地方政府績效治理的戰(zhàn)略與路徑
——基于地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)分析

西安市委黨校 杜曼

一、政府績效的內(nèi)涵與發(fā)展情況

（一）政府績效的內(nèi)涵

在知網(wǎng)輸入查詢以“績效管理”為主題的文章有7萬多篇，如果輸入查詢“政府績效”相關(guān)理論文章大概只有1萬多篇。這些與政府績效相關(guān)的研究有四大類：政府績效的理論研究、政府績效與審計(jì)、政府績效評價體系、地方政府的績效管理實(shí)踐。在這些文獻(xiàn)中，對政府績效的定義也不盡相同，可以說，目前我國學(xué)者對政府績效管理的理論和實(shí)踐研究方興未艾，對政府績效管理沒有明確的定義。有的學(xué)者從財(cái)政的角度，研究預(yù)算資金績效，研究財(cái)政績效；有的文章從人事考核角度研究如何將政府績效管理嵌入到政府及相關(guān)部門績效考核之中；有的從宏觀管理層面談?wù)冃е卫眢w系。就此，蘭州大學(xué)何文盛、岳曉兩位學(xué)者將我國政府績效管理分為財(cái)政績效、人事績效、公共事務(wù)績效。

政府績效管理主要基于公共管理理論，由企業(yè)管理評價發(fā)展而來，政府績效的概念目前還沒有清晰的定義，狹義地可以理解為政府管理產(chǎn)出與投入之比。投入可以用政府活動的資金成本，財(cái)政資金投入計(jì)量、產(chǎn)出則具有綜合性，需要考慮政府活動影響的方方面面，包含政府管理活動的直接結(jié)果；管理工作的效率高低，直接帶來的經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)生的社會影響。政府發(fā)揮功能的過程中，體現(xiàn)的社會管理能力，影響著民眾經(jīng)濟(jì)、生活、文化、社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。政府績效管理就是為了提高政府管理活動的效能而產(chǎn)生的具體管理工具。

（二）政府績效的發(fā)展情況

2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，并開展績效管理試點(diǎn)工作。到目前為止，全國大部分地方政府設(shè)立了專門負(fù)責(zé)績效管理工作的部門，并出臺了相應(yīng)的方案和辦法，使得政府績效管理逐步走向了國家治理層面，同時也對政府績效管理工作有了新的認(rèn)識和要求?？冃Ч芾聿辉诤唵蔚厥且环N管理工具，逐步演變?yōu)橐环N制度形態(tài)，并走向“政府績效治理”?？梢灶A(yù)見，績效管理將在我國政府管理中扮演越來越重要的角色。由于缺乏明晰的價值約束和制度準(zhǔn)則，過去二三十年我國的政府績效管理與評估中出現(xiàn)了不少問題，這些問題存在于政府績效管理與評估的價值訴求、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、過程控制、方法和工具選擇以及結(jié)果使用等各個環(huán)節(jié)，其根源則主要在于政府績效管理與評估中在各地市政府管理中還發(fā)展不平衡。

二、政府績效的理論基礎(chǔ)

（一）績效管理理論

績效管理理論主要是從私營企業(yè)發(fā)展而來，在企業(yè)的人力資源管理過程中，為了提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本而產(chǎn)生的一種管理方式。西方國家后來將其從企業(yè)引入到公共管理之中，也起到了很好的成效，而后成為各國政府學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？冃Ч芾砝碚摪芽冃Ч芾戆凑展芾砹鞒叹唧w劃分為六個具體的程序，主要有前提目標(biāo)、績效計(jì)劃、具體執(zhí)行、績效評價、結(jié)果反饋、績效改進(jìn)。

（二）目標(biāo)管理理論

目標(biāo)管理理論是從美國學(xué)者提出后在企業(yè)中應(yīng)用發(fā)展而來，以目標(biāo)管理為主要手段，從設(shè)置總目標(biāo)，到具體細(xì)化分解，將目標(biāo)任務(wù)細(xì)化在每一個具體的部門、具體的工作人員，在規(guī)定的周期內(nèi)進(jìn)行考核，一般以月度、季度、半年度、年度為時間節(jié)點(diǎn)，對部門和個人的目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并作為獎懲的主要依據(jù)。主要分為四個具體的工作階段，一是建立明確的目標(biāo)責(zé)任體系；二是組織具體實(shí)施，做好過程控制；三是做好監(jiān)督和評價，做好整改和運(yùn)用獎懲機(jī)制；四是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確定新的目標(biāo)。

三、各地優(yōu)秀的實(shí)踐案例

政府績效是一門緊密貼合實(shí)踐的理論。在我國從中央到地方對績效管理的實(shí)踐要求的加持下，在各級地方形成了一系列的理論實(shí)踐成果，可以說遍地開花，其中也不乏一些優(yōu)秀的實(shí)踐案例。這些地方實(shí)踐也反作用促進(jìn)了政府績效管理的學(xué)術(shù)理論研究，近幾十年的不斷變革，有一些地方實(shí)踐停止不前了，有一些地方實(shí)踐不斷變革、進(jìn)化，以各種形式對理論研究提供了重要的養(yǎng)分，讓政府績效管理越來越深入于百姓生活。現(xiàn)存的優(yōu)秀的地方實(shí)踐有相同之處也有不同之處，可以說都是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做出的最佳嘗試。

（一）杭州市綜合績效評估考評體系

杭州績效管理起步于1992年。起初是在市直單位推行目標(biāo)責(zé)任制考核，其后經(jīng)歷了由目標(biāo)責(zé)任制考核向滿意不滿意單位評選（2000年）、綜合考評（2005年）、績效管理（2011年以來）三次跨越，在綜合考評制度化、指標(biāo)體系科學(xué)化、工作流程規(guī)范化、日常管理精細(xì)化、績效管理法制化、干部隊(duì)伍專業(yè)化多個方面取得了長足進(jìn)步，杭州市績效管理工作無疑走在了績效改革的前列。杭州市設(shè)立了專門的績效管理部門—杭州市政府績效管理委員會。一方面體現(xiàn)出杭州市政府對政府績效管理的重視程度；另一方面保障了績效管理這項(xiàng)工作的完整性、獨(dú)立性和專業(yè)性。穩(wěn)定的人員可以進(jìn)行持續(xù)化的培訓(xùn)，保障了專業(yè)化水平。集綜合考評、效能建設(shè)、績效管理為一體的管理內(nèi)容讓績效管理在杭州市發(fā)揮了重要的職能作用。

（二）“廣西模式”—有影響有特色有作用的績效治理

2011年，廣西列入全國績效管理8個試點(diǎn)地區(qū)之一，經(jīng)過幾年的摸索，通過一邊實(shí)踐、一邊總結(jié)、一邊提升，2019年進(jìn)入了績效治理階段。廣西績效建設(shè)早，持續(xù)時間長，覆蓋范圍廣。建設(shè)有專門的管理平臺將自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級的績效管理工作嵌入其中，保障了績效管理工作的流程化、統(tǒng)一化、規(guī)范化。廣西自治區(qū)縣以上的績效管理專職工作人員就有1100多人，這為該項(xiàng)工作提供了堅(jiān)實(shí)的人員保障?？荚u體系全面標(biāo)準(zhǔn)化，保障了管理的剛性，率先建立機(jī)關(guān)績效管理、監(jiān)督檢查工作、信息化系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范等3個廣西地方標(biāo)準(zhǔn)，有效地減少了人為因素的影響，保障了考核結(jié)果的公正性。自治區(qū)年度績效考評結(jié)果以自治區(qū)黨委、政府名義在全區(qū)范圍內(nèi)通報(bào)，作為干部評先評優(yōu)、選拔任用、教育培訓(xùn)以及單位財(cái)政預(yù)算、編制調(diào)整的重要依據(jù)。建立有效的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，能推動績效治理效果最大化。

山東省績效問責(zé)模式。山東省作為我國東部沿海大省，近年來全面推進(jìn)行政體制改革，逐步建立了重視績效問責(zé)的政府績效治理模式。通過政務(wù)公開、政府評價專欄等多種渠道進(jìn)行制度創(chuàng)新，注重引入信息化科學(xué)技術(shù)，打造了全省一體化的電子政府平臺，將績效評價、效能監(jiān)督、績效問責(zé)嵌入其中，通過線上線下同步審批。將量化績效指標(biāo)和工作完成數(shù)量作為監(jiān)督重點(diǎn)，精準(zhǔn)監(jiān)督，有效地提高了績效問責(zé)效能。從財(cái)政、人事、政務(wù)和媒體等多角度進(jìn)行監(jiān)督管理，建立了一套可持續(xù)發(fā)展的績效問責(zé)制度，有效提高了公眾的滿意度和政府的公信力。

四、我國政府績效治理體系構(gòu)建及其對策建議

（一）建立健全完善、有效、標(biāo)準(zhǔn)化的政府績效治理制度體系

制度是政府績效治理的基石，是績效治理最重要的依托。目前，我國尚未有明確的相關(guān)政府績效制度出臺，使得省一級政府治理缺乏相應(yīng)的依據(jù)。這也是我國目前地方政府治理實(shí)踐百花齊放、各有不同的原因。因?yàn)槿鄙俦匾闹贫纫?，政府績效治理也不再是一?xiàng)必需的工作任務(wù)，這也是許多地方實(shí)踐止步不前的原因。缺乏制度保障，政府治理工作的重視程度與領(lǐng)導(dǎo)對該項(xiàng)工作的理解息息相關(guān)，這樣該項(xiàng)工作就很容易受到影響。所以，推進(jìn)政府績效治理法制化是目前急需去做的工作。此外，，制度體系內(nèi)容應(yīng)該盡量豐富、涵蓋廣，從規(guī)定政府績效治理的內(nèi)涵到組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、從具體管理流程到管理報(bào)告的公示，以及最后的考核結(jié)果如何應(yīng)用,確立績效溝通和績效改進(jìn)機(jī)制。政府績效管理法制化的進(jìn)程不是一成不變的，必須根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整改進(jìn)。制度要考慮實(shí)踐應(yīng)用，只有標(biāo)準(zhǔn)化、可實(shí)際操作的制度才能有效地發(fā)揮作用。

（二）加強(qiáng)治理考核結(jié)果的應(yīng)用

政府績效管理最大的應(yīng)用就是目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果的應(yīng)用。目前的政府績效治理也是從目標(biāo)責(zé)任制考核發(fā)展而來，政府治理要求的目標(biāo)責(zé)任考核應(yīng)該更廣泛、更具體、更全面、更有效。目標(biāo)責(zé)任考核作為在我國長期廣泛存在的政府管理形式，為提高政府效能發(fā)揮了不可低估的作用，但是目標(biāo)責(zé)任考核還是存在許多問題。目標(biāo)責(zé)任考核是從西方的目標(biāo)管理理論而來，在我國經(jīng)過地方實(shí)踐慢慢演變，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要時期發(fā)揮了有效的作用。但是目前，目標(biāo)責(zé)任考核在地方政府中被逐漸簡單化、形式化，只是簡單的結(jié)果考核，沒有做到“真考核”“真問效”。政府績效考核要求涉及政府管理的深處，必須對每一個重要節(jié)點(diǎn)作出管理。從目標(biāo)設(shè)立，到具體執(zhí)行過程中的監(jiān)督，再到月度考核、季度考核。對考核結(jié)果的數(shù)據(jù)公開，從政府監(jiān)督做到民眾監(jiān)督，將政府績效管理滲透在政府工作中的方方面面。一系列流程化的管理環(huán)節(jié)，保障了管理結(jié)果的最佳應(yīng)用。

另外，要完善對考核結(jié)果的激勵和分配方式。考核結(jié)果的激勵主要有兩個方向，一個是物質(zhì)激勵；另一個是精神激勵。在重視精神激勵的同時還要結(jié)合考核結(jié)果進(jìn)行獎勵分配。在地方政府層面，對考核結(jié)果優(yōu)秀的部門和個人增加晉升比例和獎金等，在部門層面還要建立科室考核的再分配，將目標(biāo)任務(wù)細(xì)化到具體的每個科室、每個人，目標(biāo)值盡量可以量化，根據(jù)量化結(jié)果進(jìn)行獎懲分配，以調(diào)動每一個人的積極性，改變大鍋飯、干好干壞一個樣的工作作風(fēng)，做到有獎勵有懲罰，對干部管理形成強(qiáng)有效的約束。

（三）加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

科學(xué)的管理組織體系是推動工作開展的強(qiáng)有力保障，目前，杭州市已成立專門的績效管理考評辦公室，強(qiáng)有力的組織保障著該項(xiàng)工作持續(xù)性的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了績效管理從制度建設(shè)、目標(biāo)設(shè)立、過程控制到全面監(jiān)督，再到反饋應(yīng)用的閉環(huán)。穩(wěn)定的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)為該項(xiàng)工作的持續(xù)改進(jìn)提供了人才基礎(chǔ)，單一的機(jī)構(gòu)可以有效提高信息溝通效率，減少信息不對稱，提高政府效能。所以，在有條件的地方政府可以建立相關(guān)的部門或人員團(tuán)隊(duì)，由專業(yè)人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，加強(qiáng)對政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)支持，能夠有效避免該項(xiàng)工作因?yàn)槿耸抡{(diào)動、人員變更、人事升遷等原因帶來的中斷，保證績效管理工作的持續(xù)性，而不是不分時間的臨時行為，做到將績效管理工作一張藍(lán)圖畫到底。

（四）信息平臺的建設(shè)和應(yīng)用

互聯(lián)網(wǎng)的普及以及大數(shù)據(jù)處理能力的提高為政府治理帶來了新的思路，管理信息平臺的建設(shè)不僅可以將管理過程流程化，也加速了信息的傳播速度?；ヂ?lián)網(wǎng)互通互享的特性讓各個信息主體鏈接起來，使得信息的使用效率大大提高。信息平臺的建立也可以幫助有效地做好制度執(zhí)行，電子化的處理要求必須提供更可靠、有效、全面的信息，這為做好管理過程控制提供了更多的操作性，有效地縮短了信息收集的實(shí)踐，降低了管理成本。另外，信息化平臺的建立可以加強(qiáng)各方協(xié)作和協(xié)同，加強(qiáng)了政府與公眾之間的溝通，提高了政府效能，推進(jìn)了治理管理結(jié)構(gòu)化、扁平化，有力地為構(gòu)建政府績效治理提供了信息基礎(chǔ)。在平臺的建立中可以增加公眾評價、滿意度調(diào)查模塊，加強(qiáng)公眾對績效治理的參與度。政府與公眾有了更多的溝通方式，信息的交互與及時反饋，讓政府有更多機(jī)會去回應(yīng)公眾的訴求，讓公眾成為政府治理的參與者，增強(qiáng)了主人翁意識，提高了政府公信力。

（五）建立可比較的治理績效評價指標(biāo)體系

政府績效治理是一項(xiàng)綜合性的工作，也是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，各個地方、各個部門之間工作內(nèi)容的多樣性和復(fù)雜性也為統(tǒng)一的政府績效治理工作帶來了難度。所以面對這種多樣性和復(fù)雜性，迫切需要建設(shè)統(tǒng)一的政府治理績效評價指標(biāo)體系，將該項(xiàng)工作統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化。把復(fù)雜的管理活動進(jìn)行分析、歸納、總結(jié)，從而提煉出一套簡單、全面的指標(biāo)體系。結(jié)合管理具體目標(biāo)，對關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行分行業(yè)、分類別的梳理，從而推動行政主體管理行為更加契合管理目標(biāo)，將具體管理行為推動到制度化實(shí)施范疇。評價指標(biāo)體系的建立必須把握關(guān)鍵點(diǎn)，一是關(guān)鍵指標(biāo)的選擇及設(shè)置，關(guān)鍵指標(biāo)的設(shè)置必須綜合考慮，要從治理的目標(biāo)出發(fā)，體現(xiàn)出管理要求的價值取向，保障治理行為的有效性和合理性。二是評估方法和工具的選擇。評估內(nèi)容的多樣性需要配合不同的評估方法，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代管理對科學(xué)性的要求。這樣，一方面保障了評估的針對性；另一方面保障了評估的有效性?？茖W(xué)的評估方法和工具是推動從具體工作實(shí)踐轉(zhuǎn)向科學(xué)治理的重要推手。三是廣泛引入第三方評價。這里的第三方包括兩方面內(nèi)容，一個是評價主體的第三方，引入第三方可以確保評估的客觀性，保障評估結(jié)果的真實(shí)有效。另一個是社會評價，加強(qiáng)社會評價的參與度。社會評價多元化、多角度、多層次，可以更全面地反映出管理上存在的問題和漏洞。

（六）通過多項(xiàng)舉措，充分調(diào)動公眾參與積極性

政府治理除了要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的重視之外，還要考慮增加公眾的參與度。公眾的參與是政府績效持續(xù)改進(jìn)的動力源泉。政府作為公共服務(wù)的提供者，公眾作為政府服務(wù)的接受者，公眾對政府的認(rèn)同感體現(xiàn)了政府治理的最終績效，通過公眾對政府治理效果的反饋，然后政府進(jìn)行深入的再次改進(jìn)，改進(jìn)的結(jié)果進(jìn)行二次反饋，這樣周而復(fù)始的良性循環(huán)促進(jìn)了政府治理能力的有效提升。不論從制度上，還是渠道正都要增加公眾參與度，這是提升的必要要求，多種形式、渠道，提供多種多樣、系統(tǒng)化的公眾參與平臺，有效地提升了公眾參與的質(zhì)量。政府將收集到的信息、反饋納入新的制度、舉措中來，真正實(shí)現(xiàn)了公眾與政府的價值趨同。

（七）多元協(xié)同、持續(xù)改進(jìn)的政府績效治理體系

多元協(xié)同已經(jīng)成為現(xiàn)代政府治理的必要選擇，優(yōu)秀的地方實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，現(xiàn)代治理需要越來越多的主體參與，各個主體之間信息互通，互相配合，產(chǎn)生，更加高效的管理思路，最后也體現(xiàn)在治理結(jié)果上。與此同時這種多元性的合作共贏也保障了整體目標(biāo)的一致性，促使政府治理行為形成一個多元的有機(jī)整體，最終實(shí)現(xiàn)多方利益平衡，減少內(nèi)耗，使得整體的績效之和要優(yōu)于各部門績效相加之和，真正實(shí)現(xiàn)整體的最優(yōu)化。多元主體之間的互相聯(lián)結(jié)也促進(jìn)了績效治理體系的優(yōu)化，績效治理模式不是一成不變的，必須提高其內(nèi)在生命力，自身具有進(jìn)化功能的體系才是可持續(xù)發(fā)展的治理體系。政府治理的協(xié)同與多元化促使從以往單方面自上而下的管理方式逐漸演化為上下交互的信息溝通方式。不斷改進(jìn)的治理機(jī)制，能有效提高治理主體的治理效果。

（八）持續(xù)推進(jìn)治理法制化進(jìn)程

目前，我國通過政府治理立法的地方政府僅有杭州市和哈爾濱市，國家層面尚未確立相關(guān)的法律約定。缺乏法律約束，也是政府治理工作不可持續(xù)和缺乏明細(xì)界定的原因之一，各地政府實(shí)踐也充分反映了政府治理工作的隨意性，政府績效治理工作的效果不能保障，嚴(yán)重影響該項(xiàng)工作進(jìn)程，政策的反復(fù)與不統(tǒng)一嚴(yán)重影響著政府公信力。我國各種地方政府績效治理實(shí)踐活動，創(chuàng)建了豐富多樣的績效管理模式，都是各個地方結(jié)合自身環(huán)境，政治生態(tài)、管理模式、價值導(dǎo)向逐步實(shí)踐的來，但是都具有地方約束性，各地政府的差異使得難以統(tǒng)一推廣。所以，現(xiàn)在迫切需要總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尋找一個統(tǒng)一的綜合模式為全面建成政府績效治理提供實(shí)踐基礎(chǔ)。