自動化行政行政調查中當事人程序權利保障

武漢工程大學 何瑞佳

一、引言：案件顯露的問題

電子設備通過收集證據、分析案例、輸出結果來輔助行政行為，這類實踐被概括為自動化行政。而行政調查的核心屬性與自動化行政功能十分契合，自動化行政被廣泛地運用于行政調查中，如電子監(jiān)控抓拍、健康碼等。但自動化行政帶來效率優(yōu)勢、調查結果更加精準、統(tǒng)一的同時，不可避免地造成了行政權力的擴張、調查程序的縮減等問題，進而嚴重威脅到當事人的程序權利。貨車司機，金某在駕駛貨車途徑超限檢查站時，因車上的北斗定位行駛記錄儀掉線，行政人員即判定是人為破壞信號，并對其處以扣車和罰款2000元，金某嘗試與行政人員溝通無果。行政人員為何直接判定掉線是人為造成的？從中可以看出，現有的調查程序存在不完全、不公正，產生了錯誤的行政處罰，給當事人造成了財產、精神雙重打擊?；谏鲜隹剂?，本文擬以本案為出發(fā)點，模擬行政調查場景，通過探究自動化行政自身的特性，分析其對正當程序的破壞，以期為保障相對人程序權利提供實現路徑。

二、問題的根源：自動化行政的兩面性

自動化行政帶來優(yōu)勢的背后，衍生出一系列不可避免的問題：例如過度追求效率的提高，導致程序上的縮減；數據的精準，導致一定的固定和僵化；大幅度地縮減行政人員，引起行政人員懈怠和依賴心理的產生等。自動化行政的兩面性，使其犧牲公平而換取效率，有違行政執(zhí)法的根本目的。正確發(fā)揮自動化行政的效果，要求平衡其利和弊，找尋內部均衡點。

（一）機械性

首先，只要是機器，就不可避免地會涉及網絡延遲、系統(tǒng)出錯、機械故障等問題。以北斗行駛記錄儀為例，定位裝置故障、途經盲區(qū)或SIM卡欠費造成的通信中斷、服務器故障或掉電、定位系統(tǒng)平臺故障等，還有人為遮擋、斷電或破壞等，其中任何一個環(huán)節(jié)出現問題，都會造成掉線[1]。在本案中，正是因為北斗定位記錄儀中途非人為掉線，導致行政人員認為是當事人故意干擾信號并錯罰當事人。任何行政決策都需要數據的支撐，如果數據的源頭出現問題，那么據此得出的結論從根本上就是錯誤的。

自動化設備因其固定的數據收集規(guī)則，導致它難以考慮到實踐過程中的周圍環(huán)境和具體情形。數據雖然是理性的，但也是死板和冰冷的。行政機關如果一味地信任、依賴電子設備，會導致一些特殊情況無法被納入考量，影響個案正義。如2018年某地交警執(zhí)法時，自動化人臉識別系統(tǒng)所搜集的某公眾人物“違法”信息,實則為車身廣告上的照片。自動化設備無法脫離物的屬性，在某些具體的情形下，人為裁量是必不可少的。

（二）不透明性

自動化行政的核心內容是算法，算法即按照設定程序運行以期獲得理想結果的一套指令。算法的專業(yè)性，導致內部的程序和規(guī)則只有設計者和內部人員了解，普通大眾只知道輸出的結果，對于怎樣得出結果一無所知，這就是所謂的“算法黑箱”。一個只知道是什么，而不知為什么的結果，如何能讓相對人信服呢？不透明性對當事人后續(xù)救濟也造成了障礙。在本案中，金某正常行駛卻被處罰2000元，他既不知道北斗定位行駛記錄儀為何會掉線，也難以辨認是否是由自己造成的，從而無法進行后續(xù)的舉證反駁。隨著學習型算法[2]向縱深發(fā)展，甚至連設計者都不知道算法的決策方式，整個程序可能會徹底隱形。從這個角度看，“算法黑箱”將導致行政程序在認知中缺失真像。如何解釋算法，揭開“算法黑箱”，是自動化行政始終需要面對的一個的命題。

（三）外部性

自動化行政是自動化設備與行政管理權的結合。由于缺乏技術支持和數據積累，政府需要同掌握代碼、大數據的私營企業(yè)或平臺合作。一方面，公司提供系統(tǒng)、聚集財富，而政府分享公權力。這種權力“外包”的形式，構成了公權力、私權力、私權利三方博弈的局面[3]，容易產生二者對身處弱勢地位的普通公民的“算計”，弱化個人權利。另一方面，公司的營利性和現代政府的服務公益性相對立，為節(jié)省成本、賺取更高利潤，可能會人為地造成系統(tǒng)瑕疵等問題。北斗行駛記錄儀頻頻掉線，反映出其質量參差不齊。江蘇省徐州市某北斗行駛儀安裝服務公司在貨車上安裝假冒偽劣產品，并采取技術手段，將虛假的車輛動態(tài)監(jiān)測數據傳輸至監(jiān)管部門平臺[4]。在行政調查工作中，相對人直接面對的是行政主體，一旦自動化設備出現問題，很容易對其產生信任危機，導致行政主體替代外部技術主體背負“信任黑鍋”，影響政府公信力。

三、自動化行政背景下當事人程序權利面臨的危機

（一）自動化行政背景下現有立法不完善

第一，電子政務法尚未出臺，有關的法律規(guī)范分散在計算機法、互聯網法、信息法等，例如《計算機系統(tǒng)安全保護條例》《計算機信息網絡國際互聯網管理暫行規(guī)定》。電子政務的特性不能突出，實施效果差。我國目前的電子政務立法還處在起步階段，但自動化系統(tǒng)已經得到了快速發(fā)展和廣泛應用。立法和現實的不匹配，導致許多傳統(tǒng)的法律控制手段在面對新技術時已然失效或部分失效[5]。

第二，行政程序法尚未有統(tǒng)一法，行政程序只體現在部分法律之中，未能形成體系，難以突出地位。行政程序法不僅是調整行政法律關系主體在行政活動中的程序法律規(guī)范和原則的綜合[6]，還是公民程序權利的來源和根據。行政程序法的不完整、不統(tǒng)一導致執(zhí)法上的參差不齊，最終導致個人權利的虛化。

（二）自動化行政背景下調查程序不規(guī)范

首先，在行政調查的事前階段，通知當事人、表明身份、出示合法調查文件并說明理由，被合并為一個步驟，即行政機關通過發(fā)布文件，證明安裝自動化設備的官方性、合法性。北斗定位行駛記錄儀安裝，根據交通運輸部于2012年底下發(fā)的《通知》。該《通知》明確要求：多地車輛都應安裝北斗兼容車載終端，未按規(guī)定安裝或加裝北斗兼容車載終端的車輛，不予核發(fā)或審驗道路運輸證。這種純文本、電子通知的形式，容易造成當事人接收不到消息、漏接消息或理解錯誤等問題，限制其知情權。該《通知》以及類似的官方文件效力和作用，能否與傳統(tǒng)程序中的多個證明文件相等同？如果當事人沒有接到通知或沒有理解通知，后續(xù)造成的損失誰來擔責？該步驟的合理性、合法性有待考量。

其次，在行政調查的事后階段，告知當事人擬作行政決策的事實以及其享有的權利在實踐中經常一起呈現，普遍是以通知的方式，利用通訊、網絡等平臺進行傳輸。但因“送達和告知”的標準不明，導致告知缺失、告知內容缺斤少兩等情況時有發(fā)生，阻礙當事人陳述權、抗辯權等權利。在本案中，可以看出行政人員跳過了告知金某應有的權利。沒有調查內容，相對人就會質疑行政決策的真實性；沒有告知其享有的權利，相對人的實體權利難以得到自我救濟，二者缺一不可。

（三）自動化行政背景下權利救濟困難

在本案中，從金某和行政人員的“溝通無果”中可以判斷出救濟無力。自動化行政背景下，權利救濟困難主要體現在兩個方面：

首先，自動化行政背景下陳述、申辯困難。在本案中，代入當時超限檢查站場景，前后可能都有車排隊等待檢查，行政人員必須馬上作出行政決策，不可能等待金某持續(xù)申辯或是立刻展開復核。自動化行政追求效率的特性，導致當事人難以在行政調查過程中短時間內進行充分陳述，原本即時性的陳述、申訴權利被壓縮，從事前、事中程序變?yōu)槭潞蠹m正程序[7]。

其次，自動化行政背景下難以形成有力救濟?！皽贤o果”也可以看出，金某未能在當時表達出有效的陳述和申辯。鑒于“算法黑箱”和輸出結果的專業(yè)性，當事人對自動化設備怎樣得出結果往往是一頭霧水，難以找到其錯誤。并且作為普通個人能獲取的數據與享有行政權的自動化設備所收集的數據存在著從權限到形式的不對等，舉證推翻它更是難上加難。

四、問題的解決：當事人程序權利的實現路徑

（一）制定專門法律法規(guī)，優(yōu)化自動化行政適用

自動化行政在實踐中程序模糊甚至缺失，亟需專門調整自動化行政適用的法律出現，為行政主體公正執(zhí)法、公民維護自身權利提供有力的法律后盾。具體而言，制定法律需要明確以下內容：

第一，明確自動化行政的適用領域。對于情節(jié)簡單、處罰結果輕的案件，可以酌情適用“全自動化”。而對于案情復雜、處罰結果重的案件，如果要引入自動化設備，必須搭配以人力甄別，不可完全依賴機器。可以采用法律保留的方式劃定“全自動化”[2]的適用范圍。

第二，明確自動化行政的適用程序。在本案中，不論該行政人員是視程序于無物或是不知程序的存在，法律作為上層建筑，必須構建一個合適的正當程序，消解模糊性和不確定性?？蓪⑿姓?zhí)法流程分成具體可操作的步驟，針對不同特性的自動化設備和具體場景，設計不同的程序，以兼顧公平和效率。

（二）加強政府義務，突出主體地位

第一，加強對自動化系統(tǒng)的審核義務?！缎姓幜P法》第41條已經提出了基本要求，包括兩個方面：一是對自動化設備的技術審核，首先確保其符合標準、設置合理。經過第一道審核后，為防止機械故障、系統(tǒng)出錯等后續(xù)問題，行政部門還需定期派專人檢修并制作檢修表。對于類似北斗定位行駛記錄儀安裝在私人空間的調查裝置，政府應及時督促個人自行檢查，設立檢修點。二是對設備輸出數據的事實審核。如果要作為行政決策的證據，該數據不僅要與真實情況相符合，還要足夠清晰、完整，以支撐決策、被當事人理解。

第二，加強對內部人員的培訓、監(jiān)督義務。從本案中行政人員行為可以看出，其對設備一知半解。對于“半自動化”需要配合的行政人員而言，首先，上崗之前應進行培訓，必須了解最基本的設備原理和算法，掌握如何操作設備。政府內部應配備技術力量，以幫助其應對更復雜的突發(fā)事件。其次，行政機關應制定內部細則，對于跳過程序、作出瑕疵決策的行政人員追究責任并給予處分，優(yōu)秀員工則采取激勵手段。

（三）調動公眾參與，提高法制觀念

為揭開“算法黑箱”、激發(fā)當事人內生動力，必須調動公眾參與性、提高其法制觀念，以恢復相對人知情權、陳述權、申辯權。

第一，調動公眾參與算法影響評估[8]。在適用自動化行政之前，行政相對人、行政主體、技術專家共同參與算法影響評估。在此過程中，公眾可以大致了解設備的運行機制、獲悉算法效果。這種方式一定程度改善了普通大眾在接受自動化行政行為時的迷茫和無措，有利于政府和技術人員從大眾利益的角度優(yōu)化算法設計，形成行政主體與相對人之間互益、和諧、民主的良好互動。

第二，提高公眾法制觀念。目的在于喚醒相對人一方主動保護自身利益、防范公權力侵犯。具體而言，首先需要培養(yǎng)程序意識。行政機關可從行政處罰、行政審批等活動中強調程序步驟，教育部門也應積極配合。其次激發(fā)救濟意識。許多人嫌麻煩、“認栽”或不知道如何救濟，放任權利流失。這需要負責救濟工作的部門做好宣傳工作，加強服務職能，為救濟提供便捷。

（四）完善當事人程序救濟，協同各方力量

第一，保證當事人陳述、申辯權利。根據《行政處罰法》第45條規(guī)定，公民有陳述、申辯的權利，且行政機關有聽取、復核的義務。對于電子罰單等遠程執(zhí)法，應建立線上申訴平臺。通過書面的方式，告知進入通道和具體操作流程。并且能夠在線獲取電子版處罰決定書，簡化救濟程序。不論是線上、線下申訴，必須對當事人提出的事實、理由和證據進行音像或文字的記錄，以便進行復核。

第二，完善事后聽證程序。在自動化行政背景下，難以超越計算機的速度進行先行聽證。因此，事后聽證是一般模式[9]。當事人與行政相對人形成兩方對峙、第三方機構居中裁決的局面。就第三方機構而言，可以尋求我國人工智能專業(yè)委員會、機器學習專業(yè)委員會等專業(yè)性組織，為自動化行政決策發(fā)揮說明、闡釋作用，搭建行政機關與普通公民之間的橋梁。

第三，完善行政訴訟和行政復議程序。首先明確目前自動化行政只處于輔助地位，根據自動化設備作出的決策才是訴訟和復議審查的對象，相應的責任應由相關的行政主體及其工作人員承擔[10]。其次考慮到相對人與行政主體收集證據的能力差距大，應減少當事人舉證責任。最后，為適應信息時代，司法機關作為權利救濟的最后一個關卡，必須加強對自動化系統(tǒng)、算法的審查能力。