農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與問題及對策研究*

四川師范大學(xué)終身教育與學(xué)習(xí)研究中心 邵艾群，王練練

當(dāng)前，我國已進入老齡化社會，老齡人口不斷增多，尤其農(nóng)村老齡化問題更趨嚴(yán)峻。人口老齡化給家庭、社會及政府帶來沉重的負(fù)擔(dān)與挑戰(zhàn)。本文在對農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與的內(nèi)涵進行分析的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與存在的問題及相關(guān)對策進行了較為系統(tǒng)的分析與探究。

一、農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與的內(nèi)涵

參與是一個政治學(xué)的概念，它體現(xiàn)著一種權(quán)力關(guān)系的分配。有學(xué)者提出，“參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”[1]。參與的內(nèi)涵指對公共事務(wù)商討與決策的權(quán)力，參與的過程是共同決策，參與的結(jié)果是責(zé)任分擔(dān)、成果共享。社區(qū)治理參與則是指社區(qū)成員有權(quán)參與社區(qū)公共事務(wù)管理，與其他參與主體共同決策社區(qū)重大事項，共同分享社區(qū)繁榮與發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與意味著農(nóng)村老年人與其他參與主體如農(nóng)村基層政府、社區(qū)組織、社區(qū)機構(gòu)及其他社區(qū)村民一樣，有平等參與農(nóng)村社區(qū)政治、文化、經(jīng)濟、生活等各方面建設(shè)與發(fā)展的權(quán)利，通過多種方式參與決策和管理，對農(nóng)村社區(qū)治理的推進承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，同時享受農(nóng)村社區(qū)治理所帶來的回報與收獲。

公民參與的內(nèi)涵包括參與的廣度與深度。參與廣度是指公民參與政治生活的普遍性，而參與深度是指公民參與政治生活的有效性[2]。當(dāng)然，農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與內(nèi)涵也同樣包括參與廣度與參與深度兩個維度。一般來說，農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與的廣度包含三層含義：一是老年人參與人數(shù)的多少，二是老年人參與農(nóng)村社區(qū)治理所涉及領(lǐng)域的廣泛程度，三是老年人參與農(nóng)村社區(qū)治理的渠道、途徑或方式的廣泛程度。所謂參與的深度是指老年人在參與農(nóng)村社區(qū)治理過程中權(quán)力的實現(xiàn)程度，表現(xiàn)為參與活動的有效性，即該種參與活動影響整個決策系統(tǒng)的程度和持續(xù)性[3]，具體體現(xiàn)在參與領(lǐng)域的層次性、參與過程的持續(xù)性和參與過程的影響力三個方面。

綜上可見，農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與程度的高低不僅僅體現(xiàn)在參與人數(shù)、參與次數(shù)上，而更重要的是老年人在農(nóng)村社區(qū)治理過程中能否與農(nóng)村基層權(quán)力部門管理者形成平等的伙伴關(guān)系，并擁有決策權(quán)和管理權(quán)。因此，完善的農(nóng)村社區(qū)治理參與應(yīng)該不僅僅是老年人淺層次的娛樂性參與、福利性參與、服務(wù)性參與，還應(yīng)該包括對農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)有目的性的深度參與，如農(nóng)村社區(qū)收入分配的權(quán)益性參與、農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的管理性參與、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的決策性參與等。

二、農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與存在的問題

近年來，雖然我國進行了一系列的鄉(xiāng)村基層管理體制改革與民主政治建設(shè)，但由于我國歷史上漫長的集權(quán)統(tǒng)治形成的行政權(quán)威至上的影響，那種“自上而下”的行政管理及“被動式”的治理參與在我國農(nóng)村社會依然存在。加之農(nóng)村社區(qū)老年人文化素養(yǎng)不高、物質(zhì)生活條件較差、參與意識不足、參與能力不強以及農(nóng)村社區(qū)權(quán)力機構(gòu)運行不規(guī)范、農(nóng)村社區(qū)自治組織建設(shè)缺乏等多種原因，使得在我國農(nóng)村社區(qū)治理中老年人的參與廣度和參與深度，都存在諸多的不足。

（一）參與廣度不夠：參與率低、參與面窄、參與渠道單一

在農(nóng)村社區(qū)治理中，老年人的參與率總體不高，且這些參與者大多為退休老干部、老教師、老黨員，普通的農(nóng)村老年人參與比例極少。在參與面上，農(nóng)村老年人參與經(jīng)濟活動的比例較高，在其他方面均較低。[5]同時，社區(qū)治理參與離不開一定的渠道、途徑或方式，參與途徑的多樣性或廣泛性是參與廣度的重要表征。結(jié)合我國實踐現(xiàn)狀，我國農(nóng)村社區(qū)老年人的社區(qū)治理參與方式相對單一，且層次較低，比較落后。除了參與普通的村委會、村民大會選舉外，其他一些需要一定文化知識和技術(shù)要求的參與形式，如投訴、組織參與及訴訟活動等對農(nóng)村老年人來說非常少[6]。

綜上所述，在農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與廣度不夠，具體表現(xiàn)為：其一，參與人數(shù)比例不高。其二，參與領(lǐng)域單一，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)經(jīng)濟活動參與較多，社區(qū)志愿服務(wù)活動及文化娛樂活動有一定的開展，比較突出的是政治領(lǐng)域參與普遍薄弱。其三，參與方式不多，形式落后。稍微需要一些社會參與知識或參與技術(shù)的參與方式，農(nóng)村老年人都是拒絕的，這與他們的文化水平較低、參與意識不強、參與能力不高有直接的關(guān)系。

（二）參與深度不夠：參與領(lǐng)域?qū)哟蔚?，參與過程持續(xù)性弱、影響力小

根據(jù)實踐現(xiàn)狀，我國農(nóng)村老年人在社區(qū)治理中參與深度不夠、參與層次不高。具體來說，表現(xiàn)在如下方面：

1.參與領(lǐng)域?qū)哟屋^低。農(nóng)村老年人參與較多的是與自己日常生活密切相關(guān)的事務(wù)，主要是生產(chǎn)勞動、文化娛樂、健康活動等。如有空閑時間，也會參與一些層次比較低的村社公共事務(wù)管理，如社區(qū)的治安、環(huán)境、衛(wèi)生、義務(wù)勞動和志愿活動等。但在面對真正關(guān)涉“社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、功能擴展、權(quán)益維護等重大公共性社區(qū)問題時，老年人卻很難有充分的發(fā)言權(quán)，老年人對涉及社區(qū)決策的權(quán)益性參與較少，參與的公共性、權(quán)益性不足”。[7]

2.參與過程的持續(xù)性不夠。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)民主政治建設(shè)的發(fā)展，雖然農(nóng)村老年人參與意識有所提高，權(quán)利意識也逐漸增強，但是，在一些涉及社區(qū)發(fā)展的重大問題上，他們僅僅是對該問題進行前期的建議或接受咨詢而已，后期在對社區(qū)重大事項正式啟動，進行決策、執(zhí)行、落實、操作及監(jiān)督時，農(nóng)村老年人的參與是缺失的，他們的參與過程不具有持續(xù)性。

3.參與過程的影響力較弱。在現(xiàn)代農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)中，其社會影響力主要來源于兩個方面：一是來源于正式授權(quán)（如村黨支部和村委會）的體制精英的影響力；二是來源于村落社會中的文化認(rèn)同和利益聯(lián)系產(chǎn)生的非體制精英的影響力，非體制精英有經(jīng)濟精英、知識精英等[8]。對于第一類權(quán)力機構(gòu)，村黨支部和村委會掌握著村莊主要的公共決策權(quán)和管理權(quán)，在村務(wù)管理中的“活動力”最強。一般來說，農(nóng)村老年人在此類權(quán)力圈層中出現(xiàn)的比例較低，人數(shù)甚少，其參與決策影響力較弱。

三、促進農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與的對策

（一）培養(yǎng)老年人的社區(qū)參與意識

社區(qū)參與意識主要指老年人對參與社區(qū)活動的認(rèn)知、情感、價值、態(tài)度和責(zé)任感等。托克維爾提出支撐美國民主制度的基礎(chǔ)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”，即“村民們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把自己的抱負(fù)和未來都投放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，他們積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理”[9]。這種“鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”所體現(xiàn)出就是的社區(qū)認(rèn)同和積極的社區(qū)參與，而這正是我們的農(nóng)村社區(qū)老年人所缺乏的社區(qū)參與意識。只有對社區(qū)形成了認(rèn)同感和歸屬感，才會對社區(qū)有責(zé)任感，才會為社區(qū)的發(fā)展貢獻自己的力量，廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)。因此，社區(qū)參與意識的培養(yǎng)是促進農(nóng)村老年人社區(qū)治理參與的前提。

為此，農(nóng)村基層政府需要做好如下幾個方面的工作：首先，要摒棄傳統(tǒng)的集權(quán)思想，并樹立“敬老、愛老、重老”的觀念，要關(guān)注老年人的社會資本作用發(fā)揮，要視老年人與其他社區(qū)村民、社區(qū)組織及社區(qū)機構(gòu)一樣，為平等的社區(qū)治理參與主體，要給予其主體地位。其次，要利用電視、網(wǎng)絡(luò)、多媒體、社區(qū)宣傳欄等多種途徑及形式，對農(nóng)村社區(qū)老年人宣講現(xiàn)代公民思想及民主理念，逐漸消除長期以來形成的順民與臣民意識以及“老年無用”的自卑觀點[10]，使其樹立自己就是社區(qū)及社區(qū)治理主體的觀念。

（二）提升老年人社區(qū)治理參與能力

參與能力的缺乏是影響老年人社區(qū)治理參與的重要因素。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，公民政治參與能力除了受到政治制度、社會文化、經(jīng)濟發(fā)展及外部勢力等社會宏觀因素影響外，還與公民自身的教育水平、經(jīng)濟收入、職業(yè)穩(wěn)定情況等個體微觀因素密切相關(guān)。從權(quán)力分享的角度來看，老年人的社區(qū)治理參與在一定程度上主要是一種政治參與，也受上述因素的影響?？梢?，如果拋開那些短時間內(nèi)不易改變的社會宏觀影響因素，農(nóng)村老年人的社區(qū)治理參與能力在很大程度上受到老年人文化水平、物質(zhì)經(jīng)濟條件等個體微觀因素的影響。而在這兩個方面，農(nóng)村老年人均處于弱勢地位，這導(dǎo)致了他們的社區(qū)治理參與能力偏低。為此，應(yīng)該做好如下工作：

1.打好物質(zhì)基礎(chǔ)，提供農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與的經(jīng)濟保障

馬克思指出“權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展”。即經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。要想讓農(nóng)村老年人可以真正參與村莊發(fā)展和社區(qū)治理，就要先解決好他們的生計問題和養(yǎng)老問題。目前，農(nóng)村老年人經(jīng)濟收入主要靠自己微薄的勞動收入或家庭成員的供養(yǎng)，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟收入保障。政府應(yīng)健全農(nóng)村老年人經(jīng)濟收入保障制度。除了新農(nóng)村建設(shè)、城市反哺農(nóng)村、新農(nóng)保、糧農(nóng)補貼等惠農(nóng)政策的實施外，還應(yīng)該進一步完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度，加強農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)，為外出務(wù)工和做生意的農(nóng)村老年人提供就業(yè)幫助和支持等。只有解決了老年人的經(jīng)濟貧困問題，才能使其參與社區(qū)治理具有更大的可能性，因為穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)是老年人社區(qū)治理能力發(fā)揮的前提與保障。

2.加強農(nóng)村社區(qū)老年教育，促進老年人社區(qū)治理參與能力的提升

農(nóng)村老年人社區(qū)治理參與能力較低，與其文化素養(yǎng)不高及相關(guān)參與知識不足有較大關(guān)系。為此，要充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)老年教育的作用。一是要提升老年人的綜合文化素養(yǎng)，要根據(jù)農(nóng)村老年人的特點，提供社區(qū)治理所需的綜合文化素養(yǎng)課程，內(nèi)容涉及農(nóng)村基層組織建設(shè)、村民意識培養(yǎng)、權(quán)益保護知識普及、社區(qū)治理知識宣講等。二是要向老年人宣傳普及參與知識，定期組織開展社區(qū)治理參與現(xiàn)場觀摩活動，進行現(xiàn)場教學(xué)與體驗，讓老年人熟悉、了解相關(guān)參與的流程與細(xì)節(jié)，掌握與農(nóng)村公共事務(wù)相關(guān)的技術(shù)性知識及與“村兩委”有效合作、接觸溝通所應(yīng)具備的程序性知識與能力。三是宣傳樹立老年人參與社區(qū)治理的成功典范，增加老年人社區(qū)治理參與的信心與積極性，從而促進其參與能力的提高。

（三）強化老年人社區(qū)治理參與的組織建設(shè)

現(xiàn)代政治理論認(rèn)為，一個階層或群體對國家政策的影響力主要取決于利益表達力度和有效性方法，而這恰恰離不開社會組織強化農(nóng)村老年人組織建設(shè)是促進其更多更深地社區(qū)治理參與的有效途徑。一是要積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)老年協(xié)會的作用。正如肖文印所述，“作為老年人自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層老年群眾組織，老年協(xié)會搭起了黨和政府聯(lián)系廣大老年群眾的橋梁紐帶，成為實現(xiàn)基層群眾自治、構(gòu)建社區(qū)治理新格局的重要途徑，也是社區(qū)居家老年人繼續(xù)參與社會的重要平臺”。由此，應(yīng)該充分吸收農(nóng)村離退休干部、民辦教師、老黨員、老模范及其他老年人加入農(nóng)村社區(qū)老年協(xié)會，為更多老年人社區(qū)治理參與搭建一個良好的平臺和參與的渠道。第二，要多方培育發(fā)展農(nóng)村自組織，如農(nóng)村社區(qū)治理委員會、紅白事理事會、糾紛調(diào)解委員會、農(nóng)家樂協(xié)會、村廟組織、香會、宗親會、自樂班及包工隊等。在這些自組織中，農(nóng)村老年人往往是重要的組織者和參與者。通過充分發(fā)揮老年人在這些自組織中的獨特引領(lǐng)與管理功能，從而推進其社區(qū)治理的有效參與。

（四）豐富老年人社區(qū)治理參與方式及渠道

豐富老年人參與社區(qū)治理的方式及渠道是改變其參與不足的有效舉措。為此，可以從以下幾個方面加強：第一，在農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)管理中，除了開展農(nóng)村基層投票選舉外，還要提供老年人參與旁聽、參與聽證、參與決策、接受咨詢、進行監(jiān)督、提出建議、協(xié)調(diào)矛盾、組織活動、參與學(xué)習(xí)、了解政策等的場合與機會，讓老年人真正有更多的方式參與社區(qū)事務(wù)的決策與管理。第二，要建立多樣化的信息宣傳與公布通道。除了使用網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ、微信、手機短信及微博等現(xiàn)代化信息平臺，還要通過上門告知、召集會議或社區(qū)張貼欄告知等傳統(tǒng)的方式，進行事前信息宣傳及動員，以農(nóng)村老年人習(xí)慣的方式引導(dǎo)老年人廣泛參與。第三，創(chuàng)設(shè)多渠道的治理參與平臺。建立社區(qū)建言獻策平臺，設(shè)置社區(qū)監(jiān)督公告欄、社區(qū)意見投報箱，定期舉行社區(qū)事務(wù)座談會、村民議事會，開通社區(qū)事務(wù)短信小事通、社區(qū)公共交流群，發(fā)展有老年人參與的社區(qū)治理理事會等對話空間，以便農(nóng)村老年人有更多的渠道參與社區(qū)治理建設(shè)。

（五）健全老年人社區(qū)治理參與權(quán)力機制

如前所述，老年人社區(qū)治理參與的核心內(nèi)涵是參與決策權(quán)的實現(xiàn)及影響力的發(fā)揮，這是參與深度的重要體現(xiàn)。健全老年人社區(qū)治理參與權(quán)力機制是加大其參與深度的有效辦法。為此，應(yīng)切實做好以下三方面的工作：第一，農(nóng)村基層權(quán)力部門要改變傳統(tǒng)管理模式下作為單一公共事務(wù)管理主體時所形成的單向度權(quán)威觀念,要樹立契約合作意識,推動村民自治，開展與包括老年人及其老年人團體在內(nèi)的合作治理。第二，讓老年人成為農(nóng)村社區(qū)治理機構(gòu)人員構(gòu)成的主體。在農(nóng)村社區(qū)治理發(fā)展、社區(qū)重大事項如經(jīng)費使用、收益分配等方面要引入并建立民主決策制度，要改變只有“村兩委”或村中精英做決定的局面。或者吸收一定比例的老年人進入“村兩委”和“村民代表會議”，或者讓老年人列席村民代表大會和村務(wù)監(jiān)督委員會，形成村干部隊伍“以老帶新”的良好傳承。第三，老年人應(yīng)參與農(nóng)村社區(qū)治理計劃與規(guī)劃的制定，與農(nóng)村基層權(quán)力機構(gòu)人員共同決策。除了在村民委員會中要有老年人代表外，還要把具有村社發(fā)展貢獻、群眾普遍認(rèn)可、身體健康的老干部、老黨員聘為村莊發(fā)展顧問或政策咨詢專家，在村社重大事項決策時要征詢并聽取他們的意見和建議，在重要村務(wù)事項中要接受他們的反饋與監(jiān)督，要讓他們真正參與到農(nóng)村社區(qū)治理改革的重大決策和整個管理過程中來。

綜上所述，在農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與是一個重要的理論問題與實踐問題，我們應(yīng)在研究中給予足夠的重視，以促進農(nóng)村社區(qū)治理中老年人參與的廣度與深度，一方面促使老年人更好的“余熱發(fā)揮”及自我價值實現(xiàn)，另一方面推進農(nóng)村社區(qū)治理走向更加完善與高效，以建立更加民主、科學(xué)的農(nóng)村社區(qū)治理體系。