新時代村兩委“一肩挑”干部規(guī)范用權路徑研究

西華師范大學 鐘玲

習近平總書記在2020年9月17日召開的基層代表座談會上談道：“基礎不牢，地動山搖，只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。[1]”因此，為鞏固黨在基層組織的領導核心與戰(zhàn)斗堡壘地位，村黨組織書記與村民委員會主任兩種職務由一人擔任的村兩委“一肩挑”制度被提到了新的高度。2019年中央一號文件作出要求：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任?！彪S著全國各省市自治區(qū)“一肩挑”制度的深入實施，新情況、新問題逐漸暴露。本文通過歸納中央網(wǎng)站通報的村兩委“一肩挑”干部違規(guī)使用權力的主要表現(xiàn)，剖析問題出現(xiàn)的原因，并針對性地給出相應的解決對策。

一、村兩委“一肩挑”干部違規(guī)使用權力的主要表現(xiàn)

通過案例的選取和歸納，主要分為兩個方面。一是違背中央八項規(guī)定，主要表現(xiàn)為違規(guī)發(fā)放津補貼或福利、違規(guī)公款消費、違規(guī)收送禮品禮金、私車公養(yǎng)以及在處理村組織事物中在經(jīng)濟社會發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護方面不正確履職，存在虛假作為導致經(jīng)濟發(fā)展或群眾利益受到損害。典型案例為2018年10月，遼寧省丹東市寬甸滿族自治縣長甸鎮(zhèn)樺樹甸村黨支部書記兼村委會主任王軍等人在貧困戶危房改造中弄虛作假、虛報脫貧問題[2]。二是群眾身邊的腐敗問題，主要表現(xiàn)為優(yōu)親厚友、吃卡拿要、貪污侵占扶貧或集體資金、違規(guī)收費或受賄、挪用專項扶貧資金。典型案例為2018年12月，山西省呂梁市嵐縣嵐城鎮(zhèn)陽灣村原黨支部書記兼村委會主任張林珍違規(guī)挪用扶貧互助資金[3]。

二、村兩委“一肩挑”違規(guī)使用權力的主要原因

（一）“一肩挑”干部自身素質(zhì)偏低，法制觀念薄弱

1.自身素質(zhì)偏低

村兩委“一肩挑”干部自身素質(zhì)偏低，加上生活在由血緣關系和人情社會組成的“熟人社會”，受到宗族觀念、鄰里關系、人情世故影響，在掌握了分配權力之后，就會優(yōu)先考慮將各種資源、好處、福利分給自己的親朋好友。這樣一來，優(yōu)親厚友、以權謀私等違規(guī)使用權力的行為就會隨之而來。

2.法制觀念薄弱

“一肩挑”干部自身法制意識薄弱，不懂法導致思想觀念出現(xiàn)一定偏差，形成錯誤的價值觀。其一是對法律法規(guī)的認識理解不足，誤把權力、權威等同于法律。將貪腐認為是做錯事情，絲毫未考慮到其行為已經(jīng)觸及法律的底線，會受到法律的制裁。其二是理想信念不堅定，對于黨紀黨規(guī)學習認識不夠深入，部分干部自身政治素養(yǎng)不高，導致私心雜念泛濫，極易產(chǎn)生公權私用、權力濫用的后果。

（二）權力監(jiān)督機制不健全

1.上級監(jiān)督部門缺位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于“一肩挑”干部的綜合素質(zhì)和監(jiān)督考察失職。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心主要放在維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定以及發(fā)展經(jīng)濟建設上，導致對于其下轄的“一肩挑”干部平時的為人處事以及工作能力不甚了解，導致一些干部作風不實、能力不足，甚至出現(xiàn)在選舉過程中賄選以及擾亂選舉秩序行為的“一肩挑”干部“帶病上崗”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“一肩挑”干部上崗后缺少必要的訓勉談話等，導致其上崗后并不明確知曉不該做什么以及違規(guī)使用權力會受到何種處罰、追究何種責任，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門平時辦案量較大、人員緊張，與村級組織存在一定的距離，致使上級政府對于“一肩挑”干部的監(jiān)督往往流于形式，喪失了監(jiān)督的實際效力。

2.民主監(jiān)督執(zhí)行不力

村民監(jiān)督委員會疲軟以及村務公開不透明。部分監(jiān)督委員考慮到“一肩挑”干部的地位特殊、權力高度集中，有的甚至兼任村民監(jiān)督委員會的主任職責，不可能展開有效監(jiān)督，農(nóng)村“熟人社會”的宗親關系、人情社會也會導致虛監(jiān)、弱監(jiān)的走過場行為。由于沒有明文規(guī)定村務公開的具體形式和實施細則，部分“一肩挑”干部對村務公開內(nèi)容不及時、不充分、不具體。村民不能及時地從公開的信息中獲取有效信息，監(jiān)督效力也會大打折扣，從而致使“一肩挑”干部的權力行使如脫韁野馬。

3.監(jiān)督主體意識不強

“官本位”思想在中國人民心中根深蒂固，一些村民認為“一肩挑”干部掌握了村級各項事務的話語權和決定權，加上缺乏人民當家作主的意識，盲目服從“一肩挑”干部，有的甚至在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，認為村干部只要能夠為集體帶來收益，即使做了違紀違法的事情也會選擇視而不見。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大部分農(nóng)村精英人才和青壯年勞動力進城務工，留守下來的多為老人、婦女和兒童，而他們不具備應有的政治意識和監(jiān)督意識，也沒有余力對村里事務進行監(jiān)督，這些因素導致村民群眾對“一肩挑”干部的監(jiān)督效力大打折扣。

（三）相關懲處機制不完善

1.相關法紀法規(guī)不完善

目前而言，針對“一肩挑”干部不規(guī)范行使權力的行為進行懲處的專門法律還沒有出臺，導致制度與制度之間的矛盾較多，而對于“一肩挑”干部權力變異高發(fā)的扶貧領域腐敗金額標準、案件適用范圍、責任主體、懲治措施以及機構(gòu)的職責等都不詳盡?；鶎诱芯哂蟹锤瘮÷毮艿臋C構(gòu)有信訪部門、公安機關、監(jiān)察部門等，但由于相關法律規(guī)定導致各機構(gòu)職能重疊，出現(xiàn)多頭管理，反而降低了反腐的有效性。

2.懲治力度不夠

以紀律處分與教育為主的懲戒手段助長了違規(guī)使用權力行為的發(fā)生?！耙患缣簟睍涍`規(guī)使用權力的懲處方式主要是將挪用或侵占的扶貧資金退還，將違規(guī)收受、發(fā)放津補貼等退還或收繳，不會涉及自身財產(chǎn)的處罰，并且多數(shù)違規(guī)行為只要不被查處就會持續(xù)不斷地發(fā)生。因此，采用退還、教育、訓勉談話、撤職、黨紀處理等非刑罰為主的處理方式，會使“一肩挑”干部在權力金錢面前抵擋不住誘惑，頂風作案甚至走上貪污腐敗的不法之路。

三、規(guī)范村兩委“一肩挑”干部權力使用的對策

（一）加強“一肩挑”干部自身素質(zhì)和法制觀念

第一，完善常態(tài)培訓機制，增強綜合能力。一方面，“一肩挑”干部應堅持在市委組織部引導下，每年集中一次在市委黨校進行培訓，培訓內(nèi)容以理論教育與黨性教育為主，培訓時間應該不低于10天或者60個課時。切實加強“一肩挑”政治理論學習，筑牢理想信念根基，提升政治能力、改革攻堅能力、處理復雜問題以及服務群眾的能力[4]。

第二，加強“一肩挑”干部對于黨的政治紀律規(guī)矩以及黨紀法規(guī)的學習，把《黨章》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》以及《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》作為必修課，定期開展相關法規(guī)考試，接受廉政教育，在微信上推送廉政消息，推廣廉政雜志，通過典型反面案例的學習警示“一肩挑”干部不要觸碰紀律高壓紅線。切實加強“一肩挑”干部的規(guī)矩和紀律意識，堅守做人原則，站好廉政崗。

第三，大力加強“一肩挑”干部法制教育。利用電視臺、互聯(lián)網(wǎng)宣傳片、學習強國App、宣傳講座等多種方式做好普法宣傳。不但要組織“一肩挑”干部學習法律知識，增強法律意識和紀律意識，更要加強村級事務處理相關法條的解讀能力。使得“一肩挑”干部能夠掌握相關的法律知識，認清自己在村級組織服務群眾中所扮演的角色，了解違規(guī)使用權力所要承擔的后果。建立“一肩挑”干部自學、講座、培訓、考核四位一體的長效學習機制，切實加強其對于法律法紀的敬畏感，使得“一肩挑”干部的自律意識得到提升，在金錢權力面前守好本分。

（二）健全權力監(jiān)督機制

第一，加強落實上級監(jiān)督。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加強所轄村一級組織“一肩挑”干部的作風巡視工作，協(xié)助完善市縣巡察制度，規(guī)范巡查工作。同時應當積極引導“一肩挑”干部在履職過程中遵紀守法，定期開展對于“一肩挑”干部違規(guī)使用權力情況高發(fā)的扶貧領域工作質(zhì)量的考核，包括對各類專項資金使用狀況進行監(jiān)管。另一方面，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紀委監(jiān)委專責監(jiān)督管理方式，著力監(jiān)察“一肩挑”干部權力使用過程中存在的突出問題。建立“一肩挑”干部“權力清單”“責任清單”，對于不按照清單處理村級事務的干部一律嚴查重處，形成一定震懾作用。

第二，完善民主監(jiān)督制度。充分發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的職能，在選優(yōu)配齊村務監(jiān)督會委員的同時，強化紀委監(jiān)委、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與村民監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，嚴格執(zhí)行“四議兩公開”以及重大事項決策聽證制度[5]。利用大數(shù)據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維方式，完善村務監(jiān)督工作信息化平臺，將易產(chǎn)生權力變異現(xiàn)象的公共服務、惠農(nóng)補貼發(fā)放、青苗補償、危房改造等資金使用作為監(jiān)督重點。針對人情束縛導致的虛監(jiān)、弱監(jiān)問題，可以鄰近20個村為單位，抽調(diào)20人組成村務監(jiān)督小組，交叉輪流進行檢查。

第三，深入落實村務公開制度。關于公開時間、規(guī)范，《村民委員會組織法》規(guī)定：“一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布?！眹栏癜凑辗梢?guī)定的公開時間對村務進行公開，公開內(nèi)容的保留期限也需作出規(guī)定，公開欄上的內(nèi)容應保留至少五個工作日，網(wǎng)絡公開內(nèi)容至少保留一年時間。關于村務公開的內(nèi)容，應該在法律基礎上進行細化，包括但不限于村里的重大事項以及涉及村民利益的事項，比如，村級組織自身建設情況、村集體財務支出和收入情況、集體土地征收情況、集體資源資產(chǎn)明細情況、集體項目招投標情況、土地補償情況、低保和危房改造名單公開情況等等。創(chuàng)新村務公開方式，拓寬公開范圍，利用廣播、大喇叭等形式在村里進行重大事項公開，對于腿腳不便的老人可入戶告知。針對外出打工者，可通過微信群、QQ群進行通告，以確保村務公開落到實處。

第四，增強監(jiān)督主體意識。首先，增強社會主義民主法制教育，使廣大農(nóng)民群眾了解自己手中的權力，提高農(nóng)民群眾的監(jiān)督意識和法律意識。通過定期培養(yǎng)村民的民主素質(zhì)、民主意識、民主能力，鞏固村民群眾的村務監(jiān)督、村務公開的政治知識能力，利用入家入戶、政策宣講、宣傳片觀看、發(fā)放宣傳讀本等方式，做到與村民切身利益相關的政策宣傳無死角，努力營造群眾敢于監(jiān)督、愿意監(jiān)督的和諧氛圍。其次，通過宣傳廉政文化、廉潔事跡和腐敗典型案例，豐富群眾對于廉政文化的理解和認知，幫助農(nóng)民群眾認清腐敗的危害，樹立對于腐敗現(xiàn)象的正確價值觀。最后，考慮到大部分農(nóng)民群眾的文化水平和接受度，易選擇簡單通俗易懂的方式宣傳與他們自身密切關聯(lián)的廉政文化，符合群眾的所思所想，從農(nóng)民的角度切入，結(jié)合群眾身邊的腐敗與不正之風案例來達到良好的宣傳效果，使得廉政文化更能深入人心。

（三）嚴肅懲處形成震懾作用

1.完善相關法紀法規(guī)

加快立法建設。加快立法進程，強力整合完善一部完整的法規(guī)體系，使得“一肩挑”書記違規(guī)使用權力行為懲處有紀可依，堅持紀律管黨治黨、紀嚴于法。一方面，針對性地制定出臺關于扶貧具體工作的法律法規(guī)，對于農(nóng)村扶貧領域所涉及的精準扶貧對象識別、項目審計、扶貧監(jiān)察、信息公示等各個環(huán)節(jié)進行精細劃分，以便更好地規(guī)范扶貧工作。另一方面，為解決“一肩挑”干部違規(guī)使用權力行為后處罰混亂，可以針對性地修改相關法律。修改時應明確“一肩挑”干部的主體責任、權限范圍以及詳細規(guī)定違規(guī)使用權力行為的形式、內(nèi)容、判罰標準、具體處置等。由于涉案金額較小，缺少更加有可操作性、強有力的約束，因此應當制定更加詳細的條款，或者依據(jù)情節(jié)輕重的法律標準，進行進一步補充說明。

2.嚴查重處貪污腐敗行為

由于“一肩挑”干部權力大，其造成的惡劣社會影響更為廣泛。為了防止其他村干部上行下效，應該進一步加大查辦與懲處“一肩挑”干部腐敗行為的力度，做好反腐工作的調(diào)查，通過互聯(lián)網(wǎng)曝光、群眾舉報、監(jiān)察巡查、專項檢查、信訪等多種方式，抓住線索查到底，追根溯源，對群體腐敗行為實行重罰重判，不但要加強“一肩挑”干部的權責意識，更要對其他村干部形成震懾作用，不給貪污腐敗行為生存的空間。