政府購買老年農(nóng)村人社會救助服務(wù)政策研究*
——以廣西百色市為例

吳一民，黃婧鈺，陳小花，楊海萱，楊雅婷，江燕娟

廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院

一、引言及文獻(xiàn)綜述

隨著我國老年人人數(shù)不斷增加，老齡化程度不斷推高，人口老齡化成為社會熱點問題之一，解決養(yǎng)老問題迫在眉睫。2019年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了5號文件《國務(wù)院辦公廳推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，要求大力推動養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會有效投資明顯擴(kuò)大、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改善、養(yǎng)老服務(wù)消費潛力充分釋放，確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。2020年3月百色市扶貧辦頒布《百色市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組2020年工作要點》的通知，通知指出要將重病患者、老年人、殘疾人等特殊貧困人群作為重點保障對象，做到精準(zhǔn)幫扶，加強農(nóng)村低保制度和扶貧制度的有效鏈接。在此背景之下，政府購買老年人社會救助服務(wù)是順應(yīng)時代的要求，符合發(fā)展的規(guī)律，具有研究意義。截至2009年，百色市60歲以上人口比重達(dá)到了13.3%，老人比達(dá)到了65.16%，百色市內(nèi)60歲以上人口已比標(biāo)準(zhǔn)值高出3.3個百分點[1]，由此可見，百色市屹然成為人口老齡化的城市。所以將百色作為調(diào)查地點，研究其農(nóng)村地區(qū)政府購買老年人社會救助服務(wù)的效果，可以對其他地區(qū)的政府購買服務(wù)起到借鑒作用，有利于促進(jìn)政府購買老年人社會救助服務(wù)的發(fā)展。

有學(xué)者提出，養(yǎng)老服務(wù)研究應(yīng)該注重政府與市場的共同合作，要求政府轉(zhuǎn)變政府職能，從事無巨細(xì)變成把控方向，通過政府購買服務(wù)或政府補貼、市場機(jī)制等方式將供給與生產(chǎn)分離[2]。

長期以來，我國一直將社會救助的重心放在低水平的生存型救助上，為面臨生存困境的居民提供最低生活保障，幫助他們解決生存問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，居民的生活水平不斷提高，簡單的兜底式救助顯然已經(jīng)不再能滿足人們的生活需求，社會救助應(yīng)該逐漸擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高社會救助的水平[3]。安老服務(wù)是社會救助服務(wù)的一種類型，救助對象是65歲及以上的低?；虻捅＿吘壖彝ィ淠康脑谟诮鉀Q貧困老人日常照料和生活問題。服務(wù)的主要內(nèi)容包括：根據(jù)不同老人的自理能力，提供不同層次的護(hù)理需求，對有一定自理能力的、居家養(yǎng)老的老人提供上門服務(wù)、社區(qū)照顧、日托、外出陪護(hù)等服務(wù)，對在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人，由政府財政負(fù)擔(dān)相關(guān)費用，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供照料服務(wù)[4]。由此可見，政府購買社會救助服務(wù)會給老年人的生活帶來多方面的影響，本文將分析目前政府購買老年人社會救助服務(wù)政策實施過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

二、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

本次研究所用的數(shù)據(jù)通過實地調(diào)查所得，分為老年人問卷調(diào)查、社會組織訪談、政府訪談三個部分。老年人問卷調(diào)查分別選擇了農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)作為本次的調(diào)查地點。農(nóng)村社區(qū)是位于百色市周邊的大同村和田林縣板桃鄉(xiāng)；城市社區(qū)是百色市右江區(qū)老鄉(xiāng)家園社區(qū)和東合社區(qū)。對這四個地方發(fā)放調(diào)查問卷和走訪，深入了解城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)在老年人社會救濟(jì)上的差別，一共發(fā)放了150份調(diào)查問卷，其中農(nóng)村社區(qū)54份，城市社區(qū)96份，共收回150份。在老年人范圍的選定上，調(diào)查對象鎖定在年齡60歲以上的老年人。問卷的主要內(nèi)容有：1.調(diào)查老年人的基本情況。包括性別、年齡、學(xué)歷、民族、婚姻狀況、子女個數(shù)、居住情況、月收入、身體狀況、醫(yī)療費用、享受的社會保障等基本信息。2.對老年人關(guān)于政府購買社會救助服務(wù)的現(xiàn)狀認(rèn)知調(diào)查，通過老人對自身生活環(huán)境的評價，了解百色市社會救助服務(wù)狀況和老人對救助服務(wù)的評價。3.老年人對政府購買服務(wù)的意愿調(diào)查，包括了解老年人希望得到哪些領(lǐng)域的服務(wù)，以及給政府和社工機(jī)構(gòu)組織的建議。社會組織訪談，內(nèi)容包括政府與組織合作的項目、合作情況、以及組織的發(fā)展情況和發(fā)展難點，全面了解社會組織在老年人社會救助服務(wù)中的作用。政府訪談，包括政府購買老年人社會救助服務(wù)的流程、方式、項目、未來規(guī)劃等內(nèi)容。

（二）研究方法

（1）文獻(xiàn)研究法。通過圖書館、網(wǎng)絡(luò)等渠道查閱了大量文獻(xiàn)，收集我國政府購買社會救濟(jì)服務(wù)的特點，了解大環(huán)境下我國社會救濟(jì)現(xiàn)狀，以此作為基礎(chǔ)制定出符合實際的調(diào)查問卷，并在撰寫論文的過程中引用已有的結(jié)論，使文章更具說服力。

（2）實地調(diào)研法。調(diào)查小組為了取得更真實可靠的數(shù)據(jù)、資料，分兩次實地走訪了百色市右江區(qū)、百色市大同村、百色田林縣板桃鄉(xiāng)，分為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)兩大部分，以發(fā)放問卷的形式收集數(shù)據(jù)。第一次走訪共發(fā)放問卷150份，其中，農(nóng)村地區(qū)54份，城市地區(qū)96份。為了進(jìn)一步確保數(shù)據(jù)的可靠性，在社區(qū)選擇方面，優(yōu)先選擇了與右江區(qū)相近的農(nóng)村地區(qū)和老人居住較密集的城市社區(qū)。第二次走訪集中選取了百林縣大同社區(qū)，共走訪調(diào)查了20名50歲以上的居民，獲取他們的訴求信息。

（3）比較分析法。分別走訪了農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的居民，通過分析對比數(shù)據(jù)了解到同一地區(qū)的不同救助狀況。根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果，從而提出相應(yīng)的意見。

三、百色市右江區(qū)政府購買老年人社會救助服務(wù)現(xiàn)狀

（一）政府購買老年人社會救助服務(wù)

從與政府工作人員的對話得知，右江區(qū)民政局于2019年投入政府購買社會服務(wù)的資金為663300元，與廣西助力社會救助服務(wù)中心機(jī)構(gòu)合作，購買了第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，對社會救助對象核查政府購買服務(wù)。

（二）社工組織對老年人社會救濟(jì)的服務(wù)

社工組織根據(jù)與政府簽訂的合同要求，對社區(qū)申請低保金的貧困戶進(jìn)行入戶核查，通過走訪鄰里、親友等方式深入了解申請人家庭的實際生活情況，以免出現(xiàn)錯保漏保的狀況，并幫助社區(qū)完成特殊工作。

（三）從社區(qū)角度分析老年人社會救助服務(wù)

1.農(nóng)村社區(qū)

在農(nóng)村社區(qū)調(diào)查時，調(diào)查小組發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)的老人數(shù)量不多，民族多為壯族，歲數(shù)高齡。在大同社區(qū)了解到壯族的養(yǎng)老觀念較為開放，老人可以自主選擇跟隨兒子或女兒養(yǎng)老，也可以各自分開跟子女居住。在發(fā)放的54份農(nóng)村社區(qū)調(diào)查中有11份來自大同社區(qū)，其中有7人享有城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，8人享有社會基本醫(yī)療保險，3人享有低保，其中A類低保享有每個月300元補助，C類低保每個月享有500元補助，有兩人分別享有二級殘疾補貼和三級殘疾補貼，政府為一家提供過住房改造服務(wù)，11人表示全部接受過政府提供的社會救助工作。由此可見，大同村的購買社會救助服務(wù)工作已經(jīng)展開，并得到村民的認(rèn)可；11個人中只有1個人聽說過政府購買老年人社會救助服務(wù)，在與老人交談中了解到村支書有極強的責(zé)任心，日常生活中經(jīng)常關(guān)照社區(qū)內(nèi)的老年人生活，經(jīng)常給予生活困難的老人上門服務(wù)和精神慰藉；政府提供最頻繁的老年人服務(wù)救助工作是免費安排體檢、慢性病篩查等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在經(jīng)過深刻的訪談后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)的老年人在生活上如果有特別需求，一般會依到目前為止，社區(qū)內(nèi)的老年人對救助服務(wù)效果表示十分滿意。

在田林縣扶貧人員的帶領(lǐng)下，調(diào)查組走訪了13戶老年人家庭，他們都與子女一起居住，其中9人喪偶，貧困戶有4人，因病返貧1人，獲得高齡補貼2人，高齡補貼數(shù)額為80元/月，獲住房補貼的有1人，殘疾補貼2人。在訪談中得知，因病返貧的老人每個月的醫(yī)療費用高達(dá)兩千多元，常年生病使家庭不堪重負(fù)，醫(yī)保難以解決看病問題，今年決定停止服藥，并且有多數(shù)老年人表達(dá)了希望能得到醫(yī)療救助服務(wù)的愿望，以備后患。扶貧工作者表示，田林縣衛(wèi)生院會給老年人安排免費體檢，他們的工作是每個月對貧困戶進(jìn)行一次探望，并告訴我們田林縣曾經(jīng)申請過建設(shè)活動廣場但未得到批準(zhǔn)，因為縣上老人數(shù)量較少，平時活動范圍小。有30份農(nóng)村社區(qū)問卷在右江區(qū)市區(qū)內(nèi)完成，調(diào)查組在人民公園和城區(qū)街道上采訪60歲以上來自農(nóng)村的老年人，他們表示從未聽說過有關(guān)政府購買服務(wù)的信息，其中有1人是貧困戶，1人享受高齡補貼，2人接受過政府住房補貼，2人接受過危房改造救助，6人經(jīng)常接受到村委的上門關(guān)懷，6人曾獲得一年一次免費體檢的機(jī)會，1人需要獲得照顧農(nóng)作物的幫助，3人想要獲得精神慰藉。從談話中得知他們對工作人員的服務(wù)態(tài)度和工作效果表示基本滿意。

2.城市社區(qū)

老鄉(xiāng)家園是百色市政府建設(shè)的安置房項目，政府將房屋低價出售給周邊鄉(xiāng)村居民，讓他們在社區(qū)中居住，在老鄉(xiāng)家園附近有完整的服務(wù)商區(qū)和教學(xué)區(qū)，雖然遠(yuǎn)離市區(qū)但是有公交直達(dá)，居住環(huán)境整體良好。東合社區(qū)位于市區(qū)，交通便利，周邊有成熟的商業(yè)環(huán)境和公園，老人活動場所多。在老鄉(xiāng)家園社區(qū)和東合社區(qū)共發(fā)放了96份問卷，被訪者每個人都享受了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，81人擁有了社會基本養(yǎng)老保險，有30人在老鄉(xiāng)家園得到住房服務(wù)，有3個三級殘疾老人，僅有1位高齡低保老人獲得了三級殘疾補貼。老鄉(xiāng)家園作為新建社區(qū)，尚未有居委會入駐，老年人的日常生活救助沒有得到落實，但已獲得免費檢查白內(nèi)障的服務(wù)，在確診后可以得到免費治療。有80%的老年人表示生活安定，目前家里經(jīng)濟(jì)條件足夠正常開銷，有20%的老年人覺得自己需要獲得精神慰藉和物質(zhì)幫助。東合社區(qū)老年人普遍獲得了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和社會基本醫(yī)療保險，他們生活富足，不需要特殊的上門服務(wù)，但希望得到一些安全服務(wù)和文化服務(wù)，并在開展社區(qū)活動上給出了幾點提議：⑴舉辦老年人防騙講座，提高老年人的防騙意識（2）以小區(qū)為單位開展老年人舞蹈比賽，豐富老年人生活（3）在不同街道和社區(qū)建立老年人活動中心，為老年人提供安全便捷的活動場所（4）對外地遷入人口給予照顧，方便老人融入本地生活環(huán)境。

四、典型社區(qū)調(diào)查

在第二次實地調(diào)查中，調(diào)查小組集中調(diào)查了百林社區(qū)大同社區(qū)的情況，走訪了百林社區(qū)的村屯，通過訪談和問卷的形式獲得如下資料：

（1）大同社區(qū)基本經(jīng)濟(jì)情況：百林社區(qū)一共有12個自然屯，其中有2個自然屯以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱，農(nóng)產(chǎn)品有水稻、甘蔗、芒果；剩余10個自然屯的土地已被國家征收，所有自然屯人均純收入每年一萬一左右。

（2）大同社區(qū)人口情況：社區(qū)人口總數(shù)有11860人，常住人口數(shù)量有10932人，流動人口有982人；60歲以上的老年人口數(shù)量有419人，80歲以上有56人，90歲以上有4人。

（3）老年人普遍享受社保以及養(yǎng)老保險。

（4）疫情期間，廣西助力社會救助服務(wù)中心到大同社區(qū)幫助村委開展抗疫活動，擔(dān)任登記、消毒、發(fā)放藥物和宣傳等活動，保障居民生命安全。

（5）典型案例及分析。案例一：L某是百林縣大同社區(qū)谷古屯一名老黨員，年齡74歲，初中學(xué)歷，與伴侶育有兩個子女，現(xiàn)夫妻兩人共同生活，子女均在外工作。在訪談中了解到，L某希望得到住房補貼，維修房屋環(huán)境，但由于達(dá)不到住房補貼要求，遲遲未獲得批準(zhǔn)。L某稱村里曾有過免費體檢福利，本人享受過老黨員慰問，也有村干對村戶進(jìn)行走訪慰問。案例二：Q某是大同社區(qū)凍布村的一名居民，今年71歲，喪偶，與子女住在一起，以回收廢品為生，月收入1000元左右，不了解自己擁有什么類型的保險，也沒有獲得過政府救助服務(wù)。

從以上兩個案例可以看出，目前老年人的需求面臨著難以定性的問題：1.自身有需求卻沒達(dá)到政策標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)狀況不佳的狀況下如何改善生活；2.老年人對自己享受的權(quán)益保障并沒有清晰的認(rèn)識。從政府角度而言，目前這兩個問題也是工作當(dāng)中存在的最大難點。

五、政府購買老年人社會救助服務(wù)存在的問題剖析

（1）百色市購買社會服務(wù)起步晚，發(fā)展緩慢，在老年人社會救助方面的活動舉辦得少，宣傳力度也不夠。經(jīng)過第一次調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，只有4%的社區(qū)進(jìn)行上門一對一宣傳政府購買老年人社會救助服務(wù)，剩下96%的社區(qū)并沒有進(jìn)行宣傳，這導(dǎo)致社區(qū)群眾忽略了政府購買社會救助服務(wù)工作，不了解社會救助內(nèi)容。調(diào)查中顯示，調(diào)查人群里有96%的人完全沒聽說過政府購買老年人社會救濟(jì)項目，有3%的人表示聽說過但不了解，有1%的人表示了解一點。說明政府在這項工作上有很多的不足，阻礙了老年人社會救助服務(wù)的發(fā)展。

（2）政府沒有明確的服務(wù)方向，到目前為止，右江區(qū)政府僅購買了事務(wù)性服務(wù)工作，并沒有對老年人開展實際的救助服務(wù)，一切救助服務(wù)的開展依然依靠政府部門，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有起到作用。

（3）政府對第三方機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督管理，目前的監(jiān)管方式主要有：業(yè)務(wù)培訓(xùn)、對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)行不定期工作檢查，而工作檢查主要依賴于機(jī)構(gòu)信息匯報。由于第三方社工組織的人員流動性大，沒有固定的工作班底，持續(xù)變化工作崗位導(dǎo)致工作人員對政策不熟悉。在低保入戶核查服務(wù)過程中，由于政策不熟悉，發(fā)生過錯保漏報等現(xiàn)象，增加了民政部門第二次篩查的成本。民政部門尚未出臺相應(yīng)的約束機(jī)制，因此，難以對第三方機(jī)構(gòu)的工作效果進(jìn)行有效約束。

（4）在調(diào)查中，有一部分老年人表示即使知道有社會救助服務(wù)的存在也不知道該怎樣尋求幫助，這說明在社會救助服務(wù)中存在幫扶界限模糊、范圍不明確、幫扶流程不公開的現(xiàn)象，削弱了群眾提出需求的欲望。

（5）有部分老人對于自己是否享有保險、享有何種保險沒有清楚的認(rèn)識，這部分工作內(nèi)容都由子女代辦，說明對老年人福利知識的普及力度不夠。

（6）在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)社區(qū)的基層干部素質(zhì)參差不齊，有的老人表示從未接受過任何幫助，說明基層干部的工作存在懶政怠政。

（7）根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在接受過政府提供社會救助的79個老年人中，有51個覺得救助服務(wù)對自己的生活沒有很大影響，26個覺得效果一般，1個表示對效果不滿意，26個對政府服務(wù)的專業(yè)性認(rèn)為一般，24個沒辦法判定其工作專業(yè)性。這說明政府在給予救助服務(wù)時過于機(jī)械化，沒有注重給老年人帶來服務(wù)體驗。

六、政府購買老年人社會救助服務(wù)的建議

（1）加快制定政府購買老年人社會救助服務(wù)計劃。在制定計劃的時候要尊重老年人多樣化需求，以人為本，提供多樣化的幫助。同時加強對基層社區(qū)的建設(shè)，提高基層工作人員的服務(wù)意識和服務(wù)能力，促使他們積極開展助老服務(wù)。

（2）加大對老年人社會救助服務(wù)的宣傳力度，讓更多老年人了解救助服務(wù)；對社工組織進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練，讓社工組織參與到老年人社會救助活動中，輔助政府完成工作；做好老年人參與社會保險的科普工作，讓老年人了解自己的權(quán)益。

（3）加快完善監(jiān)督管理機(jī)制。政府應(yīng)該針對基層人員和第三方組織制定出相應(yīng)的監(jiān)督管理規(guī)則，進(jìn)一步審核工作內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量，對第三方機(jī)構(gòu)工作人員提出長效服務(wù)的要求，以便減少培訓(xùn)工作量，讓工作持續(xù)開展。

（4）公開申請服務(wù)流程和渠道。僅靠入戶登記對于有需求但不了解政策的老年人難以進(jìn)行記錄，從調(diào)查結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)老年人對能得到服務(wù)的次數(shù)并沒有明確要求，希望能得到有求必應(yīng)的幫助，這說明老年人的生活需求具有臨時性，需要公開服務(wù)流程和渠道更新他們的信息，實現(xiàn)他們的需求。

（5）更加注重服務(wù)人性化。在服務(wù)的過程中注意與老年人溝通，拉近與他們的距離，排解他們的心理難題，靈活回應(yīng)他們的需求，同時協(xié)調(diào)好老年人與家庭之間的關(guān)系，起到穩(wěn)定社會的作用。

（6）政府在購買社會救助服務(wù)項目時，應(yīng)該注意社會福祉項目的購買。調(diào)查中，不乏老人表示希望得到政府在精神上的關(guān)懷，在生活有保障的情況下提高他們的生活質(zhì)量，豐富晚年的生活。