宅基地改革的困境與路徑
——以河南省長(zhǎng)垣市為例

朱春曉

鄉(xiāng)村振興的發(fā)展需要農(nóng)村的不斷發(fā)展，農(nóng)村的發(fā)展需要農(nóng)村土地制度的改革。作為“三塊地”之一的宅基地，其改革深刻地影響著農(nóng)村的發(fā)展。當(dāng)前，宅基地改革的發(fā)展存在諸多困境，深深影響著宅基地改革的深化與全面推進(jìn)。造成宅基地改革困境的原因有哪些呢？如何通過有效的措施促進(jìn)宅基地改革呢？

一、宅基地改革的困境

（一）土地流轉(zhuǎn)成本高

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及二元化經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在有序進(jìn)行中也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的前提是土地的有序流轉(zhuǎn)，土地由分散走向集中，進(jìn)而流轉(zhuǎn)到土地經(jīng)營(yíng)者手中，但當(dāng)前存在的顯著問題是土地的流轉(zhuǎn)成本偏高。其原因不單是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿低，還有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行力不強(qiáng)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念根深蒂固、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套體系不充分、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等。土地流轉(zhuǎn)成本偏高影響土地制度的改革。

（二）一戶多宅與村莊擴(kuò)張并存

以河南省長(zhǎng)垣市為例，當(dāng)前長(zhǎng)垣市共有9.33萬(wàn)畝宅基地。其中，一戶多宅、一戶多占宅基地面積為2.22萬(wàn)畝，空閑宅基地為1.4萬(wàn)畝，宅基地閑置和荒蕪現(xiàn)象普遍存在。一戶多宅主要基于歷史原因，以往的法律條文對(duì)于宅基地制度的規(guī)定不清晰，農(nóng)戶對(duì)宅基地違法亂占，城鎮(zhèn)化農(nóng)民固守“落葉歸根，養(yǎng)老歸田”觀念等，造成大量宅基地閑置和荒蕪。此外，村莊的占地?cái)U(kuò)張與村內(nèi)勞動(dòng)力外出之間的矛盾，導(dǎo)致大量土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

（三）農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)困難

農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)困難具體表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在宅基地制度改革之前，宅基地的流轉(zhuǎn)并不清晰，很多宅基地流轉(zhuǎn)方式較為混亂，有些流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過專門的審批程序，導(dǎo)致農(nóng)民的利益缺乏保障。農(nóng)戶作為脆弱性個(gè)體，使用宅基地的主要功能是生活保障。很多農(nóng)戶沒有外出務(wù)工的能力，沒有足夠的收入在城里買房，對(duì)于宅基地的退出他們沒有能力承擔(dān)住房、生活開支、社會(huì)保障等其他方面的開支。因此，農(nóng)戶對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)并沒有足夠的信心，加上轉(zhuǎn)讓程序的不規(guī)范，農(nóng)戶更傾向于將宅基地保留在自己手中。

二、宅基地改革困境的原因

（一）資金缺口大

宅基地制度改革需要強(qiáng)大的資金支持，但大多數(shù)鄉(xiāng)村并沒有得到充足的資金支持。社會(huì)上非政府組織的參與力度不足，社會(huì)資金難以調(diào)入宅基地改革中，宅基地改革難以吸引先進(jìn)的技術(shù)、制度、人才的進(jìn)入。此外，村集體的收入水平低也會(huì)制約宅基地制度改革。大多數(shù)村集體常年沒有收入，對(duì)于宅基地的依賴程度要大于收入水平較高的村集體，宅基地是他們的生活保障與精神寄托。

（二）內(nèi)生動(dòng)力不足

隨著農(nóng)村改革的不斷發(fā)展，“三權(quán)分置”更加需要具有高素質(zhì)水平和專業(yè)技術(shù)能力的新型職業(yè)農(nóng)民。但是由于經(jīng)濟(jì)效益不高，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大， “兼業(yè)化、老齡化”現(xiàn)象在務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力中較為普遍，新型職業(yè)農(nóng)民建設(shè)難以形成有效的推進(jìn)。農(nóng)村改革中依舊存在人員稀缺、隊(duì)伍建設(shè)水平不足的現(xiàn)象。此外，更多的農(nóng)村勞動(dòng)力仍以外出務(wù)工為主，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力難以形成持續(xù)循環(huán)的機(jī)制。

（三）農(nóng)民階層分化

隨著人地分離現(xiàn)象的顯著出現(xiàn)，農(nóng)民的階層分化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。農(nóng)民轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)化、工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入差距與社會(huì)地位的分化也隨之發(fā)生。農(nóng)民階層分化導(dǎo)致農(nóng)民之間的關(guān)系更加復(fù)雜，社會(huì)公平受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，在宅基地改革進(jìn)程中，各個(gè)主體階層由于利益需求不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面的矛盾日益增多。妥善解決各個(gè)主體的訴求影響著宅基地改革的推行效率。

（四）配套機(jī)制不完善

實(shí)現(xiàn)宅基地改革的長(zhǎng)期有效推行，需要建立包括廣大農(nóng)民參與的配套機(jī)制，包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障機(jī)制、金融支撐機(jī)制、專業(yè)化服務(wù)機(jī)制、新型職業(yè)農(nóng)民培育機(jī)制等。當(dāng)前仍缺乏一些必要的保障農(nóng)戶利益的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,如農(nóng)戶的基本生活是否能夠在宅基地流轉(zhuǎn)之后得到保障等。要解決這些問題,就要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，有效結(jié)合，科學(xué)部署。

三、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地改革實(shí)施路徑

（一）加快發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入水平

推行宅基地改革切實(shí)有效的對(duì)策就是提高農(nóng)民的收入。農(nóng)戶的收入提高了，農(nóng)戶抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力便會(huì)增強(qiáng)，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的意愿便會(huì)提升。大多數(shù)農(nóng)戶并沒有穩(wěn)定的收入，也缺乏專業(yè)的知識(shí)技能。實(shí)施集體經(jīng)濟(jì)，將每個(gè)村民都納入村集體中，農(nóng)戶的收入就會(huì)得到提高，農(nóng)戶也會(huì)更加關(guān)注村集體利益。要依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，推動(dòng)資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東，加大財(cái)政支持力度，提高集體經(jīng)濟(jì)收入。

（二）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

推動(dòng)宅基地改革需要加大吸引人才、資金的力度。當(dāng)?shù)卮寮w可以依托當(dāng)?shù)氐奶厣l(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)地加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。打造旅游觀光，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，如特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。加大村特色文化宣傳力度，吸引多渠道資金融入，將村民納入集體股權(quán)結(jié)構(gòu)中，吸引社會(huì)資金入股，增加村民收入，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（三）強(qiáng)化宅基地監(jiān)管機(jī)制

強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的利益。

第一，應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地的使用合理規(guī)劃，確定“一戶一宅”，加大對(duì)超出“一戶一宅”使用面積的有償使用，避免違法亂占，避免宅基地大量閑置荒蕪，科學(xué)有效地規(guī)劃納入村集體用地的宅基地，避免村莊擴(kuò)張導(dǎo)致宅基地使用不當(dāng)。

第二，應(yīng)監(jiān)管宅基地的流轉(zhuǎn)，避免因監(jiān)管機(jī)制不充分導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)方式混亂無序。加大監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊一切無序行為。

第三，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)宅基地改革監(jiān)管體系的建立健全，打造一支既有專業(yè)知識(shí)技能，又有工作效率的宅基地監(jiān)管隊(duì)伍。

（四）建立健全配套機(jī)制

推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革還需構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村群體住房的保障。加大力度破解過去城鎮(zhèn)住房保障機(jī)制僅面向城鎮(zhèn)居民開放的局面，開放城鎮(zhèn)住房保障，加大對(duì)于公租房的開發(fā)，擴(kuò)大保障性住房的供給，降低申請(qǐng)城鎮(zhèn)保障住房的門檻。構(gòu)建完善的農(nóng)村地區(qū)住房保障體系，建立完善的規(guī)章制度，給宅基地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民提供切實(shí)有效的保障，讓宅基地流轉(zhuǎn)無后顧之憂。