社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)與化解
——國家治理現(xiàn)代化的視角

文/譚 偉（中央民族大學(xué)，北京海淀 100081）

內(nèi)容提要：社會(huì)組織在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要角色和職能。然而，社會(huì)組織在參與民族地區(qū)社會(huì)治理并發(fā)揮重要作用的同時(shí)也存在包括委托代理風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)、信任與認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)、地方文化沖突風(fēng)險(xiǎn)、信息安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的多重治理風(fēng)險(xiǎn)。這些治理風(fēng)險(xiǎn)因素的消解是國家治理現(xiàn)代化的重要旨趣。基于此，從民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境、社會(huì)治理環(huán)境特殊性、法律和監(jiān)管闕如多個(gè)角度分析了上述治理風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)誘因。同時(shí)，提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解思路，包括提升社會(huì)組織治理能力，完善相關(guān)法律體系，完善監(jiān)管體制以及構(gòu)建民族地區(qū)政府、社會(huì)組織合作網(wǎng)絡(luò)。

由社會(huì)組織有效參與的社會(huì)治理能力提升和社會(huì)治理良法善治的推進(jìn)是國家治理現(xiàn)代化在社會(huì)治理領(lǐng)域的重要目標(biāo)和追求。國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略提出后，隨著治理理念的轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理需求的增加，民族地區(qū)社會(huì)組織迎來了快速發(fā)展的契機(jī)，并在“共建共治共享”社會(huì)治理格局中作用凸顯。推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)組織有效地參與區(qū)域內(nèi)社會(huì)治理成為治理共識(shí)。對(duì)社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的優(yōu)勢與路徑的相關(guān)研究也在數(shù)量和質(zhì)量上不斷拓展。然而，從國家治理現(xiàn)代化視角出發(fā)探討分析社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理潛在風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究少之又少。鑒于此，本文從國家治理現(xiàn)代化視角出發(fā)展開研究，通過識(shí)別并厘清社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的各種風(fēng)險(xiǎn)傾向，分析其現(xiàn)實(shí)誘因并提出風(fēng)險(xiǎn)化解路徑，以期對(duì)推進(jìn)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化有所裨益。

一、治理風(fēng)險(xiǎn)消解：國家治理現(xiàn)代化的重要旨趣

世界面臨百年未有之大變局，我國發(fā)展仍處于并將長期處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域呈現(xiàn)出社會(huì)矛盾多樣性和復(fù)雜性特點(diǎn)，也是治理現(xiàn)代化的起點(diǎn)［1］。事實(shí)證明，若對(duì)這些社會(huì)矛盾沒有一種積極的應(yīng)對(duì)和回應(yīng)，則很可能造成治理失敗和現(xiàn)代化中斷［2］。因此，國家治理現(xiàn)代化從發(fā)生的邏輯起點(diǎn)上來講，就孕育著治理風(fēng)險(xiǎn)消解的旨趣。

在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程和格局中，社會(huì)組織充分發(fā)揮了補(bǔ)充政府供給公共服務(wù)、溝通政府與社會(huì)、化解基層社會(huì)矛盾等多種重要角色和社會(huì)功能。國家治理現(xiàn)代化在社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的實(shí)質(zhì)要求是社會(huì)治理問題的強(qiáng)國家模式導(dǎo)向國家、市場與社會(huì)三者互動(dòng)互強(qiáng)模式。它的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)展成熟的、獨(dú)立的、有能力的社會(huì)組織和具有責(zé)任邊界的、透明的、精干的政府的良好配合。然而，無論從我國社會(huì)組織發(fā)展的成熟度、規(guī)范性等內(nèi)部因素還是從政府與社會(huì)組織的關(guān)系邊界界定的外部因素來講，國家治理現(xiàn)代化對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)映照之間都存在極大的結(jié)構(gòu)性張力。這種張力帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)的消解也由此成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化在社會(huì)治理領(lǐng)域需要思考和探索的重要課題。

從內(nèi)部條件看，社會(huì)組織在民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)了數(shù)量的快速增長和參與社會(huì)治理領(lǐng)域的逐步拓展和深化。以廣西壯族自治區(qū)為例，其登記的社會(huì)組織數(shù)量2018年就增長到26702個(gè)，參與治理領(lǐng)域也深入到志愿幫扶、公益慈善、政策咨詢、基層矛盾糾紛化解、多元化公共服務(wù)供給等多個(gè)治理領(lǐng)域。然而，不可否認(rèn)，一些社會(huì)組織業(yè)務(wù)能力不足和組織內(nèi)部治理規(guī)范性不足等內(nèi)源性問題仍是限制其發(fā)展的窠臼。此外，從外部社會(huì)背景看，我國民族地區(qū)因特殊的邊疆地緣位置、脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)、復(fù)雜多元的民族成分以及不均衡的發(fā)展樣態(tài)等因素，面臨著更復(fù)雜和艱巨的社會(huì)治理問題和治理困難，治理成本高、難度大。尤其是在重大轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征和背景下，社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理更是存在一些潛在結(jié)構(gòu)性矛盾或結(jié)構(gòu)性緊張。因此，盡管社會(huì)組織在民族地區(qū)取得了巨大發(fā)展，參與社會(huì)治理的領(lǐng)域也不斷拓寬，但仍存在許多潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)性因素。而致力于消解這些治理風(fēng)險(xiǎn)性因素，是為國家治理現(xiàn)代化消除風(fēng)險(xiǎn)障礙的重要旨趣。

二、社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)甄別

（一）委托代理風(fēng)險(xiǎn)

委托代理風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在作為購買方、委托方的民族地區(qū)政府與承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織在契約合作關(guān)系（即“委托代理”關(guān)系）中的信息不對(duì)稱，以及由此引發(fā)的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)。近年來，民族地區(qū)政府以購買公共服務(wù)、項(xiàng)目契約合作等多種形式與社會(huì)組織在扶貧、環(huán)保、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)等多個(gè)社會(huì)領(lǐng)域展開協(xié)同治理，提供多元化的公共服務(wù)。然而，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政干預(yù)傳統(tǒng)和地方保護(hù)主義等影響，一些民族地區(qū)政府在購買服務(wù)、項(xiàng)目公私合作時(shí)，沒有遵循招標(biāo)程序和采購程序透明化，對(duì)具有資質(zhì)的社會(huì)組織的過往業(yè)績和口碑以及軟硬件條件缺乏深入調(diào)研，主動(dòng)信息收集意愿不強(qiáng)。甚者，暗箱內(nèi)定本地方社會(huì)組織，使招標(biāo)走過場的現(xiàn)象也大有存在。這種情況加大了政府與社會(huì)組織之間的信息不對(duì)稱和逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。此外，在購買服務(wù)合同簽訂后，一些作為代理方的社會(huì)組織由于缺乏對(duì)民族地區(qū)社會(huì)治理環(huán)境特殊性的了解、業(yè)務(wù)能力不足等多種原因，在提供公共服務(wù)實(shí)踐中可能產(chǎn)生逐利或偏離委托方價(jià)值目標(biāo)的合同履行投機(jī)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）腐敗風(fēng)險(xiǎn)

腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要包括社會(huì)組織與民族地區(qū)政府契約合作中的尋租腐敗風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)組織自身的公益腐敗風(fēng)險(xiǎn)。腐敗風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理水平相對(duì)滯后和受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)管理理念影響較深的民族地區(qū)表現(xiàn)更為突出。一方面，當(dāng)前，民族地區(qū)普遍缺少專門的從民族地區(qū)實(shí)際出發(fā)的有針對(duì)性的政府與社會(huì)組織契約合作的法律法規(guī)，易造成法律闕如。加之招標(biāo)、規(guī)劃、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)管不足，增加了尋租腐敗風(fēng)險(xiǎn)。以民族地區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧和環(huán)境整治為例，在一些項(xiàng)目工程的政府與社會(huì)組織合作中，官員尋租和委托方與代理方“合謀”的現(xiàn)象也在一定程度隱蔽存在。另一方面，監(jiān)管不足和志愿失靈雙重因素催生的行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)組織公益腐敗風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。民族地區(qū)許多行業(yè)協(xié)會(huì)與政府有著密切聯(lián)系，或具有官方背景，在制定行業(yè)規(guī)則、行業(yè)評(píng)比等方面擁有發(fā)言權(quán)和隱形權(quán)力。這些隱形權(quán)力在公開不足和監(jiān)管不到位的情況下隨時(shí)會(huì)衍生出以權(quán)謀私和腐敗。此外，基金會(huì)等其他社會(huì)組織的公益腐敗仍需警惕。近些年頻頻見諸報(bào)端的“基金會(huì)腐敗”“善款濫用”等公益腐敗造成的公信力危機(jī)直接影響到社會(huì)組織的健康發(fā)展。尤其是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下社會(huì)組織在參與民族地區(qū)社會(huì)治理的扶貧救助、教育募捐等領(lǐng)域借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)采取的網(wǎng)絡(luò)公益，更是因?yàn)槿狈?yán)密的法律規(guī)范給公益腐敗以可乘之機(jī)。

（三）信任與認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)

國家治理現(xiàn)代化視野下的社會(huì)組織有效參與民族地區(qū)社會(huì)治理的重要衡量指標(biāo)和目標(biāo)指向是當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)同、支持和參與。唯有此，才能拉近同當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷木嚯x，聚合民意、表達(dá)民愿，更好地實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)和國家與社會(huì)的“善治”。因此，社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的信任與認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)同樣不容小覷。信任與認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)的來源主要有以下幾點(diǎn)。一是，社會(huì)組織宣傳和群眾溝通不足帶來的信任和認(rèn)同不足。尤其是在山川阻隔、交通不便、地廣人稀的少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，一些發(fā)展不成熟的社會(huì)組織由于資金匱乏、宣傳不足、活動(dòng)開展有限等原因難以有效代表當(dāng)?shù)厝罕娎嬖V求并形成良好溝通和互動(dòng)，造成當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)不足和信任不足。二是，社會(huì)組織能力不足造成的信任與認(rèn)同不足。一些民族地區(qū)社會(huì)組織由于資金、人才、管理等多重限制，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)能力不足。能力不足造成的難以提供更具價(jià)值的公共服務(wù)使得這些社會(huì)組織無法獲得當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)一步信任與認(rèn)同。三是，社會(huì)組織腐敗造成的公信力危機(jī)帶來信任與認(rèn)同不足。近些年，公益腐敗帶來的社會(huì)組織的公信力危機(jī)，也一定程度上加大了社會(huì)組織在參與民族地區(qū)社會(huì)治理中的認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)。

（四）地方文化沖突風(fēng)險(xiǎn)

地方文化沖突風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在一些社會(huì)組織在開始進(jìn)入民族地區(qū)參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理時(shí)，因?qū)γ褡宓貐^(qū)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、生活方式、生產(chǎn)習(xí)慣等缺乏深入了解而易引發(fā)的文化沖突風(fēng)險(xiǎn)。我國民族地區(qū)的一些偏遠(yuǎn)少數(shù)民族聚居區(qū)，市場發(fā)育程度較低且少數(shù)民族文化習(xí)俗、宗教信仰和生產(chǎn)生活習(xí)慣同東部發(fā)達(dá)地區(qū)非少數(shù)民族有較大差異。一些社會(huì)組織由于缺乏對(duì)當(dāng)?shù)孛褡逭Z言、民族文化、地方性知識(shí)甚至民族禁忌和民族禮儀的深入理解，在同少數(shù)民族群眾交往和提供服務(wù)過程中，不僅對(duì)民族文化保護(hù)和傳承、民族群眾關(guān)系調(diào)節(jié)等方面的特殊需求難以滿足，也容易造成交流中因文化差異帶來的摩擦甚至是矛盾和沖突。以少數(shù)民族禁忌為例，一些相對(duì)偏遠(yuǎn)和封閉保守地區(qū)的少數(shù)民族仍然保持著對(duì)某種飲食、顏色、行為、話語等特殊禁忌。而社會(huì)組織在進(jìn)入上述地區(qū)開展公益服務(wù)等項(xiàng)目時(shí)如果缺乏對(duì)上述民族禁忌和文化的基本了解，不僅難以開展工作也極易造成矛盾沖突。

（五）公共安全風(fēng)險(xiǎn)

民族地區(qū)特殊的邊疆地理區(qū)位，使得社會(huì)組織參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的過程中要時(shí)刻注意防范公共安全風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國民族地區(qū)管轄范圍內(nèi)的邊境縣數(shù)量為107個(gè)［3］，占比全國邊境縣總數(shù)量近80%。邊境少數(shù)民族人口眾多，且許多少數(shù)民族跨境而居。當(dāng)前，仍有一些企圖影響國家安全的分裂勢力、宗教極端勢力以及暴恐勢力意圖活躍在邊疆地區(qū)，以偽裝成社會(huì)組織的方式利用相關(guān)組織活動(dòng)企圖獲取國家安全相關(guān)信息。例如，一些涉外組織或違法組織通過傳染病防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目假借合作和公益之名，進(jìn)行文化滲透以及涉及人口、生態(tài)、政策、社會(huì)發(fā)展等情報(bào)信息收集，企圖影響我國信息安全甚至公共安全。這種特殊的邊疆地理區(qū)位和特殊的社會(huì)環(huán)境下的社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理帶來隱性的風(fēng)險(xiǎn)必須予以高度警惕。

三、社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)誘因剖析

（一）社會(huì)組織個(gè)體維度：發(fā)展內(nèi)卷化困境與自利性行為

國家治理現(xiàn)代化理念與實(shí)踐的推進(jìn)促使社會(huì)組織迎來了發(fā)展契機(jī)。然而，由于特殊的發(fā)生邏輯和制度環(huán)境限制，民族地區(qū)社會(huì)組織的內(nèi)卷化發(fā)展困境以及與政府合作中的利益目標(biāo)分歧為社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)有和潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。

一方面，內(nèi)卷化發(fā)展困境下資金、人才、制度和管理這些發(fā)展“硬核”條件的先天不足限制了社會(huì)組織在民族地區(qū)的發(fā)展擴(kuò)大。社會(huì)組織參與提供的公共服務(wù)成本和質(zhì)量難以保障更具經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，質(zhì)量增長更是陷入“無發(fā)展的增長”［4］。由上述內(nèi)卷化發(fā)展困境造成的管理規(guī)范不足、業(yè)務(wù)能力不足等也誘發(fā)了信任和認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)與腐敗風(fēng)險(xiǎn)等。從資金來源上看，民族地區(qū)社會(huì)組織主要依賴于社會(huì)捐贈(zèng)、政府項(xiàng)目扶持，缺乏社會(huì)籌集資金的能力；從人員結(jié)構(gòu)上看，專業(yè)人才較為缺乏且人員流動(dòng)性較大；從內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和規(guī)劃看，大多缺乏長遠(yuǎn)的現(xiàn)代化的組織管理規(guī)劃與規(guī)章制度。這些發(fā)展的制約要素使得民族地區(qū)社會(huì)組織往往不具備提供更具價(jià)值的服務(wù)能力，成為社會(huì)組織提升民族地區(qū)社會(huì)治理參與效能的“攔路虎”，同時(shí)也容易陷入“能力不足”的刻板印象和信任與認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，同政府的經(jīng)濟(jì)自利性行為一樣，社會(huì)組織也是傾向偏好自利性行為的理性人。在政府委托社會(huì)組織提供服務(wù)、契約合作或服務(wù)外包等合作中，雙方存在傾向?qū)⒆约豪孀畲蠡哪繕?biāo)分歧，這種分歧也構(gòu)成了二者在資金支持、監(jiān)管等方面存在博弈。例如，政府作為公權(quán)力的使用者，在向社會(huì)組織投入資金時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的即時(shí)效果，而社會(huì)組織更加強(qiáng)調(diào)資金和公共服務(wù)提供的可持續(xù)性。此外，一些社會(huì)組織為了獲取政府資助和政府合同，也有一定的信息規(guī)避現(xiàn)象和合同履行過程中的監(jiān)管規(guī)避和道德風(fēng)險(xiǎn)傾向。

（二）環(huán)境維度：特殊的民族地區(qū)社會(huì)治理場域

布迪厄的場域理論認(rèn)為特定的場域結(jié)構(gòu)對(duì)空間場域內(nèi)參與者的實(shí)踐有制約作用［5］。根據(jù)場域理論，民族地區(qū)特殊的社會(huì)治理場域環(huán)境孕育了影響社會(huì)治理的獨(dú)特的自然環(huán)境和人文環(huán)境，是社會(huì)組織各種治理風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境誘因。一方面，我國民族地區(qū)疆域遼闊，人口稀少、居住分散、交通不便，一些較偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至自然條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)。這在一定程度上造成了社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的運(yùn)行成本大大提高，也客觀造成了社會(huì)組織提供公共服務(wù)的碎片化。另一方面，從人文環(huán)境講，民族特殊性、文化特殊性和政治特殊性又形塑了民族地區(qū)社會(huì)治理環(huán)境的人文獨(dú)特性。首先，治理主體的民族特殊性是首要人文環(huán)境特征。主要表現(xiàn)在民族地區(qū)多民族聚居、雜居，各民族的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣不同，利益訴求多元。其次，文化特殊性指民族地區(qū)少數(shù)民族語言、社會(huì)認(rèn)知、價(jià)值觀和文化傳統(tǒng)習(xí)俗等同非民族地區(qū)存在差異，這種文化特殊性要求社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理時(shí)要在熟悉地域文化、民族語言的基礎(chǔ)上深入了解民族文化，做到尊重當(dāng)?shù)馗髅褡宓奈幕?xí)俗、生產(chǎn)習(xí)慣等。最后，政治特殊性的人文環(huán)境特征主要體現(xiàn)在較高的政治敏感性。在民族地區(qū)，少數(shù)民族成分眾多，容易引起因價(jià)值觀、信仰和習(xí)俗的差異而引發(fā)的民族之間的摩擦。而這些小的摩擦一旦沒有得到及時(shí)和公正的處理，極易發(fā)展成為社會(huì)矛盾和群體事件。甚至，一些社會(huì)組織因缺乏政治敏感性為非法組織所利用，制造和激起民族矛盾，危害民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。此外，特殊的自然和人文環(huán)境也制約了民族地區(qū)群眾主動(dòng)參與社會(huì)治理的意識(shí)和行為，妨礙了民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展所依賴的良好的公眾參與。例如，一些偏遠(yuǎn)閉塞、地廣人稀的民族地區(qū)由于交通不便、信息獲取不便以及群眾受教育水平限制等多重因素阻滯，主動(dòng)參與社會(huì)組織和社會(huì)治理的意識(shí)和行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此，上述種種特殊自然與人文環(huán)境下，社會(huì)組織在參與民族地區(qū)社會(huì)治理的過程中，如若不能較好地貼近當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的特殊環(huán)境，尊重和接受當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣和文化，就很難就民族地區(qū)各民族群眾的特殊公共服務(wù)和社會(huì)治理需求提供高質(zhì)量、多元化的服務(wù)，也容易引致地方文化沖突風(fēng)險(xiǎn)和公共安全風(fēng)險(xiǎn)等。

（三）制度規(guī)范維度：專門法律規(guī)范的缺失與監(jiān)管的不足

專門法律規(guī)范的缺失與監(jiān)管的不足構(gòu)成了民族地區(qū)社會(huì)組織治理風(fēng)險(xiǎn)的制度規(guī)范維度的現(xiàn)實(shí)誘因。一方面，規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的專門的高階位法律法規(guī)缺位是包括民族地區(qū)在內(nèi)所有社會(huì)組織共同面臨的問題，嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的長遠(yuǎn)、健康發(fā)展。目前，我國規(guī)范社會(huì)組織的法律條款多分散在《慈善法》等相關(guān)法律文件中，規(guī)范所有社會(huì)組織的專門的高階位的社會(huì)組織法一直處于缺失狀態(tài)，制約了社會(huì)組織的進(jìn)一步健康良性發(fā)展。例如，專門立法的缺失使得一些新興網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織和“草根”組織的業(yè)務(wù)和實(shí)踐難以實(shí)現(xiàn)有法可依的法律監(jiān)管，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)的社會(huì)組織規(guī)范需要。此外，民族自治地方針對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和從本地區(qū)民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣現(xiàn)實(shí)出發(fā)的專門的規(guī)范社會(huì)組織的法律規(guī)范也處于缺失狀態(tài)，難以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。另一方面，對(duì)社會(huì)治理場域中社會(huì)組織和民族地區(qū)政府的有效監(jiān)管尚且不足。從社會(huì)組織與民族地區(qū)政府相關(guān)部門合作參與扶貧、教育等項(xiàng)目實(shí)施來看，常態(tài)監(jiān)管體制的缺乏加劇了社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的各種風(fēng)險(xiǎn)。首先，績效監(jiān)管、過程監(jiān)管的缺乏，使得社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的成本難控，績效難測。以購買社會(huì)組織公共服務(wù)為例，一些民族地區(qū)政府在購買服務(wù)中對(duì)包括采購前公告、公開招投標(biāo)、采購標(biāo)準(zhǔn)和過程監(jiān)督、采購結(jié)果公示等基本程序缺乏過程監(jiān)管和績效評(píng)估，這使得采購缺乏公開透明，也因降低對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)管而擴(kuò)大了社會(huì)組織偏離目標(biāo)或逐利等委托代理風(fēng)險(xiǎn)。其次，獨(dú)立第三方監(jiān)督機(jī)制的缺乏加大了尋租腐敗風(fēng)險(xiǎn)。以社會(huì)組織參與民族地區(qū)貧困治理為例，目前社會(huì)組織參與民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧尚無綜合績效考評(píng)機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。對(duì)社會(huì)組織和政府的監(jiān)管不足加大了民族地區(qū)政府與社會(huì)組織合作項(xiàng)目實(shí)行中的資金風(fēng)險(xiǎn)和績效風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為權(quán)力腐敗和尋租滋生了溫床。最后，對(duì)某些境外非政府組織監(jiān)管缺位和常態(tài)化監(jiān)管缺失，客觀上為一些境外非政府組織插手民族事務(wù)、干涉基層政權(quán)等非法行為提供可乘之機(jī)，為公共安全埋下隱患。

四、社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)消解的路徑選擇

社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的多重風(fēng)險(xiǎn)制約了社會(huì)組織有效地參與和民族地區(qū)整體社會(huì)治理水平的提升，更是成為國家治理現(xiàn)代化過程中亟須消弭的障礙因素。為了積極回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的這種現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)障礙，從社會(huì)組織治理能力提升、法律體系完善、監(jiān)管體制完善和厘清政府與社會(huì)組織合作邊界角度提出以下治理風(fēng)險(xiǎn)消解的路徑選擇。

（一）“內(nèi)生性治理”與“外部支持”：促進(jìn)社會(huì)組織治理能力的提升

國家治理現(xiàn)代化視角下破解社會(huì)組織內(nèi)源性因素造成的種種治理風(fēng)險(xiǎn)，需要從促進(jìn)社會(huì)組織治理能力提升角度出發(fā)以“內(nèi)生性治理”與“外部支持”共同形塑其治理能力的現(xiàn)代化。首先，要以社會(huì)組織內(nèi)部組織管理現(xiàn)代化增強(qiáng)其內(nèi)生性治理。具體而言，要完善社會(huì)組織內(nèi)部財(cái)務(wù)和人事管理相關(guān)制度，提高其財(cái)務(wù)管理能力、人才專業(yè)化水平和業(yè)務(wù)能力水平；要以公益精神的強(qiáng)化完善內(nèi)生性治理的行為動(dòng)機(jī)，防止志愿失靈；要以多元化的資金籌集渠道提升自主性與獨(dú)立性等。

此外，值得注意的是，社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理的過程中還要主動(dòng)學(xué)習(xí)和接納民族地區(qū)特有文化、風(fēng)俗；對(duì)組織內(nèi)部少數(shù)民族和相關(guān)民族事務(wù)管理在遵循現(xiàn)代科學(xué)管理的基礎(chǔ)上，充分吸納和借鑒民間傳承的地方性知識(shí)和習(xí)慣法則等。其次，要以引導(dǎo)的方式繼續(xù)加大民族地區(qū)政府對(duì)參與本區(qū)域內(nèi)社會(huì)治理的社會(huì)組織的外部性支持，助力其治理能力的提升。具體而言，可以通過資金資助與擴(kuò)大核定購買公共服務(wù)范圍的契約合作以及協(xié)助社會(huì)組織孵化建設(shè)等多種形式為社會(huì)組織發(fā)展提供外部支持，助力其提升治理能力和水平。此外，就民族地區(qū)公眾社會(huì)組織參與不足和對(duì)社會(huì)組織認(rèn)同不足的現(xiàn)實(shí)，可以加大政府層面對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理成功經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢的宣傳力度，提升公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知度和認(rèn)同度，為社會(huì)組織發(fā)展提供更多的志愿支持。

（二）“從無到有”與“從籠統(tǒng)到細(xì)化”：法律體系的健全與完善

我國社會(huì)組織的相關(guān)立法存在法律體系混亂、法律權(quán)威性較低、制度設(shè)計(jì)不合理等問題。社會(huì)組織相關(guān)專門立法從頂層設(shè)計(jì)到具體制度尚處于探索階段。針對(duì)民族地區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)治理相關(guān)的法律規(guī)范更是缺失。這種法律規(guī)范建設(shè)相對(duì)于需求的相對(duì)滯后不符合國家治理現(xiàn)代化依法治國的目標(biāo)和要求。加快社會(huì)組織立法建設(shè)并完善相關(guān)法律體系仍是當(dāng)下國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的重要方向。具體而言，要做到相關(guān)法律規(guī)范“從無到有”與“從籠統(tǒng)到細(xì)化”相結(jié)合。首先，要加快制定和出臺(tái)專門的社會(huì)組織立法。目前社會(huì)組織適用的關(guān)于社團(tuán)登記、基金會(huì)管理等相關(guān)條例立法層次相對(duì)較低。此外，由于上述相關(guān)條例頒布時(shí)間近20年且具體操作性不強(qiáng)，已逐漸難以滿足現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)和規(guī)范的需要。2016年頒布的 《慈善法》雖然從法律的層面對(duì)慈善類社會(huì)組織規(guī)范做出新的法律解釋，但非慈善類社會(huì)組織仍缺乏高位法的指導(dǎo)。因此，加快出臺(tái)以社會(huì)組織立法調(diào)研和意見征集為基礎(chǔ)的相關(guān)專門立法是當(dāng)務(wù)之急。其次，要做好既有法律與新立法的銜接。這需要在立法設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮社會(huì)組織法律體系的供給和吸納能力。此外，要細(xì)化立法設(shè)計(jì)中相關(guān)條目的可操作性，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織工作的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性。最后，民族自治地方要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理水平，因地制宜因時(shí)制宜地制定規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)法規(guī)和條例。

（三）“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”：健全和完善監(jiān)管體制

現(xiàn)代監(jiān)管體系完善和監(jiān)管能力建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容［6］。同時(shí)，完善的監(jiān)管體制、提升監(jiān)管能力也是社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的 “防火墻”。國家治理現(xiàn)代化視角下提升社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平，需要強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管才能形成有效的監(jiān)管合力。如此才能為民族地區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)造一個(gè)寬松活躍而又有序規(guī)范的環(huán)境。一方面，要內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)強(qiáng)化社會(huì)組織與民族地區(qū)政府內(nèi)部監(jiān)管能力。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織內(nèi)部通過建立權(quán)責(zé)分明、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)和完善內(nèi)部財(cái)務(wù)、審計(jì)制度管理來實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的內(nèi)部監(jiān)督；發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等多個(gè)民族地區(qū)政府內(nèi)部監(jiān)督部門的作用，完善民族地區(qū)政府與社會(huì)組織合作的相關(guān)部門的內(nèi)部監(jiān)督。另一方面，要以外部監(jiān)督為保障形成對(duì)民族地區(qū)社會(huì)組織與相關(guān)政府部門的監(jiān)管合力。首先，要以提高政治站位和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)為基礎(chǔ)推進(jìn)黨對(duì)民族地區(qū)社會(huì)組織的宏觀領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)”［7］。社會(huì)組織黨建是新時(shí)代國家治理體系完善的重要環(huán)節(jié)［8］。因此，在強(qiáng)化社會(huì)組織黨建的同時(shí)要發(fā)揮黨組織監(jiān)督在社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防范與化解中的重要作用。其次，要嚴(yán)格行政監(jiān)督執(zhí)法。通過對(duì)社會(huì)組織參與公共項(xiàng)目和提供公共服務(wù)的成本收益、完成質(zhì)量等進(jìn)行績效評(píng)估，來對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的具體情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于存在資金風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)甚至存在非法行為的社會(huì)組織予以不同程度的行政處罰。再次，以現(xiàn)代第三方評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的積極引入和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化監(jiān)管工具積極借鑒為突破口，對(duì)民族地區(qū)政府與社會(huì)組織合作成本收益以及社會(huì)組織提供公共服務(wù)的績效進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)二者進(jìn)行監(jiān)督。最后，要以擴(kuò)大信息公開和鼓勵(lì)民族地區(qū)人民和社會(huì)媒體參與式監(jiān)督，立體化推進(jìn)監(jiān)督改進(jìn)。陽光是最好的防腐劑。民族地區(qū)人民是社會(huì)治理的受益主體，也是社會(huì)組織服務(wù)供給的直接接觸者。因此，充分調(diào)動(dòng)民族地區(qū)人民特別是少數(shù)民族群眾和社會(huì)媒體積極參與到對(duì)社會(huì)組織和政府部門的監(jiān)督中，對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)防范、及時(shí)識(shí)別甚至是后續(xù)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)化解有重要作用。

（四）激勵(lì)相容：民族地區(qū)政府與社會(huì)組織合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

在信息不對(duì)稱的委托代理關(guān)系、合作雙方的目標(biāo)分歧和博弈中，激勵(lì)相容是一種有效的制度安排，旨在最大化地實(shí)現(xiàn)委托代理雙方的利益追求與合作價(jià)值的目標(biāo)契合。解決民族地區(qū)政府和社會(huì)組織之間目標(biāo)分歧和偏好差異最好的辦法是選擇“激勵(lì)相容”的策略，探索完善民族地區(qū)政府與社會(huì)組織合作網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系的構(gòu)建，從而努力使得政府的治理目標(biāo)、社會(huì)組織的價(jià)值目標(biāo)以及民族地區(qū)公民的利益追求達(dá)到互動(dòng)和最大程度的一致。在這個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)中，政府職能邊界的明晰是前提。當(dāng)下，民族地區(qū)政府在地方治理中要貫徹有限政府理念，放松管制，轉(zhuǎn)變職能，培育良好法治環(huán)境。而社會(huì)組織應(yīng)該清楚自己的角色定位，增強(qiáng)獨(dú)立性，做好政府和公民的溝通者和利益協(xié)調(diào)者。公民在通過參與社會(huì)組織有序地表達(dá)自己的利益需求的同時(shí)，要做好政府和社會(huì)組織的監(jiān)督者。此外，探索借助現(xiàn)代化治理工具打造合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以平等協(xié)商和互動(dòng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)雙方合作中的目標(biāo)契合與共贏勢在必行。