往的原則，即將范圍鎖定在被訴行政行為作出后的時間為2019年5月15日之后的案件，大致鎖定在審結(jié)日期為2020年1月14日以后的案件，并對這近兩年的案例進行篩選和分析，找尋新《條例》頒布后法院對過程性信息的司法認定標(biāo)準(zhǔn)，并嘗試分析可能存在的問題，在此基礎(chǔ)上界定過程性信息的概念、明確過程性信息的認定標(biāo)準(zhǔn)。

一、法院對過程性信息的認定標(biāo)準(zhǔn)

縱觀新《條例》頒布后的相關(guān)案例，法院認定政府信息是否屬于過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個：一是信息的時間節(jié)點；二是信息的特征屬性。對于以時間節(jié)點為標(biāo)準(zhǔn)的爭議在于是以當(dāng)事人申請信息時為標(biāo)準(zhǔn)還是以信息形成時為標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)過程性信息特征屬性來認定分別是以不確定性和外部行政性為標(biāo)準(zhǔn)。

（一）以申請信息時為認定標(biāo)準(zhǔn)

該標(biāo)準(zhǔn)是以當(dāng)事人申請信息時為時間節(jié)點來判斷是否屬于過程性信息，依據(jù)為2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）第二條規(guī)定的過程性信息屬于尚處于審查、研究中的政府信息，若申請公開時信息已經(jīng)不處于審查、研究等過程中，則不認定是過程性信息。

在張元貴訴重慶市永川區(qū)人民政府政府信息公開一案〔（2020）渝05行初14號〕中，原告要求公開永川府文【2012】32號請示文件（以下簡稱請示文件），認為征地批復(fù)已經(jīng)作出，此前處于調(diào)查、討論、研究中的征地報批文件不再屬于過程性信息，具有可公開性。而法院的說理也與原告一致，認為最終的批復(fù)文件已經(jīng)根據(jù)該請示文件作出，因此申請公開的請示文件已經(jīng)不屬于正在進行討論、研究或者審查中的過程性信息，而是被告在履行行政管理職能過程中制作、以一定形式記錄保存的信息，應(yīng)予公開。同樣在羅曉紅訴廣州市人民政府政府信息公開糾紛一案〔（2020）粵7101行初778號〕中，原告要求公開現(xiàn)場勘察結(jié)論和本單元同意加建電梯的業(yè)主戶數(shù)和比例，法院認為當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息。

因此，部分法院對過程性信息的司法認定是以當(dāng)事人申請信息公開時是否屬于過程性信息為標(biāo)準(zhǔn)的，只要申請信息時行政決定或決策已經(jīng)實施，在此之前形成的信息不再認定是過程性信息。

（二）以信息形成時為認定標(biāo)準(zhǔn)

而同屬于要求公開的請示文件，吳玉國訴天津市濱海新區(qū)人民政府大沽街道辦事處政府信息公開一案〔（2021）津03行終11號〕，卻與上文張元貴一案存在截然不同的認定標(biāo)準(zhǔn)。原告認為請示文件的形成時間與被申請公開的時間相差五年，行政程序已經(jīng)終結(jié)，不再屬于過程性信息。但法院對原告過程已成既往的觀點不予采信，認為文件的形成時間并不會改變其“過程性”的屬性。持該觀點的還有謝金花訴南京市地方金融監(jiān)督管理局政府政府信息公開一案〔（2021）蘇01行終20號〕，一審法院認為認定是否屬于過程性信息的著眼點是信息本身是否具備“過程性”，并不會因非行政管理活動的結(jié)束而改變其原來作為過程性信息的性質(zhì)。

司法實踐中，大部分法院均采用此種標(biāo)準(zhǔn)審理過程性信息的案件，依據(jù)在于新《條例》第十六條第二款的規(guī)定，只要申請的信息形成于行政機關(guān)履行行政管理職能過程中的空間范圍，就均屬于過程性信息。

因此，部分法院對過程性信息的司法認定是以信息形成時為認定標(biāo)準(zhǔn)，即只要信息曾經(jīng)形成于行政過程中，無論行政決定或決策是否已經(jīng)實施，都不會改變其“過程性”的性質(zhì)和屬性。

（三）以信息內(nèi)容是否具有不確定性為認定標(biāo)準(zhǔn)

行政程序尚未終結(jié)前，行政過程需經(jīng)一系列的討論、研究、請示、審議或批示，具有復(fù)雜性、多階段和多環(huán)節(jié)等特點。不確定性指的是在此過程中不同階段或環(huán)節(jié)產(chǎn)生的過程性信息可能隨時會發(fā)生變動的情況，可能會與最終結(jié)果呈現(xiàn)相同、相近或完全相左的情形，所以，信息內(nèi)容存在不確定性的，應(yīng)當(dāng)認定為過程性信息；反之，只要信息內(nèi)容確定，不論其處于什么階段，都不屬于過程性信息。

該標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)申請信息的內(nèi)容是否具有確定性、是否已經(jīng)成熟，在2019 年4月新《條例》正式實施前，司法部就政府信息公開條例修訂的問題在記者會中進行回答時提出，過程性信息因不具有確定性從而可以不公開。這可以看出不確定性是衡量是否屬于過程性信息的重要因素，并且在新《條例》實施后的司法案例中仍存在該標(biāo)準(zhǔn)[1]。

例如黃皓琪訴深圳市羅湖區(qū)人民政府及深圳市人民政府政府信息公開一案〔（2020）粵03行初39號〕，原告申請公開76號會議紀(jì)要中所稱“羅湖區(qū)所形成的解決方案”（以下簡稱該解決方案），經(jīng)法院查明，該解決方案系推進解決房改問題的方向性、原則性的思路，具體如何分工和計劃還需要進一步明確和落實，故該解決方案還未完全確定，屬于行政機關(guān)討論、研究有關(guān)事項的過程性信息。

綜上，法院以不確定性為認定標(biāo)準(zhǔn)的審理思路為：若最終的結(jié)果信息未形成，此時信息的內(nèi)容還處于未確定、未成熟的狀態(tài)，則該信息為過程性信息。

（四）以是否具有外部行政性為認定標(biāo)準(zhǔn)

過程性信息是行政機關(guān)以作出行政行為為目的，在行使行政權(quán)力職能過程中產(chǎn)生的信息[2]，因此具有外部行政性的特征。關(guān)于其外部性的特征，在張新訴鄭州市人民政府政府信息公開一案〔（2020）豫行終1289號〕中法院有所闡述，該案當(dāng)事人申請公開會議紀(jì)要未果向法院起訴，法院認為就過程性信息的外部特征而言，其效果僅局限于行政機關(guān)內(nèi)部或者相關(guān)單位之間，若要對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的外部影響，關(guān)鍵還得借助或依賴于后續(xù)的行政行為。本案原告申請的會議紀(jì)要屬于內(nèi)部會議記錄，并不能直接對外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，屬于過程性信息。

根據(jù)該特征判斷是否屬于過程性信息，法院之間也存在不同認定，例如陳鷺琦訴廈門市人力資源和社會保障局行政監(jiān)察一案〔（2020）閩02行終236號〕中，原告申請公開關(guān)于某公司實施經(jīng)濟性裁員情況的兩份報告，一審法院認為這兩份報告是人社部門向上級部門呈報的報告，具有過程性的特點。而二審法院經(jīng)審理后查明兩份報告實質(zhì)是行政機關(guān)上下級之間的情況通報，目的在于讓上級部門了解、知曉企業(yè)經(jīng)濟性裁員的情況，后續(xù)無需對此進行審查或作出行為，因此一審法院認定為“過程性信息”實屬不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部管理信息。

綜上，法院以外部行政性為認定標(biāo)準(zhǔn)的審理思路為：若行政機關(guān)是以作出行政行為為目的履行職能，在此過程中產(chǎn)生的信息不會直接對外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響的，則認定為過程性信息。

二、過程性信息認定標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

（一）與結(jié)果性信息分辨不清

無論是以申請信息時為認定標(biāo)準(zhǔn)還是以信息是否具有不確定性為標(biāo)準(zhǔn)，都需要判斷產(chǎn)生最終對外效力的行政行為是否已作出，是否具有不確定未完成的狀態(tài)，據(jù)此部分案件存在與結(jié)果性信息分辨不清的情形。

例如在劉某訴南通市人社局政府信息公開一案〔（2022）蘇06行終37號〕中，行政機關(guān)與法院之間就申請的信息是屬于過程性信息還是結(jié)果性信息產(chǎn)生分歧。劉某因向人社局請求公開責(zé)令某集團為職工補繳保險的《勞動保障監(jiān)察期限改正指令書》（以下簡稱《指令書》）和《行政處罰決定書》未果，提起行政訴訟。一審法院認為單位已后期整改，未作出《行政處罰決定書》，因此《指令書》屬于具有確定性的最終行為，不予公開不成立。人社局上訴稱，《指令書》屬于行政程序處理前的命令行為，是處于準(zhǔn)備階段的過程性信息。而二審法院駁回上訴，認為本案人社局向該單位作出《指令書》后，在執(zhí)法期限內(nèi)未再作出行政處罰決定或撤銷立案決定，《指令書》呈現(xiàn)出具有權(quán)利義務(wù)影響的最終性的特點，不符合非正式性、未完成性的過程性信息的特點。

此外在司法實踐中對會議紀(jì)要的判斷也存在較大爭議，其在形式上具有內(nèi)部討論協(xié)商形成意見信息的過程性特點，但有時會議紀(jì)要也會產(chǎn)生對外效力的結(jié)果信息，需要撥開云霧見其本質(zhì)。例如韓永亮訴鄭州市人民政府政府信息公開案〔（2019）豫行終3868號〕中，一、二審法院就對會議紀(jì)要作出不同的司法認定。該案一審法院認為會議紀(jì)要屬于行政機關(guān)通過內(nèi)部集體討論研究的方式就特定事項形成的內(nèi)部意見或者工作安排，不直接對外產(chǎn)生法律效力，具有過程性和決策性的特點，因此屬于過程性信息。而二審法院認為一審法院僅注意到了會議紀(jì)要的過程性特點，忽略了其決策性的本質(zhì)屬性，會議紀(jì)要既有內(nèi)部討論的過程記錄，也有對外產(chǎn)生影響的結(jié)論意見，二審法院認為本案中該會議紀(jì)要通過一定方式外化產(chǎn)生了結(jié)論信息，已經(jīng)不屬于過程性信息，因此撤銷了一審法院的判決。

由此可見，過程性信息具有非終局性，不對外發(fā)生權(quán)利義務(wù)影響的特點，這是與結(jié)果性信息區(qū)分的關(guān)鍵。

（二）與內(nèi)部管理信息易混淆

若以信息形成時為認定標(biāo)準(zhǔn)，過程性信息則是形成于內(nèi)部行政過程中，是行政機關(guān)在對外作出行政行為的過程中產(chǎn)生的信息，雖不直接對外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的影響，但與最終形成的結(jié)果信息具有一定的因果關(guān)系；而內(nèi)部事務(wù)信息無涉于行政機關(guān)外部，強調(diào)的是“事務(wù)上的內(nèi)部性”[3]，幾乎涵蓋人事、財務(wù)、行政內(nèi)部事務(wù)安排、會議紀(jì)要、內(nèi)部辦案流程、各機關(guān)和人員之間的意見交流信息或內(nèi)部文件等關(guān)于行政運轉(zhuǎn)方方面面的信息[4]，并不會產(chǎn)生對外的效力。這可以看出內(nèi)部管理信息與過程性信息雖有對內(nèi)和對外的區(qū)別，但都具有內(nèi)部性和不對外產(chǎn)生效力的特點，多數(shù)情況下屬于“意思形成”的信息，并且涉及的領(lǐng)域范圍也存在交叉和重合（見表1），因而兩者的內(nèi)涵和外延容易混淆。

表1 過程性信息和內(nèi)部管理信息在司法實踐中的具體類型比較

但從法律規(guī)范層面，兩者于2010年的《意見》第二條規(guī)定在同一款中，到新《條例》頒布后分別規(guī)定在第十六條第一款和第二款中，說明立法者有意對兩者進行區(qū)分，然而部分法院在司法實踐中卻將兩者的概念混淆。除了上文提到的陳鷺琦訴廈門市人力資源和社會保障局行政監(jiān)察一案中，一、二審法院對于過程性信息和內(nèi)部管理信息的認定不統(tǒng)一，此外部分法院還存在將兩者不區(qū)分的情形，如直接表述為“內(nèi)部信息”，抑或直接創(chuàng)設(shè)“內(nèi)部過程性信息”的概念。

這些表述直接回避了兩者的區(qū)分，如果在內(nèi)部管理信息和過程性信息涉及領(lǐng)域類型存在交叉重合的情況下對兩者的表述不夠規(guī)范，對其內(nèi)涵、特征理解不到位，極有可能導(dǎo)致法院對相同案件作出不同裁判。

三、法院認定過程性信息的完善建議

（一）對過程性信息進行概念界定

導(dǎo)致上述“內(nèi)”與“外”、“過程”與“結(jié)果”的概念區(qū)分不清的原因是對過程性信息的概念不明確，新《條例》也未給予過程性信息一個明確的定義和認定標(biāo)準(zhǔn)，僅用討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等四種表現(xiàn)形式形容過程性信息。而學(xué)術(shù)界也存在不同的認定，這就導(dǎo)致法院在認定時出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)各異、同類不同判的矛盾情形。因此筆者結(jié)合過程性信息的特征和法律規(guī)范的規(guī)定，總結(jié)出過程性信息應(yīng)具備的主體標(biāo)準(zhǔn)、空間標(biāo)準(zhǔn)、目的標(biāo)準(zhǔn)和效力標(biāo)準(zhǔn)，并以此對過程性信息進行概念界定。

第一，過程性信息應(yīng)符合主體標(biāo)準(zhǔn)，即形成于行政機關(guān)履行職能過程中。過程性信息首先是政府信息，應(yīng)屬于《條例》調(diào)整的范疇，根據(jù)新《條例》第二條的規(guī)定，政府信息是行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或獲取的信息。而其他主體制作或獲取的信息不屬于《條例》調(diào)整的范疇，例如劉軍訴聊城市人民政府政府信息公開一案〔（2021）魯行終670號〕，原告申請公開“最高院在某案庭審過程中要求聊城市人民政府作出房屋征收補償決定書的有關(guān)材料”，法院認為該材料系人民法院在審理案件過程中形成的材料，屬于司法信息，依法不屬于政府信息。該案材料制作的主體是司法審判機關(guān)，非國家行政機關(guān)，不符合過程性信息的主體標(biāo)準(zhǔn)。

第二，過程性信息應(yīng)符合空間標(biāo)準(zhǔn)，即處于未成形的內(nèi)部交流環(huán)節(jié)。行政過程具有復(fù)雜性、多階段和多環(huán)節(jié)等特點，需經(jīng)一系列討論、研究、請示、審議或批示等內(nèi)部交流環(huán)節(jié)，涉及各行政機關(guān)之間或行政機關(guān)內(nèi)部人員之間的信息交流，在行政程序尚未終結(jié)前這些信息都未成熟，具有不確定性。且在內(nèi)部交流環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的過程信息，并不只包含帶有主觀討論性的意見性信息，還包括純粹的事實性信息，以及既體現(xiàn)意見性又體現(xiàn)事實性的混合性信息[5]。

第三，過程性信息應(yīng)符合目的標(biāo)準(zhǔn)，即為作出行政行為而實施。過程性信息指向一個明顯的目的，即為作出行政行為而實施，從此產(chǎn)生了一批服務(wù)于行政行為的信息，如果沒有作出行為的目的，就不具有外部行政性，也就談不上過程性信息了。可以看出內(nèi)部事務(wù)信息與過程性信息最大的區(qū)別也即外部行政性，內(nèi)部事務(wù)信息不需要對外作出行政行為，具有“事務(wù)上的內(nèi)部性”，例如人員編制安排、員工獎懲規(guī)定等不會對外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響的信息。

第四，過程性信息應(yīng)符合效力標(biāo)準(zhǔn)，即對外尚未產(chǎn)生實質(zhì)影響。行政行為終結(jié)產(chǎn)生結(jié)果信息才會產(chǎn)生對外的實質(zhì)影響，為作出行政行為而實施的一系列過程產(chǎn)生的信息并不具有事實上的處分效果，因此判斷是否屬于過程性信息可以借助行政過程或者行為內(nèi)容是否形成、變更或者消滅行政法律關(guān)系，這是與結(jié)果性信息區(qū)分的關(guān)鍵。例如上文提到的劉某訴南通市人社局政府信息公開一案，南通市人社局沒有按照法律規(guī)定對某集團作出撤銷立案決定，即沒有對外作出具有終結(jié)行政程序功能、消滅行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為，《指令書》在行政程序中表現(xiàn)出的是外部性和最終性，是具有權(quán)利義務(wù)影響性和成熟性的行政行為，不符合未完成、不確定性等過程性信息特點。

綜上，過程性信息是指形成于行政機關(guān)履行職能過程中，處于未成形的內(nèi)部交流環(huán)節(jié)，為作出行政行為而實施，對外尚未產(chǎn)生實質(zhì)影響的政府信息。

（二）統(tǒng)一和明確過程性信息的認定標(biāo)準(zhǔn)

對于以時間階段為標(biāo)準(zhǔn)的認定，是以當(dāng)事人申請信息時為標(biāo)準(zhǔn)還是以信息形成時為標(biāo)準(zhǔn)，筆者贊同山東省高級人民法院在孫加香訴鄒城市人民政府政府信息公開一案〔（2021）魯行終97號〕中的認定標(biāo)準(zhǔn)，山東高院認為認定政府信息是否屬于過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)是信息形成的時間節(jié)點，而非當(dāng)事人申請信息公開的時間節(jié)點。

新《條例》修訂前對于過程性信息具有參考性價值的主要有兩處：一是2010年《意見》第二條規(guī)定，以“處于……中”來定義過程性信息，該定義側(cè)重于過程性信息的暫時性狀態(tài)，一旦行政行為完成或?qū)嵤?，過程性的暫時性狀態(tài)即消失；二是最高院于2013年發(fā)布的政府信息公開十大典型案例中的第五個案例，姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局信息公開一案，該案二審法院認為“一書四方案”已經(jīng)過批準(zhǔn)并予以實施，不再屬于過程性信息[6]，即認為行政程序終結(jié)前的信息不再是過程性信息，該案以指導(dǎo)案例的形式為當(dāng)時處于模糊界限的過程性信息的司法認定開辟了一條可操作性的路徑。根據(jù)上述兩個規(guī)定可以看出，在新《條例》修訂前過程性信息是以時間階段中當(dāng)事人申請信息時為認定標(biāo)準(zhǔn)的，只要申請信息時行政決定或決策已經(jīng)實施，在此過程中形成的信息就變成了非過程性信息。

而對比2019年5月新《條例》對過程性信息的定義，將“處于……中”變更為“在……過程中形成的”，兩者對比不難發(fā)現(xiàn)，“在……過程中形成的”比“處于……中”更能否定過程性信息的暫時性階段而注重過程性的空間狀態(tài)，說明新《條例》已經(jīng)拋棄了以時間階段中的申請信息時為認定標(biāo)準(zhǔn)下定義，而改為以信息形成時政府信息的性質(zhì)屬性為認定標(biāo)準(zhǔn)，過程性信息的性質(zhì)是絕對的，不會因其相對的行政行為完成而改變過程性的狀態(tài)。而以申請信息時為認定標(biāo)準(zhǔn)的過程性信息的范圍顯然過于狹窄，其割裂了行政決定或決策與過程性信息之間具有的因果關(guān)系，將結(jié)果性信息等同于過程性信息。并且無論是從法律位階還是制定時間，新《條例》都比規(guī)范性文件《意見》更具有優(yōu)先效力，因此應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一以信息形成時為認定標(biāo)準(zhǔn)。

對于以過程性信息的特性為標(biāo)準(zhǔn)的認定不存在相關(guān)爭議，在司法審判中可以根據(jù)不確定性和外部行政性的特征屬性為標(biāo)準(zhǔn)對過程性信息與內(nèi)部管理信息以及結(jié)果性信息進行辨析。過程性信息和結(jié)果性信息是“過程”與“結(jié)果”的分辨，應(yīng)以信息內(nèi)容是否具有不確定性為認定標(biāo)準(zhǔn)，若申請的信息不存在對外作出具有終結(jié)行政程序功能、消滅行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為，則是屬于過程性信息。過程性信息與內(nèi)部管理信息是“外”與“內(nèi)”的辨析，應(yīng)以是否具有外部行政性為認定標(biāo)準(zhǔn)，若申請的信息是為作出行政行為而實施的，具有明顯的目的性，則是屬于過程性信息。

四、結(jié)束語

政府信息公開是預(yù)防“密室政治”、權(quán)力暗中運行的重要舉措，更是保障公民知情知政，加快推進法治政府、陽光政府建設(shè)的有效途徑，而過程性信息于2019年首次以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)在新《條例》中，關(guān)于過程性信息的判斷結(jié)論，是能夠直接影響政府信息是否公開的決定性因素，是政府信息公開的重要一環(huán)，而且過程性信息的類型多樣，行為過程也具有復(fù)雜性、多階段和多環(huán)節(jié)等特點，在司法實踐中，其認定存在較大困難，所以筆者結(jié)合司法實踐，提出上述認定標(biāo)準(zhǔn)，期待能夠為司法實踐提供比較完備的過程性信息認定標(biāo)準(zhǔn)，同時也期待未來在涉過程性信息認定的案件中，能以信息形成時為認定標(biāo)準(zhǔn)，并以信息內(nèi)容是否具有不確定性和外部行政性為認定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分與之易混淆的內(nèi)部管理信息和結(jié)果性信息，統(tǒng)一過程性信息的司法認定標(biāo)準(zhǔn)，消解同案不同判的尷尬境況，為建設(shè)法治政府、陽光行政掃清障礙。