城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境及憲法思考

文/張長(zhǎng)虹 唐 康 （..南開大學(xué),天津津南 300350）

內(nèi)容提要：城市低保邊緣戶與城市低保戶密切相關(guān)卻又具有返貧風(fēng)險(xiǎn)高的特征，對(duì)他們的救助呈現(xiàn)出立法層次低、制度救助標(biāo)準(zhǔn)各異的非制度化特點(diǎn)，同時(shí)城市低保戶的福利捆綁導(dǎo)致其更需救助。憲法是法律規(guī)范統(tǒng)一與制度創(chuàng)設(shè)的最高依據(jù)。憲法精神與理念為城市低保制度的革新提供了實(shí)踐思路，即公正路徑、權(quán)益路徑和價(jià)值路徑。公正路徑要求城市低保制度建立三重識(shí)別機(jī)制以納入城市低保邊緣戶；權(quán)益路徑則要求結(jié)合城市低保邊緣戶特點(diǎn)構(gòu)建動(dòng)態(tài)性的救助模式；價(jià)值路徑意在發(fā)掘城市低保邊緣戶潛能，實(shí)行發(fā)展性的救助政策。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出“社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器”。［1］城市居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“城市低保制度”）作為一項(xiàng)兜底性社會(huì)救助制度在反貧和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著不可替代的作用。城市低保制度自1999年實(shí)施以來由點(diǎn)到面，覆蓋人群越來越多，發(fā)揮著托底的社會(huì)功能。［2］此外，城市低保制度在最大限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平，是中國社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志。［3］然而在城市低保制度實(shí)踐中卻衍生了城市低保邊緣戶這類特殊群體，成了民生保障的薄弱環(huán)節(jié)?！罢畬?duì)低保邊緣家庭的救助以輸血性、臨時(shí)性的救助政策為主，很難幫他們擺脫貧困?！保?］“問題是時(shí)代的聲音，回答并指導(dǎo)解決問題是理論的根本任務(wù)?！保?］消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是憲法的旨要回歸。習(xí)近平總書記亦強(qiáng)調(diào)，“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?！保?］憲法是我國公民意志、理性等的凝結(jié)，對(duì)我國各項(xiàng)制度做出了根本性規(guī)定。依據(jù)憲法對(duì)城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境進(jìn)行分析并對(duì)其進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，不僅符合人民群眾的根本利益，亦能促進(jìn)我國城市低保制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

一、城市低保邊緣戶概況

城市低保制度的實(shí)踐使城市低保邊緣戶有著區(qū)別于城市低保戶的特征。根據(jù)目前的研究路徑測(cè)算，城市低保邊緣戶具體人數(shù)不容小覷。

（一）城市低保邊緣戶的概念

《城市居民最低生活保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布標(biāo)志著我國城市低保制度的建立?！稐l例》第二條第一款規(guī)定了城市低保制度的兩個(gè)準(zhǔn)入條件：第一，必須是“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”；第二是“家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)”。第一個(gè)條件的判定依托于我國農(nóng)村和城市二元?jiǎng)澐值膽艏贫?，第二個(gè)條件判斷的關(guān)鍵在于家庭人均收入。以家庭人均收入這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分一個(gè)群體，可以清晰地將這個(gè)群體分為兩部分：城市低保戶和城市非低保戶。隨著城市低保制度的運(yùn)行，處于城市低保戶和非低保戶之間，徘徊在城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線邊緣的一類特殊群體進(jìn)入了政策執(zhí)行者的視野。2004年遼寧盤錦總工會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查首次將這類群體定義為 “城市低保邊緣戶”。由此可見，“城市低保邊緣戶”這個(gè)概念緣于城市低保制度的設(shè)計(jì)疏漏與政策實(shí)踐。城市低保邊緣戶可被定義為城市中家庭人均收入略高于城市最低生活保障線，未被城市低保制度所覆蓋且實(shí)際生活存在困難的特殊家庭。

（二）城市低保邊緣戶的特征

在城市低保制度建立之初，城市低保邊緣戶與城市低保戶關(guān)系曖昧。部分城市低保邊緣戶甚至通過不合理方式躍進(jìn)城市低保制度的覆蓋范圍。城市低保邊緣戶在城市低保制度的運(yùn)行中逐漸顯現(xiàn)出有別于城市低保戶的特征。第一，城市低保邊緣戶并非社會(huì)救助制度建立的首選人群，城市低保邊緣戶是潛在的城市低保戶群體。城市低保邊緣戶的人均收入高于城市低保戶，但僅是略高于城市最低生活保障線。如果不享受城市低保待遇，城市低保邊緣戶處于一種亟需救助狀態(tài)。第二，城市低保邊緣戶的生活具有弱質(zhì)性。城市低保邊緣戶的人均收入只能滿足其基本生活需要，發(fā)展資本薄弱。城市低保邊緣戶 “經(jīng)濟(jì)收入少，日常開銷緊張，因此家庭儲(chǔ)蓄少，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力較低，一次住院、升學(xué)都可能使家庭陷入債臺(tái)高筑的尷尬局面”。［7］第三，與城市低保戶相比，城市低保邊緣戶更具擺脫困境的能力。絕大部分城市低保戶完全喪失了勞動(dòng)能力，只能依靠城市低保制度的兜底性救助。但城市低保邊緣戶多是由于突發(fā)原因而暫時(shí)陷入困境，他們具備更強(qiáng)的就業(yè)意愿與就業(yè)能力。

（三）城市低保邊緣戶返貧風(fēng)險(xiǎn)高

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出“完成脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)”是“對(duì)黨和人民事業(yè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的三件大事”之一。［8］隨著我國絕對(duì)貧困的消滅，反貧困工作的重點(diǎn)由消滅絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑庀鄬?duì)貧困。［9］雖然脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)已順利完成，但“懸崖效應(yīng)”逐漸顯現(xiàn)，邊緣戶、不穩(wěn)定戶和特困戶等潛在返貧風(fēng)險(xiǎn)逐漸增高。［10］城市低保邊緣戶作為城市低保制度中的臨界貧困群體，極易因?yàn)橥话l(fā)因素而演變?yōu)樾碌呢毨后w?？傮w而言，城市低保邊緣戶對(duì)于我國反貧領(lǐng)域工作開展存在著兩重威脅：一是對(duì)城市低保戶的制度化救助使得城市低保邊緣戶產(chǎn)生認(rèn)知偏差和相對(duì)剝奪感，嚴(yán)重的還會(huì)影響到對(duì)基層政府的信任度；二是造成城市低保制度運(yùn)行壓力巨大。城市低保邊緣戶傾向于采取不正當(dāng)?shù)氖侄芜M(jìn)入城市低保制度以解決其所面臨的問題，從而使得“騙保問題”愈演愈烈，出現(xiàn)“爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅簟钡默F(xiàn)象。因此，城市低保邊緣戶問題的解決，不僅關(guān)乎現(xiàn)有脫貧成果的鞏固，更關(guān)系著我國反貧事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

二、城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境

城市低保邊緣戶得不到城市低保制度的救助，其實(shí)際生活面臨的困難比城市低保戶還多。除此之外，社會(huì)中的其他救助政策均在不同程度上忽視城市低保邊緣戶。由此便形成了城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境，即缺少針對(duì)城市低保邊緣戶的穩(wěn)定、統(tǒng)一的社會(huì)救助制度。

（一）立法層次低

法律是制度建立的前提條件。根據(jù)法律效力的高低，我國的法律體系大致可分為四個(gè)層次，即“全國人民代表大會(huì)制定的基本法、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方立法主體制定的法規(guī)”。［11］然而我國目前沒有一部針對(duì)城市低保邊緣戶的高層次立法。與城市低保邊緣戶社會(huì)救助關(guān)系最為密切的兩部法律是《條例》和《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！稐l例》的頒布與實(shí)施直接導(dǎo)致了城市低保邊緣戶群體的產(chǎn)生，可是在整個(gè)《條例》的十七條規(guī)定中卻沒有一處提到“城市低保邊緣戶”。這說明《條例》的制定本身尚有缺陷，而城市低保邊緣戶正是該缺陷的體現(xiàn)。目前，城市低保邊緣戶可通過《辦法》第四十七條的有關(guān)規(guī)定尋求臨時(shí)救助。①《社會(huì)救助暫行辦法》第四十七條規(guī)定：國家對(duì)因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時(shí)救助?！稐l例》和《辦法》的法律效力都屬于第三層次的行政法規(guī)，這說明與城市低保邊緣戶相關(guān)的、最高層次的法律效力依舊偏低。除此以外，由于實(shí)際中城市低保邊緣戶的大量存在，某些地方政府制定了具有針對(duì)性的地方法規(guī)對(duì)其進(jìn)行救助。真正對(duì)城市低保邊緣戶有幫助的法律也集中在了最低層次的地方性法規(guī)上。這集中說明目前對(duì)城市低保邊緣戶的重視程度不夠，也說明在處理城市低保邊緣戶問題上還沒有達(dá)成一致。

（二）制度救助標(biāo)準(zhǔn)各異

由于沒有統(tǒng)一的制度安排，地方政府在城市低保邊緣戶的救助方面具有一定的選擇空間。其一，對(duì)城市低保邊緣戶進(jìn)行救助可以幫助其解決所面臨的困境，然而由于目前制度設(shè)計(jì)的空白，不對(duì)其進(jìn)行救助也不會(huì)被問責(zé)。其二，是采取制度化還是非制度化的救助方式，對(duì)于城市低保邊緣戶可對(duì)其進(jìn)行暫時(shí)性救助，也可以建立專門的救助制度。表1是采取制度化救助方式的部分地區(qū)對(duì)城市低保邊緣戶的救助概況。

表1 部分地區(qū)城市低保邊緣戶制度化救助概況

由表1可知，即使是采取了制度化的救助方式，各地之間也存在明顯差異：首先是對(duì)象判定的分歧。從表1可知，目前對(duì)于城市低保邊緣戶的判定方式主要有三種：第一是根據(jù)城市低保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定一定比例；第二種是明確規(guī)定家庭人均收入的數(shù)額；第三種比較模糊，由各地政府根據(jù)實(shí)際情況判定。其次是救助項(xiàng)目的分歧。在項(xiàng)目種類上，醫(yī)療救助和教育救助是共有的，但是救助程度卻有所差別，有的按照城市低保標(biāo)準(zhǔn)的50%救助，有的只是規(guī)定低于城市低保標(biāo)準(zhǔn)即可。此外，沈陽市、錦州市和阜新市有取暖救助，南京市有定額救助。制度救助實(shí)踐中的分歧不利于城市低保邊緣戶困境的解決，救助的地域性差異也會(huì)造成比較多的問題。

（三）福利捆綁問題

1.城市低保戶的福利捆綁。城市低保戶除了可以得到《條例》所規(guī)定的救助外，還同時(shí)享受著其他社會(huì)政策的優(yōu)先救助，由此產(chǎn)生了城市低保戶救助的福利捆綁現(xiàn)象。首先是法律上的捆綁。除《條例》規(guī)定的經(jīng)濟(jì)救助外，《條例》第十一條要求地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門要在就業(yè)、從事個(gè)體經(jīng)營等方面對(duì)城市低保戶給予必要的扶持和照顧。在《辦法》中，城市低保戶的福利捆綁更為明顯。根據(jù)《辦法》，城市低保戶還可享受這些福利：第一，醫(yī)療救助；第二，教育救助；第三，住房救助；第四，就業(yè)救助；第五，臨時(shí)救助。

其次是實(shí)際中的捆綁。與《條例》和《辦法》中的規(guī)定相比，城市低保戶實(shí)際所享受的福利更多。以山西省Y市為例，表2是對(duì)Y市T社區(qū)城市低保戶實(shí)際所享受的相關(guān)救助政策的梳理。

表2 山西省Y市T社區(qū)低保戶救助政策

由上表可知，Y市城市低保戶在享受《條例》和《辦法》所規(guī)定救助待遇的同時(shí)，還享受著其他福利，大致可分為三類：第一，普通生活福利。城市低保戶在年底會(huì)獲得國家的春節(jié)和元旦補(bǔ)助和暖氣補(bǔ)貼費(fèi)。第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防福利。低收入群體所面對(duì)最大的兩種風(fēng)險(xiǎn)就是疾病和教育支出。在疾病支出方面，Y市城市低保戶的醫(yī)療保險(xiǎn)由國家統(tǒng)一繳納，在住院時(shí)可享受一站式的便捷報(bào)銷。在教育支出方面，Y市城市低保戶的子女可申請(qǐng)教育救助以順利完成學(xué)業(yè)。第三，其他福利。Y市城市低保戶的子女如符合困境兒童的救助條件，還可以享受困境兒童補(bǔ)助。

2.福利捆綁下的城市低保邊緣戶更需救助。城市低保制度通過發(fā)放保障金將城市低保戶的人均收入提高至城市最低生活保障線之上，從而消滅城市最低生活保障線之下的困難人群。城市低保邊緣戶的家庭人均收入略高于城市最低生活保障線，城市低保戶獲得救助后才會(huì)與城市低保邊緣戶的收入水平大致持平。可在實(shí)際中，由于城市低保戶福利捆綁現(xiàn)象的存在，城市低保戶的實(shí)際生活水平卻超過了城市低保邊緣戶。這主要體現(xiàn)在兩方面：第一，城市低保制度配套政策對(duì)城市低保戶敞開大門，對(duì)城市低保邊緣戶卻有設(shè)限。相對(duì)于城市低保邊緣戶，城市低保戶能較為容易地得到其他政策的救助。第二，城市低保戶的風(fēng)險(xiǎn)承受預(yù)期超過了城市低保邊緣戶。城市低保戶在遭遇重大疾病時(shí)可享受城市低保制度的報(bào)銷政策。而城市低保邊緣戶只能按照普通醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷，報(bào)銷比例與低保報(bào)銷比例差異很大。如果城市低保邊緣戶并未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)承受預(yù)期會(huì)更糟糕。因而，與享受城市低保制度的城市低保戶相比，城市低保邊緣戶更需救助。

三、憲法：制度化救助的依據(jù)與遵循

制度所依據(jù)法律的低層次效力是城市低保邊緣戶社會(huì)救助非制度化困境的產(chǎn)生根源。憲法規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容要求對(duì)城市低保邊緣戶進(jìn)行制度化救助，反向歧視的憲法邏輯表明應(yīng)將城市低保邊緣戶納入城市低保制度的保障范圍之內(nèi)，憲法精神與理念應(yīng)為城市低保邊緣戶的制度化救助提供實(shí)踐思路。

（一）非制度化困境的憲法根源

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中點(diǎn)明了憲法在中國特色社會(huì)主義法治體系中的核心地位，“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。［12］憲法是我們國家的根本大法，決定著各項(xiàng)法律和制度的創(chuàng)設(shè)。同時(shí)憲法集中體現(xiàn)了我國公民的各項(xiàng)利益，無差別地保護(hù)著每一個(gè)社會(huì)成員?！皯椃ㄊ侨说淖饑?yán)和基本權(quán)利的基礎(chǔ)法?！保?3］以憲法審視城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境，不僅可以從根本上捍衛(wèi)公民權(quán)益，還能揭示城市低保邊緣戶社會(huì)救助非制度化困境的根源。首先，《辦法》的法律效力低層次性衍生了種種問題。社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助是我國社會(huì)保障領(lǐng)域的兩大重要組成部分。然而社會(huì)保險(xiǎn)卻有專門的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，社會(huì)救助只能依據(jù)低效力的《辦法》規(guī)范。我國的社會(huì)救助制度建設(shè)目前還不很完善，《辦法》顯然無法應(yīng)付城市低保制度本身具有的問題。其次，依《條例》而建立的城市低保制度對(duì)象判定簡(jiǎn)單。在城市低保制度之下只有城市低保戶和城市非低保戶之分。一個(gè)人的收入是各種因素作用的結(jié)果，本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程。以靜態(tài)的收入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行二元?jiǎng)澐诛@然欠缺合理性。最后，城市低保邊緣戶制度救助的地區(qū)化差異是低層次規(guī)范沖突的體現(xiàn)。地方性法規(guī)只能作為《辦法》和《條例》的補(bǔ)充，然而現(xiàn)實(shí)中《辦法》與《條例》并非總是界限明確，相反出現(xiàn)了地方性法規(guī)優(yōu)先于 《辦法》或者《條例》的現(xiàn)象。由此可見，城市低保邊緣戶社會(huì)救助非制度化困境的根源在于低效力法律規(guī)范導(dǎo)致的城市低保制度設(shè)計(jì)缺陷。

憲法中公民權(quán)利內(nèi)容意涵城市低保邊緣戶的制度化救助。第一，《中華人民共和國憲法》第四十五條第一款明確規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。同時(shí)，在《中華人民共和國憲法》的第十四條第四款中明確要求“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。社會(huì)保障權(quán)已經(jīng)成為了我國現(xiàn)代公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，國家的一項(xiàng)基本義務(wù)。因此，城市低保邊緣戶在生活困頓時(shí)有獲得社會(huì)救助的權(quán)利。第二，《中華人民共和國憲法》第三十三條第二款明確闡釋“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，即中華人民共和國公民平等地享有我國憲法所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。“平等權(quán)既是公民行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)，也是獲得利益的具體權(quán)利。”［14］與城市低保戶明顯有別的城市低保邊緣戶有與城市低保戶同等地獲得救助的權(quán)利。第三，《中華人民共和國憲法》第四十二條第一款亦規(guī)定，“中華人民共和國公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)”，第三款也明確了“勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)”。勞動(dòng)對(duì)于一個(gè)人的發(fā)展具有十分重要的作用，“勞動(dòng)創(chuàng)造了人本身”。［15］由于失業(yè)而陷入困境的城市低保邊緣戶有再次通過勞動(dòng)從社會(huì)獲取收入的權(quán)利。由此可見，憲法中有關(guān)社會(huì)保障權(quán)、平等權(quán)和勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定都要求對(duì)城市低保邊緣戶進(jìn)行制度化救助。“憲法具有最高的法律地位和效力?！保?6］依據(jù)憲法探索城市低保邊緣戶的制度化救助路徑是城市低保邊緣戶社會(huì)救助非制度化困境的破局之道。

（二）福利捆綁與反向歧視難題

一般認(rèn)為反向歧視問題產(chǎn)生于糾偏行動(dòng)之中。糾偏行動(dòng)是美國為了彌補(bǔ)或糾正歷史上對(duì)婦女、黑人等弱勢(shì)群體造成的損害，國家機(jī)關(guān)在規(guī)定雇傭、升學(xué)等方面的條件時(shí)給予他們以特殊優(yōu)惠。然而在實(shí)際中，這些優(yōu)惠政策卻損害了部分非弱勢(shì)群體的權(quán)益，導(dǎo)致了所謂的反向歧視問題。反觀我國城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境，城市低保戶的福利捆綁與反向歧視具有相似邏輯。城市低保制度是為了救助位于城市最低生活保障線之下的困難群體，然而城市低保戶的身份一旦確定就可以同時(shí)享受城市低保制度和其他社會(huì)救助制度的救助。這樣一來，城市低保邊緣戶反而成為弱勢(shì)群體，并且沒有機(jī)會(huì)獲得任何制度的救助。但我國城市低保戶的福利捆綁又與反向歧視具有顯著差異：城市低保戶與城市低保邊緣戶是非對(duì)抗性的。由于工作、入學(xué)等機(jī)會(huì)的有限以及糾偏行動(dòng)的正當(dāng)性，美國反向歧視問題無解，其必須在弱勢(shì)群體權(quán)益和非弱勢(shì)群體權(quán)益之間做出權(quán)衡與選擇。歸根結(jié)底，城市低保戶的福利捆綁是社會(huì)救助資源分配的不合理。城市低保邊緣戶制度身份的空缺導(dǎo)致了社會(huì)資源向城市低保戶過分集中。因而對(duì)城市低保邊緣戶進(jìn)行制度化救助可恰當(dāng)解決城市低保戶的福利捆綁問題。

城市低保邊緣戶制度化救助面臨兩種選擇：一是創(chuàng)設(shè)出專門針對(duì)城市低保邊緣戶的社會(huì)救助制度，二是將城市低保邊緣戶納入城市低保制度之中。制度創(chuàng)設(shè)的前提是法律的制定。然而城市低保邊緣戶的社會(huì)救助需求卻難以觸發(fā)法律制定議程。究其原因，其一是城市低保邊緣戶掩于城市低保戶之中，其社會(huì)救助需求具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性。其二，城市低保邊緣戶生活困難并未引起社會(huì)廣泛關(guān)注。公眾并未意識(shí)到城市低保邊緣戶的生活困難一部分是自身原因所致，而另一部分原因是由于城市低保制度的實(shí)施。此外，城市低保邊緣戶社會(huì)救助制度的創(chuàng)設(shè)需經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)過程，鑒于其與城市低保戶之間的密切關(guān)系，該制度將難以處理與城市低保制度之間的分工與合作。顯然，不能脫離城市低保制度去探尋城市低保邊緣戶社會(huì)救助的制度化方案。所以將城市低保邊緣戶納入城市低保制度之中有三個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)：第一，可依托城市低保制度幫助城市低保邊緣戶擺脫生活困境；第二，糾正城市低保制度的偏頗，促進(jìn)城市低保制度的發(fā)展和完善；第三，在最大程度上降低制度創(chuàng)設(shè)成本，避免資源的無端浪費(fèi)。

（三）城市低保制度革新的憲法思路

《條例》和《辦法》與城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，顯然依據(jù)這兩者無法解決改革城市低保制度所面對(duì)的難題，唯有尋求更高層次的法律規(guī)范，才能避免城市低保制度革新的無所適從。憲法具有最高的法律效力，以憲法為依托能厘清城市低保邊緣戶與城市低保制度之間的復(fù)雜關(guān)系，切中城市低保邊緣戶社會(huì)救助非制度化困境之要害。然而憲法內(nèi)容多是原則性規(guī)定，無法直接指導(dǎo)城市低保制度的變革。但與憲法內(nèi)容一脈相承的憲法精神與理念卻可為城市低保邊緣戶的制度化救助提供明確思路。同時(shí)，對(duì)城市低保制度的改革不能忽視城市低保邊緣戶自身特點(diǎn)?？傮w而言，憲法為城市低保制度的未來發(fā)展與城市低保邊緣戶的制度化救助提供了公正路徑、權(quán)益路徑和價(jià)值路徑三種思路。首先，公正路徑解決城市低保邊緣戶與城市低保制度之間的對(duì)接問題。公正是我國憲法的重要追求，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容?！肮巧鐣?huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”［17］城市低保戶和城市低保邊緣戶享有平等獲得救助的機(jī)會(huì)。然而城市低保戶的福利捆綁卻導(dǎo)致了對(duì)城市低保邊緣戶的實(shí)際不公正。因而，城市低保制度不能單單判定城市低保戶，同時(shí)也應(yīng)承認(rèn)城市低保邊緣戶的存在。其次，權(quán)益路徑確保城市低保邊緣戶制度化救助過程合理恰當(dāng)。城市低保邊緣戶多是由于突發(fā)事件而暫時(shí)陷入生活困難。因而城市低保邊緣戶的制度化救助應(yīng)針對(duì)城市低保邊緣戶的生活困難精準(zhǔn)施策。最后，價(jià)值路徑著眼于釋放城市低保邊緣戶的制度化救助正向效應(yīng)。與城市低保戶相比，城市低保邊緣戶具備更強(qiáng)的勞動(dòng)能力。可與正常勞動(dòng)力相比，城市低保邊緣戶又處于一個(gè)劣勢(shì)地位。城市低保邊緣戶的制度化救助應(yīng)側(cè)重于實(shí)施發(fā)展性的策略幫助城市低保邊緣戶自己擺脫困境，從而也為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供動(dòng)力。

四、城市低保邊緣戶制度化救助的實(shí)操路徑

憲法的公正、權(quán)益和價(jià)值路徑為城市低保邊緣戶制度化救助指明了方向。認(rèn)可城市低保邊緣戶與釋放城市低保戶福利捆綁是城市低保邊緣戶制度化救助的關(guān)鍵。動(dòng)態(tài)救助機(jī)制的建立與靈活救助方式的實(shí)施能更好地保障城市低保邊緣戶權(quán)益。賦能與匹配是發(fā)掘城市低保邊緣戶潛能的重要途徑。

（一）制度化救助：完善低保制度

城市低保邊緣戶的制度化救助可分兩步走。第一步是將城市低保邊緣戶納入城市低保制度之中：首先，優(yōu)化城市低保制度的瞄準(zhǔn)機(jī)制。城市低保制度現(xiàn)行的二元識(shí)別機(jī)制過于簡(jiǎn)單和理想化。顯然，涵蓋城市低保戶、城市低保邊緣戶和城市非低保戶的三重識(shí)別機(jī)制才是符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的。三重識(shí)別機(jī)制一方面使城市低保制度瞄準(zhǔn)對(duì)象更加精準(zhǔn)，從而促進(jìn)城市低保制度的良性發(fā)展；另一方面也有助于城市低保制度退出機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在三重識(shí)別機(jī)制下，城市低保戶只有先成為城市低保邊緣戶，才能從城市低保制度中退出。這種漸進(jìn)性退出方式不會(huì)導(dǎo)致城市低保戶產(chǎn)生過大的福利落差感。其次，階梯式區(qū)別對(duì)待。城市低保制度在識(shí)別出城市低保邊緣戶后，還應(yīng)注意到城市低保邊緣戶群體內(nèi)部之間的差異。根據(jù)城市低保邊緣戶人均收入的不同，采取階梯式的方式進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，以防止產(chǎn)生新的不平等現(xiàn)象。制度化的第二步是釋放城市低保戶的福利捆綁。城市低保戶的福利捆綁影響了城市低保制度的實(shí)施效果，產(chǎn)生了對(duì)城市低保邊緣戶的反向歧視。在城市低保邊緣戶社會(huì)救助的制度化過程中必須重點(diǎn)解決城市低保戶的福利捆綁問題。研究發(fā)現(xiàn)，福利捆綁問題的癥結(jié)在于城市低保戶配套救助制度的設(shè)置。因而釋放城市低保戶福利捆綁的最佳方式是實(shí)施與城市低保戶一樣的城市低保邊緣戶配套制度，即城市低保制度在識(shí)別出城市低保邊緣戶之后，其相關(guān)的配套制度也要承認(rèn)城市低保邊緣戶的存在。

（二）動(dòng)態(tài)化：動(dòng)態(tài)救助和管理

城市低保邊緣戶的動(dòng)態(tài)救助與管理制度由準(zhǔn)入機(jī)制、動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制和退出機(jī)制三個(gè)部分組成。政府調(diào)查救助申請(qǐng)者的財(cái)產(chǎn)情況，滿足城市低保邊緣戶救助條件的才將其納入城市低保邊緣戶社會(huì)救助制度之中。城市低保邊緣戶和城市低保戶的救助應(yīng)制度聯(lián)動(dòng)，不可獨(dú)立而行。對(duì)于不滿足城市低保條件而實(shí)際生活也確實(shí)存在困難的城市低保戶申請(qǐng)者，可以讓其進(jìn)入城市低保邊緣戶的救助制度。其次，采取靈活的救助方式。根據(jù)城市低保邊緣戶的實(shí)際狀況確定月、季、半年或一年的救助時(shí)長(zhǎng)。救助時(shí)間一旦結(jié)束，立即對(duì)城市低保邊緣戶的現(xiàn)狀和救助效果進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整政策，從而使得救助政策的實(shí)施更加精準(zhǔn)。城市低保邊緣戶的救助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)分成不同等級(jí)，但總體上應(yīng)低于城市低保戶的救助標(biāo)準(zhǔn)。救助方式可采用現(xiàn)金、實(shí)物等多種方式，但要注意以現(xiàn)金為主，其他為輔。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)金依然是最有效的救助方式。但對(duì)于某些特殊城市低保邊緣戶而言也許實(shí)物救助比現(xiàn)金救助更有效。因而政府在選擇救助方式時(shí)要以具體實(shí)踐情況為轉(zhuǎn)移，不可一刀切。

（三）發(fā)展化：配套發(fā)展性政策

發(fā)展性政策的第一個(gè)思路是賦能。賦能的對(duì)象是工作技能缺乏但尚具備學(xué)習(xí)能力的城市低保邊緣戶。政府通過外部手段培養(yǎng)和發(fā)展城市低保邊緣戶的工作能力。對(duì)城市低保邊緣戶的教育培訓(xùn)可從兩方面開展：第一，為滿足條件的城市低保邊緣戶提供相關(guān)的就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)。城市低保邊緣戶可根據(jù)以往的工作經(jīng)歷和興趣愛好選擇適合自己的培訓(xùn)方案。第二，為城市低保邊緣戶的子女提供配套性的教育救助資金。城市低保邊緣戶的困境存在代際傳遞現(xiàn)象。父母發(fā)展資本的薄弱會(huì)影響子女的發(fā)展。通過對(duì)城市低保邊緣戶子女教育的扶持，可以斬?cái)啻H傳遞進(jìn)程。發(fā)展性政策的第二個(gè)思路是匹配。匹配針對(duì)的是由于結(jié)構(gòu)性失業(yè)而陷入困境的城市低保邊緣戶。這部分城市低保邊緣戶具有工作能力卻缺少工作機(jī)會(huì)。政府可根據(jù)城市低保邊緣戶提供的材料，對(duì)城市低保邊緣戶所掌握的工作技能做出判斷，并建立起專門的城市低保邊緣戶工作能力數(shù)據(jù)庫，然后再為之匹配合適工作，政府可與企業(yè)進(jìn)行分工合作，企業(yè)在追求利益的同時(shí)，也要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。政府可為雇傭城市低保邊緣戶的企業(yè)頒發(fā)榮譽(yù)認(rèn)證或減免稅收，以此提升企業(yè)的公眾信譽(yù)，激勵(lì)企業(yè)接納城市低保邊緣戶。同時(shí)，政府部分救助性的、且有相關(guān)能力要求的工作也可以優(yōu)先向城市低保邊緣戶開放。

結(jié)語

本研究通過文獻(xiàn)和實(shí)地調(diào)研的方法總結(jié)、概括了城市低保邊緣戶社會(huì)救助的非制度化困境，并以憲法為依托探索了其出路，最后結(jié)合實(shí)際狀況提出了城市低保邊緣戶社會(huì)救助制度化的實(shí)操路徑。本研究對(duì)城市低保制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以及城市低保邊緣戶的制度化救助進(jìn)行了初步探索，希冀全社會(huì)關(guān)注城市低保邊緣戶，踐行黨的二十大報(bào)告中所提出的新發(fā)展理念，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，推動(dòng)我國社會(huì)保障體系的發(fā)展和完善，從而增進(jìn)民生福祉，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。