新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量培育的機(jī)制研究*

中共桂林市委黨校 李霄冰

近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方非常重視和支持特色小鎮(zhèn)規(guī)范建設(shè)與健康發(fā)展。特色小鎮(zhèn)培育與新型城鎮(zhèn)化相輔相成、相互促進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)為特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)造有利條件，特色小鎮(zhèn)培育則為加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)揮重要作用。2016年,為了更好發(fā)展特色小鎮(zhèn)，國(guó)家住建部、發(fā)改委、財(cái)政部等三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到“2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)”。在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作，為探索小城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)指明方向。

一、研究背景

（一）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)

中國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，由“抓小控大”方針大力發(fā)展小城鎮(zhèn)到提出“大中小并舉”的方針，協(xié)調(diào)發(fā)展不同規(guī)模的城市，再到以城市群為主體，高度重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，經(jīng)過(guò)多次的逐步演變和調(diào)整過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了新型城鎮(zhèn)化要走“集約、智能、綠色、低碳”道路。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提出“以人為本、四化同步、集約高效、綠色低碳”發(fā)展理念，把發(fā)展具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和文化底蘊(yùn)的小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確要加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展，要求“突出因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體效用，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展和疏解大城市中心城區(qū)功能有機(jī)結(jié)合”，同時(shí)提出“到2020年，培育具有自身特色的小鎮(zhèn)達(dá)1000個(gè)?！碧厣℃?zhèn)作為城鄉(xiāng)之間鏈接的紐帶，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)培育作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中一個(gè)重要突破點(diǎn)，成為推動(dòng)我國(guó)走新型城鎮(zhèn)化道路的堅(jiān)強(qiáng)力量。

（二）特色小鎮(zhèn)建設(shè)加快

特色小鎮(zhèn)是引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量重要路徑。特色小鎮(zhèn)是指“相對(duì)獨(dú)立于城市中心區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)”。在很多情況下，特色小鎮(zhèn)甚至可以被視為小城鎮(zhèn)的一種類型，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的最新形態(tài)，因此往往被視為是小城鎮(zhèn)廣義概念上的新拓展。

在我國(guó)，以浙江省為代表的特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效顯著，浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功實(shí)踐得到中央各部委和各省市地方政府的關(guān)注，隨后這一建設(shè)熱潮迅速蔓延到全國(guó)各地。2016年底，全國(guó)各地相繼出臺(tái)各種支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的地方創(chuàng)建方案及指導(dǎo)意見(jiàn)，特色小鎮(zhèn)進(jìn)入了加快培育的發(fā)展階段。隨后，在國(guó)家層面，相關(guān)部委相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策意見(jiàn)來(lái)支持和推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，特色小鎮(zhèn)越來(lái)越成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的焦點(diǎn)，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。在各級(jí)政策的指導(dǎo)和推動(dòng)下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)展得如火如荼，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)嘏c周邊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動(dòng)力和創(chuàng)新載體。

（三）全面鄉(xiāng)村振興促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

要實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼承與發(fā)展，來(lái)打造經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康較快發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，化解城鎮(zhèn)二元矛盾，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。2021年中央一號(hào)文件明確指出：“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。特色小鎮(zhèn)對(duì)于鄉(xiāng)村振興而言，至少可以發(fā)揮幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：（1）區(qū)域空間利用優(yōu)勢(shì)。利用特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的聚集功能，向鄉(xiāng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)輻射;（2）推進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。面向鄉(xiāng)村，構(gòu)建集農(nóng)產(chǎn)品加工、分級(jí)包裝與營(yíng)銷、信息咨詢以及人才培養(yǎng)等一體的服務(wù)產(chǎn)業(yè)；（3）形成城鄉(xiāng)一體發(fā)展格局。在合理的空間范圍里將城市功能和鄉(xiāng)村功能融合起來(lái)，發(fā)揮引領(lǐng)作用，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。目前，在特色小鎮(zhèn)培育過(guò)程中，各地產(chǎn)生了不少具有經(jīng)典樣本意義的實(shí)踐，成為引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的引擎，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

二、我國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)浙江省的特色小鎮(zhèn)作為最成功的范本，吸引了全國(guó)多地的考察團(tuán)。隨后國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)在探索實(shí)踐逐步推廣到貴州、廣東、四川等省市，并開(kāi)始在國(guó)內(nèi)形成在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體制創(chuàng)新、特色挖掘等方面具有地域特色的小鎮(zhèn)建設(shè)模式。各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)雖然彼此間的風(fēng)格迥異，特色產(chǎn)業(yè)類型也不一樣，但在特色小鎮(zhèn)培育上有幾點(diǎn)重要成功經(jīng)驗(yàn)：

（一）科學(xué)定位準(zhǔn)確，產(chǎn)業(yè)特色突出鮮明

特色小鎮(zhèn)培育首先要根據(jù)小鎮(zhèn)內(nèi)涵、特征以及建設(shè)模式進(jìn)行科學(xué)的定位。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位既要考慮內(nèi)在資源，又要兼顧外在需求；既要以產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，又要兼顧到生態(tài)環(huán)境和社會(huì)影響。如山東青島市平度市南村鎮(zhèn)憑借家電產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，集聚白色家電上下游企業(yè)達(dá)50多家，形成了規(guī)模效應(yīng)明顯的白色家電產(chǎn)業(yè)鏈，獲評(píng)第二批國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)。

（二）加強(qiáng)政策導(dǎo)向，做好公共服務(wù)

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展通常需要“政府引導(dǎo),企業(yè)為主”。政府經(jīng)營(yíng)環(huán)境，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康有序發(fā)展，在企業(yè)建設(shè)過(guò)程中也要起關(guān)鍵作用，包括制定具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、企業(yè)戰(zhàn)略運(yùn)營(yíng)等。如浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展初期階段,市場(chǎng)體制尚未健全，機(jī)制也尚未發(fā)育完善的時(shí)候，就必須依靠政府力量的推動(dòng)，為特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好服務(wù)，提供政策支持，對(duì)特色產(chǎn)業(yè)給予土地、稅收的大力支持，引導(dǎo)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚和壯大。

（三）重視市場(chǎng)資源整合，形成強(qiáng)大合力

特色小鎮(zhèn)自身資源及周邊市場(chǎng)資源的支撐能力極為關(guān)鍵。自身資源和鄰近市場(chǎng)資源要充分融合，這樣特色小鎮(zhèn)才更有成長(zhǎng)性和競(jìng)爭(zhēng)力。如云棲小鎮(zhèn)以企業(yè)為主體，推動(dòng)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)成為推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展主體力量，通過(guò)政企協(xié)作促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，通過(guò)企業(yè)整合上下游產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)企業(yè)示范帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（四）培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)動(dòng)力，市場(chǎng)化運(yùn)作優(yōu)化資源

產(chǎn)業(yè)特色是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。從一些成功的特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，基本上都與當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)有著緊密的聯(lián)系，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大作為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。一些特色小鎮(zhèn)把企業(yè)作為發(fā)展的主體，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,比如杭州基金小鎮(zhèn)，通過(guò)政府引導(dǎo)，利用優(yōu)惠政策來(lái)吸引企業(yè)和高端人才入駐小鎮(zhèn)；利用產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)來(lái)吸引更多企業(yè)，發(fā)揮企業(yè)主體作用。廣東省則以特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)典產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，打造“9+n”特色小鎮(zhèn)新形態(tài)，包括智能制造小鎮(zhèn)、海洋特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、綠能科技小鎮(zhèn)、互聯(lián)網(wǎng)+小鎮(zhèn)等。

三、特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展存在的制約瓶頸

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，特色小鎮(zhèn)培育在政府支持和政策扶持下有了一定的發(fā)展基礎(chǔ)，但是在特色小鎮(zhèn)培育上還存在一些問(wèn)題，影響和制約特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）規(guī)劃布局不科學(xué)，整體意識(shí)和系統(tǒng)觀念缺乏

雖然國(guó)內(nèi)一些地方立足本地資源對(duì)培育特色小鎮(zhèn)做了規(guī)劃，但是總體而言，有的地方規(guī)劃缺乏前瞻性，變動(dòng)性大，執(zhí)行難，重復(fù)建設(shè)明顯。在規(guī)劃布局上，有的特色小鎮(zhèn)尚未能夠因地制宜開(kāi)展布局，布局上存在盲目性。主要體現(xiàn)在，布局上善于攤大餅，而不注重精細(xì)化布局，注重同質(zhì)化布局，而忽視了特色化布局。比如有些地區(qū)認(rèn)為特色小鎮(zhèn)就是一般的小城鎮(zhèn)建設(shè)，也有一些地方認(rèn)為把特色小鎮(zhèn)建設(shè)就是旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)、文化旅游開(kāi)發(fā)或者企業(yè)運(yùn)動(dòng)等綜合體項(xiàng)目，只注重單一功能，忽視了城鎮(zhèn)綜合功能。有的地方急于求成，想在短短三五年之內(nèi)建成特色小鎮(zhèn)，在布局上缺乏整體化理念和系統(tǒng)觀念，布局的關(guān)聯(lián)度不高，布局存在碎片化的趨勢(shì)，布局難以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。在特色小鎮(zhèn)培育過(guò)程中，在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)定位、空間布局等方面還存在單純招商引資的陳舊方式。

（二）責(zé)任落實(shí)不到位，縣級(jí)政府作用發(fā)揮不夠

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)涉及各行業(yè)、各部門，而重點(diǎn)在縣級(jí)政府。縣級(jí)政府是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的責(zé)任主體，承擔(dān)培育特色小鎮(zhèn)的重要任務(wù)，但是目前存在責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位的情況。一是行業(yè)主管部門對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)督促指導(dǎo)不夠，部門間配合有推諉現(xiàn)象，沒(méi)有形成部門合力，聯(lián)席會(huì)議制度的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。二是縣級(jí)人民政府是培育特色小鎮(zhèn)的責(zé)任主體,需要做好制定支持政策和保障措施,整合資源和落實(shí)資金,完善體制機(jī)制,統(tǒng)籌項(xiàng)目安排等工作并組織推進(jìn)。但是一些縣級(jí)政府的主體責(zé)任沒(méi)有得到很好的落實(shí)，在融資方面，有些地方政府投資比例不高，過(guò)于依賴上級(jí)政策、資金支持，導(dǎo)致一些特色小鎮(zhèn)的建設(shè)沒(méi)有推進(jìn)，或是推進(jìn)緩慢。三是有的地方在成功申報(bào)特色小鎮(zhèn)后，政府沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)督和建設(shè)。政府在引導(dǎo)方面責(zé)任不明確，沒(méi)有厘清與市場(chǎng)的關(guān)系，沒(méi)能有效發(fā)揮政府作用培育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。一些地方盯著怎樣利用土地，怎樣開(kāi)發(fā)管理獲取土地收入，甚至有些地方冠以發(fā)展產(chǎn)業(yè)之名，小鎮(zhèn)內(nèi)房地產(chǎn)占比過(guò)高，產(chǎn)業(yè)及相關(guān)配套明顯不足，給政府帶來(lái)維護(hù)和社會(huì)治理的負(fù)擔(dān)。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系未形成

從目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)看，一些地方存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)功能發(fā)揮不足的現(xiàn)象。一是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力較弱，產(chǎn)業(yè)的集聚能力不強(qiáng)，一些小鎮(zhèn)雖然產(chǎn)業(yè)特色顯著，但是小鎮(zhèn)與城市的產(chǎn)業(yè)對(duì)接能力較弱，沒(méi)有形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)。二是小鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)較為零碎，產(chǎn)業(yè)鏈條尚未形成，產(chǎn)業(yè)互動(dòng)能力較弱，產(chǎn)業(yè)的支持程度較弱，產(chǎn)業(yè)的更新速度較慢，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，休閑旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，與高質(zhì)量發(fā)展的特色小鎮(zhèn)還有較大差距。三是產(chǎn)業(yè)層次不高,特色產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)不足。在特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)中，多是低端的種植業(yè)和低端的旅游業(yè)，高端的產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)尚未形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后程度較大。

（四）發(fā)展基礎(chǔ)較薄弱，特色資源開(kāi)發(fā)不充分

一些地區(qū)城市和縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)小鎮(zhèn)發(fā)展滯后，存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)粗放、資源利用率低、產(chǎn)品附加值低、科技含量不高等問(wèn)題，制約特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，特色資源沒(méi)有得到合理開(kāi)發(fā)。一是品牌效應(yīng)不突出。發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)培育中，比較注重品牌建設(shè)，比如浙江首批特色小鎮(zhèn)已經(jīng)基本建設(shè)完畢并取得較好的效果，且知名度高，形成了較好的品牌效應(yīng)。但是西部地區(qū)相比較于浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，知名度低，品牌效應(yīng)不突出。二是聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)。一些特色小鎮(zhèn)在培育過(guò)程中發(fā)展定位不準(zhǔn)確，出現(xiàn)與周邊城市的聯(lián)動(dòng)性不大的情況。有些產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，初具規(guī)模，但特色小鎮(zhèn)的培育缺乏與周邊城鎮(zhèn)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁不足，人氣不旺。三是特色資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠。有些小鎮(zhèn)雖然發(fā)展了一些特色的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，品質(zhì)也好，但是產(chǎn)業(yè)不夠壯大，量不大、附加值不高。有的地方?jīng)]有充分將特色資源運(yùn)用。有的小鎮(zhèn)遠(yuǎn)離城市中心，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)能力弱、人才儲(chǔ)備不足等諸多問(wèn)題存在，內(nèi)生動(dòng)力不足；有的小鎮(zhèn)自然資源條件很好，但是對(duì)資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠，造成閑置甚至是浪費(fèi)。自身特色挖掘不足，在產(chǎn)業(yè)特色、建筑風(fēng)格和小鎮(zhèn)整體風(fēng)貌上沒(méi)有體現(xiàn)地區(qū)的差異性，失去了特色，小鎮(zhèn)就失去了生命力，既可能浪費(fèi)資源又會(huì)喪失發(fā)展機(jī)遇。

（五）基建承載水平低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，很多鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)各方面的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，為此基礎(chǔ)設(shè)施不能很好的支撐培育特色小鎮(zhèn)所需。一是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的速度與規(guī)模較慢。城鎮(zhèn)交通問(wèn)題日益凸顯，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、城鎮(zhèn)公共管理難度加大，城鎮(zhèn)承載產(chǎn)業(yè)、吸納就業(yè)、集聚人口等功能較弱。特別是城鄉(xiāng)接合部的基礎(chǔ)設(shè)施功能、交通功能和社會(huì)功能都亟待完善，影響特色小鎮(zhèn)建設(shè)的速度和規(guī)模。二是特色小鎮(zhèn)的風(fēng)貌改造較為滯后。在特色小鎮(zhèn)風(fēng)貌建設(shè)的過(guò)程中，對(duì)特色小鎮(zhèn)風(fēng)貌的還原較弱，風(fēng)貌的提升還有待加強(qiáng)，整體風(fēng)貌布局還有待強(qiáng)化，特色小鎮(zhèn)的風(fēng)貌特征尚未凸顯。有的地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，存在挖山填湖破壞山水田園的現(xiàn)象，這種做法難免會(huì)勞民傷財(cái)，破壞環(huán)境、影響環(huán)境。三是“新基建”方面的建設(shè)欠缺尤為突出。一些特色小鎮(zhèn)在依托5G等信息技術(shù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)治理方面的能力還不夠強(qiáng)，“信息網(wǎng)”建設(shè)推進(jìn)緩慢。

（六）規(guī)模效應(yīng)不明顯，產(chǎn)城融合程度較低

一是特色小鎮(zhèn)的數(shù)量較少。由于各地的發(fā)展水平不一，特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)情況也存在較大的偏差。有的特色小鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)全面精細(xì)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)策劃和空間規(guī)劃，已經(jīng)初具規(guī)模，發(fā)展勢(shì)頭正旺；也有的地區(qū)對(duì)特色小鎮(zhèn)的重視不足，規(guī)劃和驗(yàn)收滯后，影響建設(shè)的進(jìn)行。二是特色小鎮(zhèn)的品質(zhì)不高。相比較于我國(guó)東部地區(qū)，西部地區(qū)的特色小鎮(zhèn)整體品質(zhì)偏低，小鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)出特色不明顯、小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施還不完善、小鎮(zhèn)的人文氣息還有待提升、小鎮(zhèn)的鄉(xiāng)賢文化還有待加強(qiáng)等問(wèn)題。三是特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵挖掘程度不高。在特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃未深度挖掘本地區(qū)的文化底蘊(yùn)、特色產(chǎn)業(yè)。有的不太注重小鎮(zhèn)發(fā)展的因地制宜，不善于利用小鎮(zhèn)固有的特色資源，導(dǎo)致在小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中失去本真，進(jìn)而影響小鎮(zhèn)的持續(xù)推進(jìn)。

四、建立和完善特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量培育的機(jī)制

特色小鎮(zhèn)培育是推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措，針對(duì)高質(zhì)量培育特色小鎮(zhèn)的制約因素，應(yīng)建立和完善特色小鎮(zhèn)培育機(jī)制，才能高質(zhì)量推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)?？梢詮膶?dǎo)向—?jiǎng)恿ΑＵ先齻€(gè)維度進(jìn)行建立和完善，其中導(dǎo)向維度主要指：制定科學(xué)合理規(guī)劃?rùn)C(jī)制；動(dòng)力維度包括：創(chuàng)新投融資機(jī)制、完善土地利用機(jī)制、加快人才聚集機(jī)制、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制；保障維度重點(diǎn)是：健全利益保障機(jī)制。導(dǎo)向維度中的機(jī)制主要是戰(zhàn)略引領(lǐng)培育特色小鎮(zhèn)。動(dòng)力維度中的機(jī)制主要是確保培育特色小鎮(zhèn)持續(xù)動(dòng)力，能在激烈創(chuàng)建競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。保障維度中的機(jī)制主要是實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，使得各方利益最大化。

（一）制定科學(xué)合理規(guī)劃?rùn)C(jī)制

科學(xué)合理的規(guī)劃?rùn)C(jī)制是高質(zhì)量培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)的前提條件。一是國(guó)家統(tǒng)籌各地省市制定培育特色小鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。由省級(jí)層面制定支持特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃意見(jiàn)。出臺(tái)一批支持特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量的政策制度、主要領(lǐng)域?qū)嵤┓桨傅?。二是?guī)劃的內(nèi)容要有針對(duì)性。主要包括特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建方案、總體空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目投資和建設(shè)等等規(guī)劃。同時(shí)注重省級(jí)層面的規(guī)劃與地方實(shí)際規(guī)劃相銜接，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。三是各方聯(lián)動(dòng)抓好規(guī)劃落實(shí)。規(guī)劃的貫徹落實(shí)要有延續(xù)性，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)換屆，規(guī)劃停止，要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，科學(xué)規(guī)劃實(shí)施落地。在自治區(qū)層面統(tǒng)籌部署、編制指引與配套政策等頂層設(shè)計(jì)。市級(jí)層面工作側(cè)重承上啟下，具化目標(biāo)，縣鄉(xiāng)村級(jí)層面?zhèn)戎芈涞貙?shí)施，把藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

（二）創(chuàng)新投融資機(jī)制

在對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，存在投資成本高，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以靠單一的投資方式進(jìn)行建設(shè)難度較大。必須拓寬投資渠道，建立社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)制，探索政府和社會(huì)資本合作的創(chuàng)新模式。

一是以項(xiàng)目融資為主。項(xiàng)目融資屬于資產(chǎn)負(fù)債表外融資，對(duì)于特色小鎮(zhèn)投融資來(lái)說(shuō)，以未來(lái)收益和項(xiàng)目資產(chǎn)作為償還貸款的資金來(lái)源和安全保障，可操作性較強(qiáng)，同時(shí)還可適當(dāng)降低風(fēng)險(xiǎn)，可以作為主要的投融資方式。二是多種投融資方式組合使用?？梢圆扇〉耐度谫Y方式有多種，比如除項(xiàng)目融資外，還有PPP融資、發(fā)行債券、融資租賃、基金管理、政策性貸款等等。融資租賃可以盤活存量資產(chǎn)，緩解特色小鎮(zhèn)建設(shè)期的資金壓力，城市發(fā)展基金方向主要式公益性項(xiàng)目，PPP基金是指基于穩(wěn)定現(xiàn)金流的結(jié)構(gòu)化投融資模式，收益信托類似于股票的融資模式，將多種投融資方式組合使用，創(chuàng)新投融資模式，揚(yáng)長(zhǎng)避短，將會(huì)產(chǎn)生效益最大化。三是激發(fā)主體活力。特色小鎮(zhèn)投融資的主體有政府、社會(huì)、金融機(jī)構(gòu)等，需要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)激發(fā)主體活力，進(jìn)行利益共贏。保障政府的政策資金支持，同時(shí)撬動(dòng)社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，積極引入金融機(jī)構(gòu)資金，在特色小鎮(zhèn)投融資上共同經(jīng)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)共贏發(fā)展。

（三）完善土地利用機(jī)制

由于特色小鎮(zhèn)類型多，開(kāi)發(fā)的過(guò)程中往往需要不同權(quán)屬和不同類型的土地用于建設(shè)。例如主導(dǎo)制造業(yè)的小鎮(zhèn)需要建設(shè)用地；農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)需要農(nóng)用地；文化旅游特色小鎮(zhèn)需要旅游用地等等。不同性質(zhì)、不同用途、不同權(quán)屬的土地都會(huì)給特色小鎮(zhèn)的用地帶來(lái)難度。針對(duì)特色小鎮(zhèn)用地的特殊性，一是規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）中提出要完善土地利用機(jī)制，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對(duì)確保特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目合理布局、成片開(kāi)發(fā)具有重要意義，是解決特色小鎮(zhèn)用地問(wèn)題的重要政策。應(yīng)明確規(guī)定增減掛鉤指標(biāo)優(yōu)先用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)，新增建設(shè)用地計(jì)劃予以傾斜，形成的增減掛鉤指標(biāo)在保障農(nóng)村發(fā)展用地后，結(jié)余部分進(jìn)入市級(jí)公共資源交易平臺(tái)公開(kāi)交易。充分利用國(guó)家政策保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地。二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)機(jī)制。城鎮(zhèn)低效用地是指已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，不僅利于特色小鎮(zhèn)整體規(guī)劃設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)，也可有效降低用地成本。對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊等“三舊”改造時(shí)，要合理分配國(guó)家、改造者、土地權(quán)利人之間的土地收益。例如福建省的做法，對(duì)“三舊”進(jìn)行改造及利用地下空間提高容積率的，可不再補(bǔ)繳土地價(jià)款差額。三是推進(jìn)未利用地的開(kāi)發(fā)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。例如浙江、湖北等省的做法，優(yōu)先利用低丘緩坡地，灘涂資源等未利用地進(jìn)行建設(shè)。四是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。鼓勵(lì)建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，積極推進(jìn)集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)，提高資源利用效率。

（四）加快人才聚集機(jī)制

一是政府與市場(chǎng)相結(jié)合聚集人才。人才是建設(shè)高質(zhì)量特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵要素，要建立起對(duì)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)高層次人才引進(jìn)機(jī)制，為特色小鎮(zhèn)當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留空間，市場(chǎng)化的運(yùn)作撬動(dòng)人才留用。二是建立產(chǎn)業(yè)鏈聚集人才。特色小鎮(zhèn)需要積極建立產(chǎn)業(yè)鏈，利用產(chǎn)業(yè)鏈打造人才鏈，用產(chǎn)業(yè)吸引人才。鼓勵(lì)以技術(shù)創(chuàng)新成果參與特色小鎮(zhèn)效益分配，激發(fā)人才的積極性和創(chuàng)造性。加強(qiáng)對(duì)各種產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合方式中的科技源進(jìn)行資本化試點(diǎn)，使各種人才資源轉(zhuǎn)化為人才資本。三是功能城市化聚集人才。進(jìn)行高起點(diǎn)的規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中要將人才有關(guān)的教育、醫(yī)療以及城市廣場(chǎng)、中心公園等公共設(shè)施的建設(shè)，以大健康、大生活兩大板塊為主要內(nèi)容，為未來(lái)小鎮(zhèn)提供現(xiàn)代化、高品質(zhì)的生活提供高端配套服務(wù)，才能吸引人才。

（五）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制

培育特色小鎮(zhèn)一定要注重挖掘特色，將產(chǎn)業(yè)特色與山水文化、稻作文化、民俗文化、紅色文化、山歌文化 、建筑文化、歷史文化等相結(jié)合強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是把特色產(chǎn)業(yè)作為培育特色小鎮(zhèn)的支柱。只有產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展，小鎮(zhèn)才能立足，應(yīng)根據(jù)各地的比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，發(fā)展最具特色的產(chǎn)業(yè)。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級(jí)將優(yōu)秀的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以智能化、品牌化、綠色化為發(fā)展方向優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極培育新材料、新能源、新制造等新興產(chǎn)業(yè)，著力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化。三是以科技創(chuàng)新為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破口。建立以骨干企業(yè)為主體的“產(chǎn)學(xué)研用”一體化產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，政府設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)，對(duì)有技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)進(jìn)行政策優(yōu)惠或者資金上的獎(jiǎng)勵(lì)。增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提升科技成果在特色產(chǎn)業(yè)中的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提高科技含量。四是構(gòu)建特色旅游產(chǎn)業(yè)。大力振興特色小鎮(zhèn)建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)小鎮(zhèn)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合體，著力建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、人文彰顯、生態(tài)宜居、治理有效的特色小鎮(zhèn)。

（六）健全利益保障機(jī)制

特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量建設(shè)需要各方面的保障，特別是建立健全建利益保障機(jī)制，是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。一是堅(jiān)持共建共享的原則。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體主要有政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等，各主體之間要樹(shù)立協(xié)同發(fā)展、共建共享的原則。政府需積極推動(dòng)形成良好的宏觀環(huán)境，為企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等提供有效的服務(wù)。特別在制度改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)平臺(tái)管理等方面要擔(dān)當(dāng)實(shí)干。企業(yè)應(yīng)充分融入特色小鎮(zhèn)培育中，實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)管理制度，激活市場(chǎng)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。社會(huì)組織應(yīng)根據(jù)自身的特性和專業(yè)性來(lái)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)各主體協(xié)同合作。個(gè)人是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的直接參與者，應(yīng)提高自身素質(zhì)積極融入建設(shè)中，發(fā)揮個(gè)人潛力，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。以上各方利益相關(guān)者共同參與、良性互動(dòng)，堅(jiān)持共建共享原則，才能保障各方利益。二是采用科學(xué)合理的利益分配方式。充分發(fā)揮對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的激勵(lì)和促進(jìn)功能。對(duì)政府方面實(shí)行積極的績(jī)效工資制度，以此獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)代表，激勵(lì)后進(jìn)人員。制定績(jī)效工作制度時(shí)，需要在按勞分配的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理設(shè)定績(jī)效考核的指標(biāo)，定性與定量相結(jié)合；企業(yè)方面要遵循市場(chǎng)規(guī)律，采取競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)各方面的創(chuàng)新發(fā)展，同時(shí)也要注意利益協(xié)調(diào)分配；社會(huì)組織方面也要遵照市場(chǎng)規(guī)律，并充分肯定其社會(huì)價(jià)值。個(gè)人方面則要落實(shí)“以人民為中心”的原則，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最終目的。三是建立利益長(zhǎng)效發(fā)展的立體保障機(jī)制。 加強(qiáng)法制建設(shè)和社會(huì)監(jiān)督，遵循國(guó)家基本法，以法規(guī)和制度的形式，明確界定特色小鎮(zhèn)利益相關(guān)者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，厘清權(quán)利和義務(wù)的邊際和邊界。利用互聯(lián)網(wǎng)、媒體、第三方等建立立體社會(huì)監(jiān)督體系，充分對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。四是構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前各地市之間發(fā)展存在不同程度的差異，要通過(guò)利益補(bǔ)償形式，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。增強(qiáng)多元主體補(bǔ)償能力，同時(shí)因地制宜，根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際需求進(jìn)行多元化補(bǔ)償。五是建立持久的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生整治機(jī)制。目前已積累了較好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境衛(wèi)生整治經(jīng)驗(yàn)，今后不僅要鞏固好已取得的成果，而且要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生整治機(jī)制，為優(yōu)化美化特色小鎮(zhèn)環(huán)境提供長(zhǎng)效機(jī)制。還可以嘗試創(chuàng)新環(huán)境衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境整治機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、居民主體、社會(huì)參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境衛(wèi)生整治格局，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量提升。