關于防止耕地“非糧化”政策環(huán)境下丘陵地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的調查與思考

黃體元

(四川省隆昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 隆昌 642150)

2020年，國務院出臺了《防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2020〕44號)文件，這是黨中央、國務院保障國家糧食安全的重大決策部署，是牢牢守住國家糧食安全的生命線的具體舉措，對遏制和糾正部分地區(qū)耕地“非糧化”傾向起到了“定海神針”之功。一段時間以來，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進程、促進新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村振興起到有效支撐作用。但在特色農(nóng)業(yè)發(fā)展中，出現(xiàn)了部分鎮(zhèn)、村耕地“非糧化”現(xiàn)象。出現(xiàn)了以發(fā)展稻漁種養(yǎng)為名實施凈水養(yǎng)殖，高占比開溝養(yǎng)殖，有的甚至挖塘養(yǎng)殖。一些業(yè)主大規(guī)模流轉耕地凈種柑桔、花椒、核桃和竹類植物等，甚至個別地方低洼稻田開廂種植“非糧”植物等問題。這些耕地“非糧化”行為，給國家糧食安全帶來了威脅，應當堅決予以遏制和糾正，從而讓特色農(nóng)業(yè)走上健康發(fā)展之路。

堅決貫徹執(zhí)行黨中央國務院的這一重大決策部署，是各級黨委政府的頭等大事，也是廣大群眾、各經(jīng)營業(yè)主、種糧農(nóng)戶的大事。因地勢因素，丘陵地區(qū)耕地“非糧化”相對較突出一點，防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)政策出臺后，對“特色農(nóng)業(yè)”談虎色變者有之，晦談及“特色農(nóng)業(yè)”有之，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)迷茫者有之。那么，在防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的政策環(huán)境下，丘陵地區(qū)特色農(nóng)業(yè)應如何發(fā)展?本文作如下探析。

1 更新觀念，構建以糧為主的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

特色農(nóng)業(yè)是將區(qū)域內獨特的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)區(qū)域內特有的名優(yōu)產(chǎn)品，轉化為特色商品的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；特色農(nóng)業(yè)的特點在資源和產(chǎn)品的獨特性。一段時間以來，一些地方把特色農(nóng)業(yè)簡單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉耕地改種非糧作物等，產(chǎn)生這些特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之中的“非糧化”現(xiàn)象，有政策理解不到位、有政策執(zhí)行不嚴、有注重局部發(fā)展、有單純注重效益、也有違規(guī)違法等方面原因。但歸根結底是思想上不重視糧食安全，觀念上不重視糧食生產(chǎn)。

防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，更多強調糧食生產(chǎn)及安全的重要性、緊迫性、必要性，把糧食生產(chǎn)做為發(fā)展各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎和前提，并不是遏制了特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，只是為發(fā)展特色農(nóng)業(yè)發(fā)出了警示，進一步為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向。為此，需要進一步深化特色農(nóng)業(yè)的認識、審視特色農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和路徑，需要進一步更新發(fā)展理念，構建以糧為主的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。當前，丘陵地區(qū)應當結合貫徹落實防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)等政策有利時機，針對存在的問題，有的放矢、因地制宜、審時度勢、適度調整和優(yōu)化特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，更好促進特色農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

1.1 底線思維，時刻繃緊糧食安全這根弦

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎，農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須符合我國人口增長、消費結構不斷升級、資源環(huán)境承載能力趨緊和糧食產(chǎn)需維持緊平衡態(tài)勢的基本國情，必須能應對新冠肺炎疫情全球大流行等重大疫情和自然災害、以及國際形勢變化帶來的不確定性，要樹立糧食安全底線思維，要始終繃緊國家糧食安全這根弦，要按照習近平總書記的重托：“堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”；要確保糧食安全，就要把黨中央、國務院關于確保糧食安全的要求和各項舉措落實到實處，將糧油面積落到一塊塊宜糧田塊上，將糧油產(chǎn)量落到一個個糧油產(chǎn)業(yè)上、將責任落實到各級各部門和種糧群眾身上；發(fā)展具有一定特色農(nóng)業(yè)時，也要繃緊糧食安全這根弦，在特色農(nóng)業(yè)規(guī)劃、布局、實施各環(huán)節(jié)，都要以糧食安全為前提，充分考慮耕地性質和功能區(qū)定位，保障最大限度糧油用地，采取更多更有效舉措，增加糧油特色和糧油產(chǎn)量，以實際行動和舉措，確保糧食安全。

1.2 提質增效，加快糧食產(chǎn)業(yè)特色化進程

特色農(nóng)業(yè)是相對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)而言，具有一定特殊性，而不僅僅是農(nóng)業(yè)類型的特殊性，特色農(nóng)業(yè)不僅僅是經(jīng)濟作物才更有特色，糧食作物仍然可以是特色農(nóng)業(yè)，并且特色農(nóng)業(yè)中應當更多是糧油產(chǎn)業(yè)，只要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，提升糧油產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程，把優(yōu)質稻、薯類、大豆、油菜等糧油作物的資源特性和產(chǎn)品特性發(fā)揮出來，就是很好的特色農(nóng)業(yè)，加快糧油產(chǎn)業(yè)的特色化進程是特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，也是糧油產(chǎn)業(yè)應有的發(fā)展方向。

1.3 產(chǎn)業(yè)融合，大力推行糧經(jīng)復合生產(chǎn)經(jīng)營

農(nóng)產(chǎn)品品種的唯一性不是特色農(nóng)業(yè)的唯一性，發(fā)展方式、種植模式、經(jīng)營模式等都可以讓農(nóng)業(yè)特色化起來，推行農(nóng)旅融合、間套作種植、糧經(jīng)復合都是行之有效的農(nóng)業(yè)特色化道路。其中，融合間套作種植模式和糧經(jīng)復合生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展特色農(nóng)業(yè)涉及面寬、推行易、效果明顯，尤其“非糧”特色產(chǎn)業(yè)+薯類+豆類(大豆、花生)等間套作模式，發(fā)揮高稈植物與矮稈作物間光能利用互補、水氣土資源共享、生物防病治蟲互利等效能，特別是間套作豆類種植，還能較好發(fā)揮豆類作物根瘤菌固氮功能。堅持以糧為主，糧經(jīng)復合是一條值得大力推廣的路徑。糧經(jīng)復合不是新課題，是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)悠久的、種糧群眾普遍接受的種植模式。只是在一段時間，特別是在片面發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)過程中，被忽視和丟掉了。在當前防止耕地“非糧化”背景下，丘陵地區(qū)應當將原有特色農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)糧食產(chǎn)業(yè)有機結合，大力推行“非糧”特色農(nóng)業(yè)糧經(jīng)化。

1.4 因地制宜，加大糧食產(chǎn)業(yè)布局力度

為保障糧食安全，相關文件對永久基本農(nóng)田等各類耕地、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)種植都有嚴格要求和規(guī)定，丘陵地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)時，應在遵循這些要求和規(guī)定的前提下，充分考慮耕地臺土位變化情況。丘陵地區(qū)地勢特殊性，不可能一蹴而就都布局糧食產(chǎn)業(yè)，應在盡可能增加糧食產(chǎn)業(yè)的基礎上，因地制宜、因勢利導布局糧食產(chǎn)業(yè)和“非糧”特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。二三臺土位以下耕地，適合糧食生產(chǎn)，應布局糧食產(chǎn)業(yè)；二三臺位以上，適宜柑桔、花椒、中藥材、竹類等“非糧”特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的，應當宜糧則糧、宜果則果；能糧經(jīng)復合的，堅持糧經(jīng)復合發(fā)展，并注重減少“非糧”特色植物種植密度，加大糧食占比，既保持了“非糧”特色優(yōu)勢，又最大限度保障了糧食安全。

2 創(chuàng)新發(fā)展，拓展特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式

特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式必須符合市場需要、符合自身產(chǎn)業(yè)狀況和實際，才能更好發(fā)展。要結合防止耕地“非糧化”有利時機，順勢調整經(jīng)營模式，解決原有經(jīng)營模式規(guī)模過大、產(chǎn)品質量不高、“大路貨”多精品少、難以創(chuàng)知名品牌等問題。

2.1 采取多種方式的土地經(jīng)營

在堅持農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度下，優(yōu)化傳統(tǒng)家庭責任承包、簡單土地流轉等方式，圍繞糧食產(chǎn)業(yè)特色化和“非糧”特色產(chǎn)業(yè)糧經(jīng)復合化，采取特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局指導的土地流轉、糧食責任化土地經(jīng)營、功能化責任承包、復合經(jīng)營業(yè)主聯(lián)合流轉等土地經(jīng)營方式，以創(chuàng)新的土地經(jīng)營方式適應耕地“非糧化”特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 培育特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

防止耕地“非糧化”后，對特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提出了新的要求，特色農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體不僅要懂“非糧”特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，還要熟悉糧食生產(chǎn)，更要掌握糧食和“非糧”產(chǎn)業(yè)如何復合；不僅要會糧食生產(chǎn)經(jīng)營，還要更好地將其特色化。要針對糧食產(chǎn)業(yè)特色化和“非糧”特色農(nóng)業(yè)糧經(jīng)復合化，培育更多糧食生產(chǎn)、糧經(jīng)復合、混合營銷等經(jīng)營主體。

2.3 創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營方式

防止耕地“非糧化”后，特色產(chǎn)業(yè)相對分散，更多是適度集中，并且是復合式集中，要創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營方式，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展經(jīng)營模式，調整為小規(guī)模、多聯(lián)合的經(jīng)營模式；從經(jīng)營單一產(chǎn)品轉為經(jīng)營多個農(nóng)產(chǎn)品，既要經(jīng)營經(jīng)濟作物，更要經(jīng)營糧油作物；將傳統(tǒng)大規(guī)模經(jīng)營模式轉向小規(guī)模精品直銷、電商網(wǎng)絡營銷等?？梢圆扇　耙恢鞫鄻I(yè)”、“業(yè)主+農(nóng)戶融合生產(chǎn)”、業(yè)主復合生產(chǎn)、專合社+多業(yè)主+農(nóng)戶等多種生產(chǎn)方式。

3 分類處置，有效防止特色農(nóng)業(yè)非糧化

防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)要求下，新發(fā)展特色農(nóng)業(yè)方向明確、目標具體--走糧食特色化和糧食為主、糧經(jīng)復合之路，同時，對已有的耕地“非糧化”糾正也不可回避，并且刻不容緩，應嚴格按照相關政策要求，堅持問題導向，不搞一刀切，分類處置，有效防止和糾正特色農(nóng)業(yè)“非糧化”。

3.1 標準化處置稻漁產(chǎn)業(yè)中的耕地“非糧化”

稻漁產(chǎn)業(yè)中耕地“非糧化”主要是以發(fā)展稻漁為名搞凈水養(yǎng)殖、水稻種植基礎設施差、坑溝比例過大、種植水稻少、不重視再生稻蓄留等。處置這類耕地“非糧化”主要應嚴禁在非蓄水田池凈水養(yǎng)殖；大力推行高標準農(nóng)田基礎上的稻漁綜合種養(yǎng)，尚未實施改造的稻漁綜合種養(yǎng)田，應重點實施高標準農(nóng)田建設；要嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)部制定的《稻漁綜合種養(yǎng)技術規(guī)范通則標準》，要求農(nóng)戶和種養(yǎng)業(yè)主嚴格種養(yǎng)技術標準；適合蓄留再生稻的地區(qū)，應努力發(fā)展“中稻+再生稻+漁(水產(chǎn)類)”綜合種養(yǎng)，更好發(fā)揮稻漁綜合種養(yǎng)特色和增糧增收效益。

3.2 糧經(jīng)復合化處置適宜“非糧”特色產(chǎn)業(yè)耕地“非糧化”

糧食產(chǎn)量不高、比較效益低、適合種植柑桔、花椒、油茶、中藥材、竹類等“非糧”特色農(nóng)業(yè)的臺土位，應在示范整治的基礎上，大力推行以糧為主、稀植“非糧”特色產(chǎn)業(yè)的糧經(jīng)復合之路，對已經(jīng)密植、存在“非糧化”現(xiàn)象的，應當換地勻植或消除，盡可能半數(shù)以上兌減，以確保較大程度的糧食產(chǎn)量。

3.3 農(nóng)田化處置不宜“非糧”特色農(nóng)業(yè)臺土位的耕地“非糧化”

對本來占用稻田、低臺位宜糧土塊種植“非糧”特色產(chǎn)業(yè)的，除極個別育苗種植基地、新技術示范推廣基地外，應當堅決退出恢復糧食種植，發(fā)展優(yōu)質稻、優(yōu)質薯類、優(yōu)質大豆等糧油特色產(chǎn)業(yè)；對于“非糧化”前就是稻田的，應結合高標準農(nóng)田項目實施改造，恢復為良田。

3.4 調整化處置高臺土位(或山坡地)耕地“非糧化”

對糧食生產(chǎn)成本高、產(chǎn)量低、難以改成良田，又特別適合柑桔、花椒、油茶、竹產(chǎn)業(yè)等“非糧”特色農(nóng)業(yè)的高臺位土塊和山坡地，可采取異地占補平衡的辦法，限定時間、限定區(qū)域，以現(xiàn)有“非基本農(nóng)田”整治、評審合格后補齊到位，保證優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)要發(fā)展、基本農(nóng)田總量不減。

4 多措并舉，確保特色產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展

防止耕地“非糧化”要求，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)，明確了新的要求，指明了新的發(fā)展方向。防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，需要方向明確、形成共識，問題導向、多措并舉，上下聯(lián)動、形成合力，才能確保特色農(nóng)業(yè)發(fā)展健康有序發(fā)展。

4.1 強化宣傳，形成共識

我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事，共同扛起保障國家糧食安全也應是14億人的共識和責任；要加大防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)重要性、必要性、緊迫性宣傳、教育和引導，讓各級黨委、政府、各部門、各級干部牢固樹立穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的大局意識、擔當意識、責任意識，讓廣大農(nóng)村群眾增強防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的自覺性和主動性。

4.2 加強示范，引導特色農(nóng)業(yè)發(fā)展

各地應按照地域特色和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，探索創(chuàng)新適應防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)政策要求的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營方式、種植模式等，特別是糧食產(chǎn)業(yè)特色化、已經(jīng)“非糧化”特色農(nóng)業(yè)的優(yōu)化調整等應率先示范，在示范成功的基礎上大力推廣，為當?shù)靥厣r(nóng)業(yè)發(fā)展立下標桿、樹立樣板。

4.3 加大扶持，激勵特色產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展

政策扶持是特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的風向標和有力推手。各類農(nóng)業(yè)項目和資金，應當更加有利于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，應優(yōu)先保障糧食特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加大對現(xiàn)有“非糧”特色產(chǎn)業(yè)糧食化、糧經(jīng)復合化扶持力度；著力保護和調動地方各級政府重農(nóng)抓糧、農(nóng)民務農(nóng)種糧的積極性。

4.4 分步推進，穩(wěn)妥處置“非糧”特色產(chǎn)業(yè)問題

解決耕地“非糧化”保障糧食安全及特色農(nóng)業(yè)發(fā)展應當分類有序推進。應在嚴格制止并懲處當前仍頂風違背政策而“非糧化”現(xiàn)象，限期全部糾正高標準改造過的農(nóng)田“非糧化”，限期限量督促低臺土位宜糧農(nóng)田特色農(nóng)業(yè)糧食化、特色農(nóng)業(yè)糧經(jīng)復合化，適時調整(或置換)宜糧“退耕還林”土塊和宜林不宜糧“基本農(nóng)田”。

4.5 深化改革、提供強有力的特色農(nóng)業(yè)健康發(fā)展政策保障

著力深化改革，調整優(yōu)化不適合防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的支持特色農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。調整優(yōu)化特色農(nóng)業(yè)性質、規(guī)模等的認定、界定口徑；增大當?shù)厝罕姾突鶎咏M織對特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、耕地質量保護的監(jiān)督權；優(yōu)化永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定辦法；增強規(guī)范土地流轉用途、糧食責任化等舉措，全方位、多角度防止耕地“非糧化”，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和促進特色農(nóng)業(yè)健康發(fā)展提供強有力的保障。