論黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化

魏 艷

(重慶交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400074)

2018年8月，習(xí)近平總書記在全面依法治國委員會第一次會議上明確提出：“推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”2021年1月，中共中央將“實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”納入《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》，標志著黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化由理論命題轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`課題?；谥袊赜械恼螌嵺`，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化需要在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個維度展開”[1]123。因此，基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的差異互補性和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)特性，從黨規(guī)國法協(xié)同視角研究推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化基本問題及路徑尤為必要。

一、黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本要義

黨的領(lǐng)導(dǎo)活動涉及黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)、黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)和黨領(lǐng)導(dǎo)社會三個維度的活動。政黨是一國之內(nèi)的組織，黨員是一國之內(nèi)的公民，既受該國法律的制約和規(guī)范，也要遵循政黨內(nèi)部規(guī)則要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和活動是由各級黨組織與黨員具體實施的，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要在“黨內(nèi)法規(guī)和國家法治層面實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)主體的明晰化、領(lǐng)導(dǎo)行為及過程的規(guī)范化以及領(lǐng)導(dǎo)客體的確定化”[1]125。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動類型

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”在新時代黨的建設(shè)總要求中具有重要位置。黨的領(lǐng)導(dǎo)意蘊豐富，范圍涵蓋黨政軍民學(xué)、內(nèi)政外交國防各領(lǐng)域各方面，并通過黨內(nèi)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)、黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對社會(非政府領(lǐng)域)的領(lǐng)導(dǎo)三個維度來實現(xiàn)。

黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)將分散的黨組織和黨員個體凝聚成系統(tǒng)整體。中國共產(chǎn)黨是由若干具有獨立思想、意識和訴求的個體與組織構(gòu)成的，黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)將思想和行動分散的黨組織與黨員組織成統(tǒng)一整體，凝聚為系統(tǒng)整體。黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)至少包括“全黨服從中央、黨中央的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)、黨的地方組織的領(lǐng)導(dǎo)”[2]。通過黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，各級各類黨組織和若干黨員按照一定的規(guī)則與結(jié)構(gòu)構(gòu)成系統(tǒng)整體，并在共同的思想取向和情感認知下凝聚在一起。

黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)是實現(xiàn)黨對國家社會事務(wù)治理的重要方式。國家政權(quán)機關(guān)包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)。黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的活動就是黨與立法機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系問題，即廣義上的黨政關(guān)系問題。黨政關(guān)系是政黨政治的主要關(guān)系。在政黨政治時代，政府都是由執(zhí)政黨組織和控制的，“政黨的活動和影響已經(jīng)滲透到國家立法、行政、司法等各個領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)”[3]。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接指揮或替代國家政權(quán)機關(guān)實現(xiàn)對國家事務(wù)的治理，而是通過政治思想工作、組織機制建構(gòu)與運作來實現(xiàn)。因此，黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵是通過機構(gòu)設(shè)置、干部推薦、政策制定等方式在法定軌道上使黨的主張成為國家意志，確保國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員是黨組織推薦的人選，并通過國家政權(quán)機關(guān)實現(xiàn)對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

黨領(lǐng)導(dǎo)社會。社會“是指與政治(國家)領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、文化領(lǐng)域相區(qū)別的，以人的生活為中心的領(lǐng)域”[4]。社會中的個體基于利益最大化的理性思考，在主觀追逐自身利益的同時，基于多元主體個性和需求的差異，在社會中組成不同的組織和群體。馬克思主義政黨觀認為，政黨是代表一定階級、階層或集團的利益，為實現(xiàn)其政治綱領(lǐng)，積極追求執(zhí)掌或參與國家政權(quán)的政治組織。政黨與社會、民眾聯(lián)系緊密，其執(zhí)政基礎(chǔ)則牢固，執(zhí)政合法性就高；反之，則執(zhí)政基礎(chǔ)脆弱，執(zhí)政合法性低。黨與社會關(guān)系的狀態(tài)決定著黨的政治威信和政治前景。相比較而言，中國共產(chǎn)黨是代表最廣大人民利益的“整體的政黨，與政府一道構(gòu)成廣義的國家公權(quán)力”[5]。中國共產(chǎn)黨通過社會組織、各民主黨派、工會、共青團、婦聯(lián)等社會力量實現(xiàn)對社會的聯(lián)系和領(lǐng)導(dǎo)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。

(二)黨規(guī)國法協(xié)同基本要求

黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的，依靠黨的紀律保障，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動，作用于所有黨組織和全體黨員的專門性規(guī)章制度。國家法律則是由國家權(quán)力機關(guān)依法定程序制定，通過國家強制力保障實施，適用于一國之內(nèi)所有組織和個人的制度規(guī)范。兩者各有側(cè)重，相輔相成。黨規(guī)國法協(xié)同是在遵循法治理念基礎(chǔ)上，實現(xiàn)兩者相互補充、銜接協(xié)調(diào)。

遵循法治理念。法治的關(guān)鍵是確立“法”的統(tǒng)治。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是中國特色社會主義法治體系之“法”的兩大制度構(gòu)成要件。兩者在“命名規(guī)則、內(nèi)容表現(xiàn)形式、邏輯結(jié)構(gòu)上都具有‘法’的形式特征”[6]28-30，具有權(quán)力規(guī)制、民主維護、權(quán)利保障等良法品質(zhì)和精神。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之“法”的品質(zhì)并非天然生成，而是理性設(shè)計的產(chǎn)物和結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是黨組織與黨員的行為、活動應(yīng)遵循的制度。將法治的理念、精神及原則融入黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和活動在法治軌道上運行，才能切實推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，保證法治中國的全面實現(xiàn)。如果黨內(nèi)法規(guī)和國家法律失去法治意蘊，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動就會脫離法治軌道，黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義法治建設(shè)就會出現(xiàn)問題，偏離法治方向。

明晰黨規(guī)國法調(diào)整領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律具有不同的規(guī)范屬性，在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域界定兩者的適用范圍和規(guī)范形式，是實現(xiàn)黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的關(guān)鍵?！爸袊伯a(chǎn)黨本質(zhì)上是政治組織，在‘法不禁止即自由’的原則下，只要不與憲法法律相抵觸，可以按照其自身制定的行為規(guī)則實現(xiàn)內(nèi)部治理。”[7]因此，對于黨組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員之間形成的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)行為和活動，主要由黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整。中國共產(chǎn)黨不同于普通意義上的自治組織，是執(zhí)掌國家政權(quán)的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)黨。通過設(shè)置黨的中央委員會和地方委員會，發(fā)揮對全國和地方重大事務(wù)的決策作用；通過國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)的黨組織，實現(xiàn)對國家機關(guān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；通過對民主黨派、人民團體、社會組織以及人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)和互動，實現(xiàn)對社會的領(lǐng)導(dǎo)。對此，應(yīng)厘清黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的調(diào)整程度與規(guī)范領(lǐng)域。有學(xué)者認為，在黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)和黨領(lǐng)導(dǎo)社會領(lǐng)域，“國家法律應(yīng)原則確認黨對國家政權(quán)機關(guān)和各類社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具體規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動”[8]。也有學(xué)者從領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)政治屬性強弱來劃分黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的規(guī)范程度，認為“對經(jīng)濟建設(shè)等弱政治性領(lǐng)域?qū)嵭蓄I(lǐng)導(dǎo)，只需制定宏觀性戰(zhàn)略規(guī)劃；在反腐倡廉等中政治性領(lǐng)域，黨的組織決策事項擴大到中觀層面，應(yīng)制定具體行動方案；對意識形態(tài)等強政治性領(lǐng)域，可在微觀上就一些重要的具體事務(wù)作出決定”[9]。可見，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，各有側(cè)重，分工明確。黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重規(guī)范黨組織的工作活動和黨員行為，國家法律主要調(diào)整國家政權(quán)機關(guān)、社會組織以及公民個人行為。就具體領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)而言，領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)政治屬性強弱決定黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整程度的深淺。政治屬性越強，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范越具體；反之，則越抽象。

加強黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)。黨規(guī)國法在保障方式、規(guī)范對象、規(guī)范內(nèi)容方面存在差異。在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和行為領(lǐng)域，要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的特有制度功能，不能以國家法律替代黨內(nèi)法規(guī)，也不能用黨內(nèi)法規(guī)取代國家法律。在黨的內(nèi)部建設(shè)領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與國家法律協(xié)調(diào)一致，避免沖突。在黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)和黨領(lǐng)導(dǎo)社會領(lǐng)域，黨規(guī)國法或主或輔，交替主導(dǎo)。因此，加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)，確保兩者相互配合、互相依托，是推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的應(yīng)有之義。如黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，相應(yīng)的國家機構(gòu)組織法就要確認黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)在國家法律確認基礎(chǔ)上細化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。

二、黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的邏輯基礎(chǔ)

推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要將黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)、黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)活動與程序納入黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整規(guī)范的軌道。黨內(nèi)法規(guī)是黨管黨治黨的重要依據(jù)，國家法律是黨治國理政的依據(jù)，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化需要在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個維度進行，缺一不可。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的價值取向、內(nèi)容規(guī)定、功能作用，為黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化奠定邏輯基礎(chǔ)。

(一)價值取向的人民性是黨規(guī)國法協(xié)同推進的前提

諾思曾指出：“任何社會、經(jīng)濟或政治體制都是人為構(gòu)建的。”[10]規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律也是人為構(gòu)建的，體現(xiàn)規(guī)范制定者的主觀意志和價值取向。兩者在價值指向上是一致的，都“統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標之下”[11]。黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的規(guī)范體系，反映的是黨的統(tǒng)一意志；國家法律是立法機關(guān)制定的規(guī)范體系，代表的是人民的利益。中國共產(chǎn)黨的宗旨是“全心全意為人民服務(wù)”，黨的意志和人民的意愿具有同一性；國家立法活動是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，是黨的政策主張的法律體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是人民意志的體現(xiàn)，兩者在本質(zhì)上是一致的，最終都是為了維護和保障人民的利益。從動力因素來看，中國共產(chǎn)黨推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的內(nèi)在動力是為了更忠實地維護人民的利益。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，管黨治黨的目的也是為了使廣大黨員干部更忠實地維護人民的利益，這與國家法律是人民意志的體現(xiàn)、以保護人民利益為取向的價值目標是一致的。因此，價值取向一致奠定了黨規(guī)國法協(xié)同治理的前提。

(二)黨規(guī)內(nèi)容嚴于國法的規(guī)定是黨規(guī)國法協(xié)同推進的關(guān)鍵

國家法律是國家權(quán)力機關(guān)制定的，針對一國之內(nèi)所有組織和個人行為與活動進行的最低限度要求，具有普遍適用性。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員行為與活動的規(guī)范，與國家法律規(guī)定相比要求更高。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并非單純依據(jù)憲法法律授予，而是自身先進性使然。因此，黨員不同于一般公民，中國共產(chǎn)黨對黨員行為活動的要求不能止于國家法律對普通公民的行為規(guī)范標準。中國共產(chǎn)黨是中國社會各行各業(yè)最優(yōu)秀的人員組成的先進政治組織，肩負著艱巨的使命任務(wù)，永葆先進性和純潔性對中國共產(chǎn)黨來說具有現(xiàn)實必要性。對此，列寧強調(diào)工人階級政黨“還要做到使其余一切部隊都能看到并且不能不承認我們確實是走在前面”[12]，否則就會被其他政黨所代替。中國共產(chǎn)黨要鞏固自身領(lǐng)導(dǎo)地位，提升自身領(lǐng)導(dǎo)能力，就必須始終保持自身的先進性。推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)，將蘊含黨先進性和純潔性的思想、行為、作風(fēng)標準用制度體現(xiàn)并固定下來，從而使得規(guī)范黨的行為和活動的制度“體現(xiàn)黨的先進性和純潔性的歷史特點”[13]，才能筑牢保持黨的先進性的制度屏障。黨內(nèi)法規(guī)的高標要求和國家法律的底線規(guī)定互為補充，兩者協(xié)同治理，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。

(三)形式差異性是協(xié)同推進的基礎(chǔ)

保障形式的差異性需要兩者協(xié)同推進。黨的領(lǐng)導(dǎo)對象范圍廣、影響大，溢出黨內(nèi)，對黨外國家政權(quán)機關(guān)、社會組織和公民個體都產(chǎn)生作用。黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的、依靠黨的紀律保證實施的專門制度，黨的紀律處分只適用于黨內(nèi)組織和黨員。當黨的領(lǐng)導(dǎo)活動對象是非黨組織和非黨員時，黨內(nèi)法規(guī)難以產(chǎn)生約束力，需要普適性的國家法律來約束。可見，在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，需要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的互補作用，才能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)制度落到實處。

此外，從表現(xiàn)形式來看，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨的行動綱領(lǐng)和自身建設(shè)的規(guī)范性遵循。隨著時代變遷，為了始終保持自身成為時代先鋒，走在時代前列，引領(lǐng)時代發(fā)展，黨需要根據(jù)形勢變化及時修改黨內(nèi)法規(guī)，使黨能與時俱進，永遠保持旺盛的生命力和戰(zhàn)斗力，增強領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性與權(quán)威。因此，黨內(nèi)法規(guī)具有一定的靈活性。對黨內(nèi)法規(guī)靈活性與黨的先進性關(guān)系，有學(xué)者曾總結(jié)道：“黨內(nèi)法規(guī)不靠穩(wěn)定性而是靠先進性來支撐它的權(quán)威……只有允許黨內(nèi)法規(guī)具有靈活性和可變性，才能保證我們黨永遠立于時代的浪尖潮頭?！盵14]國家法律是基于人民共識基礎(chǔ)上形成的對人民具有約束性的規(guī)范，法律的權(quán)威既來自人民的共識，又來自國家強制力保障，國家法律適用于一國管轄范圍內(nèi)的全體組織和個人。法律具有穩(wěn)定性，法律的穩(wěn)定性既來自人民共識達成的艱難性，也來自其自身的原則性。一個國家的人口規(guī)模越大，人們的利益訴求就越多元化，基于全體人民認同的共識難以形成，一旦達成就不能輕易改變，否則，基于社會共識基礎(chǔ)之上的社會秩序會被破壞。正是為了避免國家法律跟不上時代發(fā)展和形勢變化的速度，在制定國家法律過程中，要盡量考慮制度設(shè)計的前瞻性和抽象性，不能一味追求現(xiàn)時性和具體性。國家法律的實施總是需要一系列實施細則、司法解釋、指導(dǎo)意見等配套規(guī)定來保障。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國家一切領(lǐng)域、一切事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)黨。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨、開展黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動的依循，也可以在其“執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)和行政管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家法律規(guī)定的具體化”[15]?？梢姡怯捎邳h內(nèi)法規(guī)和國家法律在形式上具有差異性，需要兩者相互補充、銜接協(xié)調(diào)，共同作用于各個黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。

三、黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的優(yōu)化路徑

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化要求加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的國家法律制度建設(shè)，用國家法律保證黨的領(lǐng)導(dǎo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》明確要求要在人大、政府、法院、檢察院等國家政權(quán)機關(guān)組織法，以及政協(xié)、工商聯(lián)、人民團體、民主黨派等有關(guān)社會組織的章程中載入堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。此外，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化還必須加強領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)的建設(shè)，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)的體系化、系統(tǒng)化，保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

(一)完善黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)

推進黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化就是通過制度建設(shè)，確立全黨服從中央的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的全國代表大會、中央政治局、中央政治局常委會之間的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的地方各級代表大會、黨的地方各級委員會、黨的地方各級黨委常委會之間的領(lǐng)導(dǎo)制度，使黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制更加成熟定型、運行更規(guī)范。

推進黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化關(guān)鍵是要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)主體設(shè)置和運行規(guī)范化、制度化。當前黨中央的各項制度已逐步成型，步入規(guī)范化、程序化軌道，但針對黨中央領(lǐng)導(dǎo)活動中的一些重點環(huán)節(jié)和具體細節(jié)，還需要將長期實踐中形成的經(jīng)驗和做法上升為黨內(nèi)法規(guī)。如黨中央為發(fā)揮帶頭示范作用，可以制定專門的《中國共產(chǎn)黨中央委員會選舉工作條例》《中共中央政治局向中央全會報告工作規(guī)定》，從政治上保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標的如期實現(xiàn)。此外，由黨的地方各級代表大會、黨的地方各級委員會、黨的地方各級黨委常委會之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)活動組成的黨的地方組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)活動，隨著《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的制定并貫徹落實，逐步納入制度化、規(guī)范化、程序化軌道。但是，當前黨內(nèi)法規(guī)還缺乏對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組成人員結(jié)構(gòu)的制度性規(guī)定，即哪些人員應(yīng)該進入地方黨委常委，是因人而定還是根據(jù)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和履行的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來定。此外，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)組成人員應(yīng)依據(jù)什么標準來規(guī)范排序。針對這些問題，應(yīng)進一步健全完善地方黨委工作條例，予以明確，以便規(guī)范化操作與運行。

推進黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化，還需要建立健全堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度。維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的最根本政治要求。黨的十八大以來，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)制度已納入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，并進一步健全完善，建構(gòu)了以《黨章》為根本依據(jù)的“兩個維護”制度體系。如頒布《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，從制度上保證黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；制定《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，明確請示報告清單；制定《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》，要求所有黨組織和全體黨員在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下齊心協(xié)力、步調(diào)一致開展工作。針對實踐中存在的變通執(zhí)行黨中央決策部署等問題，完善中央重大決策機制，“進一步建立黨中央決策部署和習(xí)近平總書記重要指示批示的跟蹤、落實進度，反饋、獎懲機制，全面壓實責(zé)任”[16]。

加強作風(fēng)建設(shè)和紀律建設(shè)是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。推進黨的作風(fēng)建設(shè)和紀律建設(shè)制度化、規(guī)范化也是推進黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要內(nèi)容。黨的作風(fēng)建設(shè)是指“端正黨組織和黨員的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)，樹立與黨的性質(zhì)和宗旨相適應(yīng)的良好風(fēng)尚的工作”[17]。黨組織和黨員的作風(fēng)是黨的精神風(fēng)貌的反映，影響黨群關(guān)系，關(guān)系黨的命運前途。為加強黨和國家機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，黨的十八大以來，先后制定《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》《關(guān)于黨政機關(guān)工作人員個人證券投資行為若干規(guī)定》《關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。黨的機關(guān)作風(fēng)建設(shè)和國家機關(guān)作風(fēng)建設(shè)均遵循同樣的運行規(guī)律，這些法規(guī)既適用于黨的機關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用于國家機關(guān)工作人員和干部，并由黨政部門聯(lián)合頒布，有學(xué)者稱此類黨政聯(lián)合頒布的法規(guī)為“混合性法規(guī)”[6]88。這類法規(guī)既規(guī)范黨員的行為作風(fēng)，又調(diào)整國家機關(guān)中非黨員工作人員的行為活動，甚至還規(guī)范和約束國家機關(guān)工作人員親屬的民事行為與活動。類似情況也出現(xiàn)在黨的紀律制度領(lǐng)域?，F(xiàn)有的有關(guān)黨的紀律規(guī)定的制度通常采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式來公布，有關(guān)黨的紀律規(guī)定既適用于黨組織和黨員，也適用于非黨組織和非黨員。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》第十二條明確規(guī)定，黨政機關(guān)、公司企業(yè)、事業(yè)單位和社會全體中具有國家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部都適用該規(guī)定。上述機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部并非全部都是黨員。此外，在黨的紀律建設(shè)領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨制定和頒布的黨的紀律建設(shè)法規(guī)，直接規(guī)定非黨組織和非黨員的行為義務(wù)。對于這種現(xiàn)象，歐愛民教授運用“伴影理論”[6]140來論證這種規(guī)定的正當性和合理性，認為正是由于特定領(lǐng)域的國家事務(wù)與黨的自身建設(shè)息息相關(guān)導(dǎo)致的。當前，黨的紀律建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)非黨員、非黨組織義務(wù)的規(guī)定比較少，現(xiàn)有規(guī)定的宗旨是更好地加強黨的建設(shè)，確保黨自身的先進性，體現(xiàn)了較崇高的制度使命。從制度效率來看，黨政聯(lián)合制定法規(guī)避免重復(fù)立法，提升了立法效力。但是從權(quán)利救濟角度來看，由于無法確定“混合性法規(guī)”的國家法律屬性，當公民權(quán)利受“混合性法規(guī)”損害時，難以依據(jù)國家法律進行救濟，更不能依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進行救濟，從而使權(quán)利救濟陷入兩難。隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化推進，有必要制定國家法律，將此類黨務(wù)行為納入國家法律調(diào)整范疇。

(二)加強黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的黨規(guī)國法建設(shè)

推進黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法工作的法治化。人大立法工作關(guān)系黨和國家事業(yè)的發(fā)展全局，堅持中國共產(chǎn)黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)成為中國特色社會主義法治建設(shè)的題中之義，是立法工作的一項根本性原則。完善黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當運用法治思維、法治原則、法治方式，實現(xiàn)黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化、程序化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和重大決策部署的貫徹落實。黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化過程也是健全與完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系，確保二者銜接協(xié)調(diào)的過程。當前，為加強自身領(lǐng)導(dǎo)立法工作的規(guī)范化建設(shè)，黨制定并轉(zhuǎn)發(fā)了三部專門性黨內(nèi)法規(guī)，分別是1991年2月發(fā)布的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，2005年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》。三部黨內(nèi)法規(guī)確立了黨對國家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)范圍，即黨對國家和地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；規(guī)定了黨通過請示報告制度領(lǐng)導(dǎo)立法工作；明確黨對人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)程序等內(nèi)容。下一步應(yīng)繼續(xù)加強完善如下事項：黨對立法規(guī)劃和重大立法事項的審核、批準制度，重要立法事項的請示匯報制度，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的黨內(nèi)法規(guī)制度，黨對立法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和督導(dǎo)落實制度，立法機關(guān)黨組建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)制度。

黨保證執(zhí)法指的是黨通過政策制定、干部任免、機構(gòu)設(shè)置和黨內(nèi)監(jiān)督等方式實現(xiàn)對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與影響，保證行政機關(guān)依法管理國家經(jīng)濟、社會、文化等國家事務(wù)。黨保證執(zhí)法工作活動法治化的過程，也是規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)行為活動的黨內(nèi)法規(guī)和行政機關(guān)管理國家事務(wù)的法律不斷完善、共同發(fā)揮作用的過程。中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨負有領(lǐng)導(dǎo)改革、經(jīng)濟、政治、法治、文化、社會、生態(tài)文明、外事、國防和軍隊等各項國家事務(wù)的責(zé)任。從目前來看，這類工作的制度化規(guī)范化進程在加速推進。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》中有關(guān)“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”任務(wù)得以落實，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革工作、經(jīng)濟工作、法治工作等方面的規(guī)定進一步完善。但是，在黨領(lǐng)導(dǎo)人才工作、外事工作方面還沒有頒布專門性黨規(guī)。此外，已經(jīng)頒布的黨內(nèi)法規(guī)需要在實踐中進一步修訂完善，才能實現(xiàn)立得住、行得通、管得了的目標。在軍隊、人才、干部、意識形態(tài)、外事、生態(tài)環(huán)境保護等特定領(lǐng)域，黨的機關(guān)和國家機關(guān)共同制定了大量的混合性法規(guī)，以推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。如黨政聯(lián)合頒發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》等，混合性黨內(nèi)法規(guī)雖然本著“于事簡便”“于事有效”的原則 ，提高了制度制定效率，但存在制度制定程序不周延、公眾參與不充分的問題，不利于國家法治建設(shè)和良法之治。隨著中國共產(chǎn)黨治理法治化的推進，黨要將干部、宣傳等直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域比較成熟的混合性黨規(guī)通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律。

現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)和國家法律均沒有明確界定黨的領(lǐng)導(dǎo)職能。“黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心并不意味著任何時候黨組織都要承擔(dān)三個核心角色?！盵18]實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心、權(quán)力中心、決策主體三者相互混淆，從而導(dǎo)致黨政關(guān)系不順暢，黨政“一把手”關(guān)系緊張。黨的一把手地位的加強使得行政機構(gòu)和機構(gòu)負責(zé)人成為集體決策的執(zhí)行者與行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主要承擔(dān)者，工作中出了問題，首先要問責(zé)行政機構(gòu)負責(zé)人，較少追責(zé)黨組織負責(zé)人，難以充分調(diào)動行政機構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性。有必要在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律中明確規(guī)定，加強黨的一把手責(zé)任追究機制。

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。如果司法防線缺乏公信力，人們就會質(zhì)疑社會公正，難以保障社會和諧穩(wěn)定。黨“支持司法”即黨通過一系列組織體制和運作機制，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，防止各級各類黨政機關(guān)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，插手具體案件處理。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式之一就是黨推薦、提名司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部人選，參與司法工作隊伍遴選。司法機關(guān)負責(zé)人的選任和產(chǎn)生是在黨規(guī)國法協(xié)同治理下完成的。在選任和產(chǎn)生過程中，黨主要通過《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等混合性法規(guī)推薦、遴選司法機關(guān)負責(zé)人，國家權(quán)力機關(guān)根據(jù)《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等國家法律選舉、決定和罷免司法機關(guān)負責(zé)人，并由人大或人大常委會頒布《任職通知書》，任職時間自人民代表大會、人大常委會任命或者決定任命之日起計算。2018年3月，中共中央下發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將公務(wù)員錄用調(diào)配、考核獎勵等管理事宜交由中央組織部管轄。2020年3月實施的《公務(wù)員范圍規(guī)定》將審判機關(guān)、檢察機關(guān)工作人員納入公務(wù)員范疇，統(tǒng)一錄用、管理，體現(xiàn)了黨對司法隊伍建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)還包括用黨規(guī)黨紀保障司法人員切實履行法定職責(zé)，防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，如制定頒布《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》等混合性法規(guī)。

加強黨對監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法治化建設(shè)。監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能、維護憲法和法律尊嚴的反腐敗機構(gòu)。黨的十九屆三中全會在深化監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)上，明確中央紀委和國家監(jiān)委合署辦公，加強黨對反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為加強黨對反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化，先后制定《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》。這些國家法律不僅進一步確立黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治原則和指導(dǎo)思想，更將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制和管理監(jiān)督具體環(huán)節(jié)，為黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)提供全方位、全覆蓋、全過程的國家法律保證。當前，要完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，促進紀法貫通、法法銜接。

(三)完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會的黨規(guī)國法和團體章程

政黨間關(guān)系是政黨政治的一對基本關(guān)系，也是執(zhí)政黨與社會關(guān)系中的一對重要關(guān)系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是世界政黨制度的一個創(chuàng)新，是扎根于中華沃土的新型政黨制度，是在中國長期革命和建設(shè)實踐中逐步形成、發(fā)展起來的。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系在長期歷史發(fā)展過程中逐步實現(xiàn)規(guī)范化、制度化。1989年12月，黨制定《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，明確民主黨派是參政黨，不是執(zhí)政黨，更不是在野黨或反對黨，“標志中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商進入規(guī)范化、制度化的新階段”[19]。 1993年3月，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”載入憲法。此后，黨制定《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)，進一步細化黨領(lǐng)導(dǎo)民主黨派的具體措施。除國家法律和黨內(nèi)法規(guī)外，《中國人民政治協(xié)商會議章程》、各民主黨派章程也確認和保護中國共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)，如《中國民主同盟章程》(2017年12月)中共出現(xiàn)6處“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定。實踐中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過干部推薦、組織設(shè)置、物資保障等方式實現(xiàn)。根據(jù)中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，黨組織可以通過推薦政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人選來實施對政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019年4月)規(guī)定，中國共產(chǎn)黨可以在各級政協(xié)設(shè)立黨組，黨組全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?，F(xiàn)階段，黨規(guī)國法和團體章程共同構(gòu)成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的制度基礎(chǔ)。憲法等國家法律原則上確認這一制度，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)將黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和民主黨派參政議政的途徑具體化。隨著中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的推進，要提高中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，充分發(fā)揮民主黨派參政議政的作用，應(yīng)做好兩個方面的制度建設(shè)：一是基于民主黨派參政地位和職能的憲法規(guī)定，制定國家法律規(guī)范民主黨派的參政程序，充分發(fā)揮民主黨派聯(lián)系群眾、參政議政的積極性。二是健全黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)制度，提升領(lǐng)導(dǎo)能力。為此，要建立政協(xié)黨組成員聯(lián)系民主黨派、無黨派人士的經(jīng)常性制度，強化中國共產(chǎn)黨對民主黨派的思想引領(lǐng)和政治領(lǐng)導(dǎo)；建立聯(lián)系無黨派人士機制，充分發(fā)揮黨員委員在政治引領(lǐng)、發(fā)揚民主、合作共事、廉潔奉公等方面的模范作用，充分發(fā)揮黨組織在具體工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。三是健全黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派的制度，建立政協(xié)黨組重大問題請示報告制度，提升政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)核心能力。

工會、婦聯(lián)等群團組織是“由黨設(shè)立并領(lǐng)導(dǎo)的社會組織體系”[20]，作為黨密切聯(lián)系社會各界的橋梁和紐帶，伴隨著黨領(lǐng)導(dǎo)社會革命、獲得國家政權(quán)而逐漸形成和發(fā)展，并在黨的事業(yè)發(fā)展不同時期承擔(dān)不同的角色，由此具備不同的內(nèi)涵，呈現(xiàn)不同的特征。群團組織是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，和群眾有著天然廣泛密切的聯(lián)系，同時群團組織又是黨設(shè)立的，在組織體系、運行模式、人員待遇方面與黨政部門相似，主要從事協(xié)助黨政部門完成相應(yīng)任務(wù)的功能，有別于一般社會組織。黨的強有力領(lǐng)導(dǎo)和群團組織自身具備的聯(lián)系社會的功能，使得群團組織既具有政治性，又具有社會性。群團組織是黨設(shè)立的整合人民群眾利益的中間組織，主要通過黨組實現(xiàn)黨對群團組織的領(lǐng)導(dǎo)。當前，黨對群團組織的領(lǐng)導(dǎo)既具有黨章黨規(guī)依據(jù)，也被載入群團組織章程。如《中國共產(chǎn)黨章程》第五十一條規(guī)定中國共產(chǎn)主義青年團是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的先進青年的群團組織；《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出要堅持黨對群團組織的領(lǐng)導(dǎo)，要以促進黨政機構(gòu)同群團組織功能有機銜接作為群團組織改革的方向。實踐中，各個地方還制定地方性黨內(nèi)法規(guī)，細化黨對群團工作的具體領(lǐng)導(dǎo)方式。如中共云南省委印發(fā)《關(guān)于以改革創(chuàng)新精神加強新形勢下工會共青團婦聯(lián)工作的意見》，明確提出“對群團組織的經(jīng)費、活動和人員進行直接安排”[21]。黨領(lǐng)導(dǎo)群團組織法治化，一方面要制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，確定黨在群團組織機構(gòu)設(shè)置、干部配備以及經(jīng)費支持等方面的領(lǐng)導(dǎo)保障作用；另一方面要在國家法律中明確群團組織作為群眾組織的組織屬性，明確法律保留事項。此外，群團組織要根據(jù)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，結(jié)合自身定位以及聯(lián)系群眾范疇，修改群團章程，確保章程內(nèi)容與國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的有效銜接和有機統(tǒng)一。

社會組織是基于社會主體自愿基礎(chǔ)上成立的，擁有常規(guī)的組織機構(gòu)、辦公場所，旨在向社會提供一定公共服務(wù)的非政府組織法人實體。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)揮社會組織在聯(lián)系黨與群眾、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)中的重要作用。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)明確提出要在社會組織中設(shè)黨組織，指明社會組織黨建工作方向與工作路徑，將黨對社會組織直接領(lǐng)導(dǎo)予以制度化規(guī)定。推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入國家有關(guān)社會組織的法律法規(guī)中，進一步厘清黨內(nèi)法規(guī)和國家法律關(guān)系，明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)社會組織的體制機制和方式方法、社會組織中黨組織和黨員的權(quán)利義務(wù)，積極發(fā)揮社會組織中黨組戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，實現(xiàn)黨對社會組織的思想引領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)。

群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。黨除了通過社會組織、群團組織、民主黨派等組織渠道保持同人民群眾密切聯(lián)系外，還通過基層黨組織和黨員與廣大群眾個體保持密切聯(lián)系與接觸，關(guān)心他們的生活，傾聽他們的呼聲，及時了解他們的意見和要求。黨的十八大以來，黨高度重視加強自身與群眾個體聯(lián)系的制度建設(shè)，出臺《中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，通過狠抓黨的作風(fēng)建設(shè)，密切黨與群眾的聯(lián)系。2014年，中共中央辦公廳制定《關(guān)于完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度的意見》，此后各地黨委結(jié)合地方實際，紛紛制定本地黨員干部直接聯(lián)系群眾的具體制度。如中共湖南省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度的實施意見》、上海靜安區(qū)出臺《黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾十項制度》、河北出臺《關(guān)于實行干部直接聯(lián)系群眾制度意見》，積極探索符合地方實際的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究制度、基層掛職任職制度、談心談話制度、定期接待群眾來訪制度、承諾踐諾制度、志愿服務(wù)制度。這些創(chuàng)新舉措拉近了黨員干部與人民群眾的距離，成為繼政協(xié)制度、群團組織制度、社會組織制度之后，實現(xiàn)聯(lián)系群眾工作全面覆蓋的重要舉措。由于人民群眾個體差異性大、需求多、涉及領(lǐng)域廣，當前黨聯(lián)系群眾個體制度還存在長效性不夠、實效性不足、整體性和戰(zhàn)略性匱乏等問題。推進黨聯(lián)系群眾個體工作的法治化建設(shè)，首先，要從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃黨聯(lián)系群眾個體的制度體系。其次，要加強各類制度之間的銜接協(xié)調(diào)，避免重復(fù)交叉或空白，發(fā)揮制度最大效應(yīng)。最后，要在充分總結(jié)各地密切聯(lián)系群眾制度經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將一些操作性強、人民群眾樂于接受的制度固定下來，并在全國推廣。

四、結(jié)語

法治是一種普遍性的制度德性，是政治文明的產(chǎn)物，盡管不同時代和國家的人們并未就法治定義達成共識，但法治蘊含的公平、正義價值理念卻成為最具有共識性的理念，成為人們的普遍追求。中國共產(chǎn)黨是中國法治的推動者和領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是黨作為推進主體掀起的管黨治黨方式的變革實踐，扎根于中國特殊的政治社會結(jié)構(gòu)環(huán)境，打上了深厚的中國特色社會主義二元法治印記，反映了國家政治尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的深刻變革。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是黨規(guī)國法協(xié)同推進黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化、黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機關(guān)法治化、黨領(lǐng)導(dǎo)社會法治化的整體性概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化也是當代中國走向全面現(xiàn)代化的重要標志。