宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批制度改革中的問題研究

三峽大學 劉璐

一、宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批制度改革發(fā)展現(xiàn)狀

2013年國務(wù)院中國自由貿(mào)易區(qū)正式批準設(shè)立，目前中國已獲批的自由貿(mào)易試驗區(qū)有21個。湖北自由貿(mào)易試驗區(qū)在2017年4月1日正式掛牌成立，分為三個片區(qū)--武漢、襄陽、宜昌。中國（湖北）自由貿(mào)易試驗區(qū)宜昌片區(qū)（以下簡稱宜昌自貿(mào)片區(qū)）在以大膽試、大膽闖、自主改的理念為建立初衷，目標為構(gòu)建與國際貿(mào)易通行規(guī)則接軌的監(jiān)管模式和制度體系。宜昌自貿(mào)片區(qū)分為兩個區(qū)域：海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和非海特殊監(jiān)管區(qū)域。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域主在探索的是制度創(chuàng)新，以貿(mào)易便利化為主。非海關(guān)監(jiān)管區(qū)域主要是探索完善事中事后監(jiān)管、投資體制改革、推動金融制度創(chuàng)新。在“放管服”為內(nèi)核的行政審批制度改革中，宜昌自貿(mào)片區(qū)進行了一系列行政審批制度改革。“一窗通辦、一辦到底”的新的行政審批服務(wù)模式，是由審批大廳窗口統(tǒng)一受理，轉(zhuǎn)接后臺相關(guān)部門按照職責協(xié)同完成審批工作，力求做到不同審批部門間的高效協(xié)同審批。形成了促進信息共享、工作同步推進、提高審批效率的新的審批模式，為群眾解決了辦事來回跑的問題，真正實現(xiàn)了群眾辦理事務(wù)流程更優(yōu)、效率更高。宜昌自貿(mào)片區(qū)在全國率先打破單個政務(wù)服務(wù)事項和行政審批事項的傳統(tǒng)方式，推行政務(wù)事項“政務(wù)集成服務(wù)”模式，梳理了辦理一件事所涉及的所有審批和服務(wù)事項及流程，以企業(yè)和群眾辦成事為目的，提供一站式、一整套的流程優(yōu)化服務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)一體化無縫對接。自貿(mào)區(qū)的一系列改革將審批權(quán)力變成服務(wù)職責，最大限度地方便群眾、提升效率，同時將分類審批變成流水作業(yè)，并聯(lián)和聯(lián)合審批，化繁為簡?？傮w來說，宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批改革取得了一定成效。在改革中，將不必要的“審批制”改為“備案制”或“核準制”，逐步做到了與國際慣例接軌，實現(xiàn)了管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。

二、宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批制度改革研究背景和成效

2001年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》，首次提出了“行政審批制度改革”這一說法，象征著中央正式啟動了行政審批制度改革的行動，成為國家行政審批制度改革探索的出發(fā)點。行政審批制度改革的根本目的是盡量給市場、企業(yè)留出空間，放松準入條件、減少審批流程，切實為社會發(fā)展提供優(yōu)化服務(wù)。從2001年開始，我國的行政審批制度改革可以分為三個階段：2001至2012年，改革以減少行政審批項目為主要內(nèi)容，到2012年8月，國務(wù)院分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。第二個階段，2012年至2014年，黨的十八大以后，大力推進“放管服”改革，加強事中事后監(jiān)管相結(jié)合、注重簡政放權(quán)。第三階段，是2015年至今，各地紛紛持續(xù)簡政放權(quán)，先行先試，不斷創(chuàng)新行政審批改革方式，不斷探索和完善行政審批制度改革實施舉措。宜昌自貿(mào)片區(qū)在2017年成立以后，以高新區(qū)為依托，全力打造創(chuàng)新發(fā)展的試驗區(qū)、內(nèi)陸開放的新高地。宜昌自貿(mào)片區(qū)政務(wù)服務(wù)局積極推進行政審批制度改革，經(jīng)過不斷探索，在為宜昌自貿(mào)片區(qū)的營商環(huán)境進一步發(fā)展、辦事效能進一步提升方面做出了不少的貢獻。

三、宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批制度改革存在的問題及原因

（一）法律體制不完善

第一，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)緩慢。到目前為止，針對行政許可的約束，我國只有《行政許可法》這一部行政審批專項法，針對行政審批的權(quán)限做了大致的限制。雖然此法在一定程度上簡化和規(guī)范了行政許可程序并且提高了辦事效率，但是在不斷推進改革創(chuàng)新的時代，機構(gòu)重組后，針對行政許可的唯一法律并不能完全與時代相適應(yīng)，也很難解決當前存在的所有問題。行政許可內(nèi)涵外延界定不清、主體不明確、自由裁量權(quán)力過大等問題嚴重影響了行政審批改革的效果。第二，法律法規(guī)更新滯后于實際需求。在快速推進的放管服改革中，出現(xiàn)了一些法律法規(guī)滯后于改革步伐，導致行政審批出現(xiàn)互相矛盾的問題，也出現(xiàn)讓辦事群眾無所適從的情況。例如，醫(yī)療器械分為三類：一類、二類、三類。根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》，經(jīng)營一類產(chǎn)品是不需要辦理醫(yī)療器械經(jīng)營許可證的，經(jīng)營二類產(chǎn)品是需要辦理二類醫(yī)療器械經(jīng)營備案憑證的，經(jīng)營三類產(chǎn)品是需要辦理醫(yī)療器械經(jīng)營許可證的。2018年宜昌自貿(mào)片區(qū)“多證合一”改革后，取消了二類醫(yī)療器械的備案辦理事項，也就是說群眾只需要在辦理工商營業(yè)執(zhí)照的時候?qū)N售二類醫(yī)療器械進行備案即可，不需要再去以前規(guī)定的食品藥品監(jiān)督管理部門進行備案。但是，我國的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第三十條規(guī)定：從事二類醫(yī)療器械經(jīng)營的仍需要經(jīng)營企業(yè)向所在地人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門備案。這項法律仍在用，并且沒有更改相關(guān)條款。法律法規(guī)的更新落后于改革時新的政策，與實際發(fā)展脫軌，讓群眾有時候不知道該如何進行合法合規(guī)的經(jīng)營活動，同時也造成各地由于審批標準不一樣而產(chǎn)生的誤解與不便。

（二）行政審批效率不高

第一，機構(gòu)重組人員變動導致審批主體效率不高。2019年組織機構(gòu)改革以后，很多機構(gòu)合并重組，但是其職能并沒有在第一時間完全融合理清，導致群眾在找一個部門的時候，審核人員還是需要去詢問改組前的相關(guān)審批機構(gòu)去確認審批事項，各個部門權(quán)力清單不清，各改組后的人員專業(yè)性不強等問題導致審批環(huán)節(jié)費時費力。第二，窗口初審人員專業(yè)差。宜昌自貿(mào)片區(qū)政務(wù)服務(wù)局的“一窗通辦”是將各個行政審批部門需要辦理的事項集中到一個窗口統(tǒng)一辦理，其目的最初是讓群眾少跑路，能夠在一個窗口辦成所有想辦的事項。但是，這其中忽略了一個重要的問題各職能部門的專業(yè)性問題。窗口人員為政務(wù)服務(wù)局工作人員，負責對所辦事項照單收件，做資料初步審核和前期的數(shù)據(jù)錄入工作，然后將資料轉(zhuǎn)給各個職能部門去審批。雖然大部分職能部門已派相關(guān)審批人員入住大廳，但是前面窗口收資料，后面審批這個過程仍然會出現(xiàn)資料不齊、信息錄入錯誤、告知事項不全等問題，使得辦事群眾需要再次到窗口進行修改，甚至多次修改，導致行政審批效率不高。第三，政務(wù)服務(wù)后臺大數(shù)據(jù)不通暢。2019年3月1日新組建的宜昌市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局，讓政務(wù)服務(wù)進入大數(shù)據(jù)時代。湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)成為群眾、企業(yè)辦理政務(wù)事項的官方網(wǎng)站，網(wǎng)站旨在“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑路”的目的，將政務(wù)服務(wù)帶入數(shù)字時代，以提升行政審批效率。但是，目前各個審批職能部門都有一套自己的行政審批系統(tǒng)，有的專業(yè)的甚至只能用自己的內(nèi)網(wǎng)進行審批，如工商審批系統(tǒng)和人社審批系統(tǒng)。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的不暢通，群眾仍需到窗口準備很多相關(guān)基礎(chǔ)材料，比如在一個窗口辦理一個餐飲市場主體的工商、食藥、綜合執(zhí)法等相關(guān)業(yè)務(wù)，因為每個部門都要求掃描上傳紙質(zhì)資料留檔，就必須多次交自己的身份證復(fù)印件等基礎(chǔ)信息。

（三）行政審批事中事后監(jiān)管體制待完善

行政審批制度改革“簡政放權(quán)”降低了市場準入門檻，“輕審批，重監(jiān)管”，極大激發(fā)了市場活力。但是行政審批事中事后監(jiān)管體制不完善，導致行政審批改革效果不佳。第一，行政審批事后監(jiān)管法制體系不到位。問題的源頭在于我國的行政審批立法進程緩慢，沒有一部專門的行政程序法。因為沒有相關(guān)監(jiān)管程序的法律，出現(xiàn)了一些不知道如何監(jiān)管、如何定責、如何處罰的情況。第二，信息互通效果不好，信息利用率不高。在工商行政審批制度改革“先照后證”的過程中，不斷改進信息共享方式，從一開始的紙質(zhì)的“雙告知”到現(xiàn)在“部門協(xié)同監(jiān)管平臺”網(wǎng)上數(shù)據(jù)推送，極大地增強了信息共享的完整性、準確性和及時性。但在實際操作中，仍存在問題。首先是改革區(qū)部門不健全，同級無對應(yīng)事項的審批部門，無法實行平級推送，只能向上級機關(guān)推送。而且大部分許可審批部門對信息的認領(lǐng)和反饋存在滯后性。“部門協(xié)同監(jiān)管平臺”反饋渠道未發(fā)揮實際作用，許可審批部門簽發(fā)許可后，多數(shù)未通過平臺將辦理結(jié)果告知審批部門。再者是信息利用率不高，存在在平臺及時上單純下載信息卻不知如何利用的情況，造成營業(yè)執(zhí)照和后置審批信息不能及時對接，即審批部門將新增辦理營業(yè)執(zhí)照的市場主體信息推送至許可審批部門后，大部分許可審批部門不會主動聯(lián)系督促市場主體前來辦理許可審批手續(xù)，平臺上的信息僅僅下載，但未發(fā)揮實際監(jiān)管作用。第三，機制銜接有盲點，導致監(jiān)管有漏洞。例如，在自貿(mào)區(qū)“放管服”改革舉措下，對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)的個人和企業(yè)設(shè)立公司可采取“住所申報”制度，也就是在審批環(huán)節(jié)取消了實地調(diào)查和相關(guān)資料收取，企業(yè)自行承諾申報，導致有些市場主體利用監(jiān)管的真空地帶和漏洞采取虛假申報注冊資本、注冊地址、投資主體等信息，獲得市場準入，而這些給事后監(jiān)管帶來了不小的壓力。第四，監(jiān)管責任不明晰。國務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》明確提出了“按照‘誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管’的事中事后監(jiān)管原則?！边@些條例，看似監(jiān)管責任已非常明確，但是涉及具體落實時政策要真正說清，道理要真正明白，關(guān)系要真正理順實屬不容易。比如“誰審批、誰監(jiān)管”這個問題，一個部門審批的事項，有時候其監(jiān)管卻涉及多個部門，是“1對N”的關(guān)系。比如危險化學品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可由安監(jiān)部門審批，但在監(jiān)管時?；返倪\輸由交通部門監(jiān)管，安監(jiān)部門只能監(jiān)管廠區(qū)內(nèi)這一部分；廢棄物由生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管，非審批部門監(jiān)管在監(jiān)管中的責任不明確、分工不清晰，就會導致監(jiān)管落實不到位。

四、宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批制度改革優(yōu)化對策

（一）完善行政審批各項法律法規(guī)建設(shè)

首先，進一步完善《行政許可法》，與時俱進推進行政許可法律進一步完善。明確行政許可的內(nèi)涵和外延；嚴格限定行政許可的設(shè)定主體，避免行政自由裁量權(quán)的擴大；規(guī)范行政許可的設(shè)定范圍。其次，及時更新和完善各項法律法規(guī)，與現(xiàn)行的改革政策或規(guī)定相符合，避免出現(xiàn)一個事項兩種法律同時可行的現(xiàn)象出現(xiàn)。再次，制定統(tǒng)一的行政程序法，做到行政審批公開、公正、透明、可信。細化各個審批環(huán)節(jié)，明確各審批環(huán)節(jié)的確切內(nèi)容、時間、要求。要進一步擴大群眾的參與度，保證群眾利益和知情權(quán)。

（二）提升各方面的行政審批效率

提升行政審批效率首先就需要提升各個相關(guān)審批人員的專業(yè)知識與能力。各相關(guān)部門需要了解自己部門的權(quán)力清單，并且學習和了解相關(guān)辦理事項所需的材料和各個環(huán)節(jié)的對接，提升自身的專業(yè)性。在組織機構(gòu)改革以后，各部門更應(yīng)該快速適應(yīng)崗位需求，完善自己職責范圍內(nèi)的各項行政審批知識，在審批中保證專業(yè)高效。不僅是各審批部門，自貿(mào)區(qū)窗口政務(wù)服務(wù)局的工作人員也應(yīng)該提升自己的專業(yè)能力和服務(wù)水平。不斷學習各集成服務(wù)事項，積極溝通和對接各個職能局室的業(yè)務(wù)，按照局室人員的專業(yè)要求來要求自己，提升綜合服務(wù)水平，力求為群眾一窗受理一次辦成，對群眾提出的問題做出專業(yè)、準確的回答，提高初審效率。其次，在大數(shù)據(jù)軟硬件設(shè)施、頂層設(shè)計構(gòu)建上要盡快完善，穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)程序和環(huán)境，權(quán)責清單事項要認領(lǐng)到位，打通數(shù)據(jù)審批后臺，進行統(tǒng)一管理，減少重復(fù)資料的提交，真正提升行政審批效率。

（三）建立完善的事中事后監(jiān)管體系

首先，建立一套完善、全面的、多層次的監(jiān)管體制，減少審批、監(jiān)管盲點。從行政審批到事項監(jiān)管，要形成一條線無縫對接，建立縱向到底、橫向到邊的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，做到監(jiān)管事項全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)、真空區(qū)。其次，推動網(wǎng)上“部門協(xié)同監(jiān)管平臺”完善建設(shè)，將事項推送、認領(lǐng)、監(jiān)管處理系統(tǒng)設(shè)計更加完善，誰負責，誰認領(lǐng)，及時監(jiān)管，并且從平臺上進行反饋顯示，使審批和監(jiān)管信息平臺互通更加透明、精準、及時，加強信息有效互通，讓監(jiān)管更加有效。再次，完善細化各個職能部門的權(quán)責清單，厘清監(jiān)管權(quán)限，明晰審批和監(jiān)管責任主體，明確監(jiān)管對象、監(jiān)管事項，避免出現(xiàn)事中事后監(jiān)管互相推諉、無人監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生。最后，建立監(jiān)管評價體系，實現(xiàn)監(jiān)管主體的多元化，引導政府、社會共治，實現(xiàn)政府加強監(jiān)管、公民協(xié)同治理、媒體負責監(jiān)督和法律堅守嚴管的多元協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)管模式，防止出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶。

五、結(jié)語

在全面深化改革中，行政審批制度改革是重要的組成部分。自貿(mào)區(qū)作為先行先試改革創(chuàng)新的示范區(qū)，就更是要走在行政審批制度改革的前列，先行先試。本文主要圍繞宜昌自貿(mào)片區(qū)行政審批制度改革現(xiàn)狀，分析了我國目前自貿(mào)區(qū)行政審批制度改革所取得的成效和出現(xiàn)的問題，并針對問題提出了自己的一些優(yōu)化建議。在后期的行政審批制度改革中要著重各項法律法規(guī)的更新和完善，從人員專業(yè)化角度和大數(shù)據(jù)專業(yè)化建設(shè)方面提升行政審批的效率，建立健全完善的事中事后監(jiān)管體制。行政審批制度改革勢在必行，希望本文的相關(guān)分析和建議將對我國行政審批制度改革的發(fā)展起到一定促進作用。