我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的演變脈絡(luò)、主要問題及對(duì)策建議

□ 孫長遠(yuǎn)，許安然

改革開放以來，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育取得了卓越成就，在教師培訓(xùn)、干部培訓(xùn)、行業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域?yàn)閲医?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)了一大批高級(jí)專門人才，成為“服務(wù)社會(huì)發(fā)展和推動(dòng)人力資源強(qiáng)國建設(shè)”的重要力量。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育是以高校為載體，以培訓(xùn)為主要方式，為已步入工作崗位的社會(huì)成員提供的各種不授予學(xué)歷的、旨在補(bǔ)充知識(shí)、提升技能和提升人的全面素質(zhì)為目的的繼續(xù)教育。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育所具備的靈活性、市場(chǎng)性、公益性等特點(diǎn)，使之成為終身教育體系中最富有活力、最顯服務(wù)力、最能體現(xiàn)社會(huì)效益的教育類型。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)主要矛盾變化的背景下，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育也面臨著諸多新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。為更好地助推我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育又好又快發(fā)展，筆者系統(tǒng)梳理改革開放以來我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展脈絡(luò)，分析其發(fā)展過程中存在的主要問題，并提出改進(jìn)建議。這將有助于提升我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的治理能力和治理現(xiàn)代化水平，有助于實(shí)現(xiàn)我國高校繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

一、高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的演變脈絡(luò)

我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的真正發(fā)展始于改革開放初期，因而筆者擬以1978年我國實(shí)行改革開放政策為研究起點(diǎn)，以非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”①(1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》、2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》)為分界點(diǎn)進(jìn)行分階段分析，以期更清晰地呈現(xiàn)改革開放以來我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的演變脈絡(luò)。需要說明的是，上述關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的劃分是以高校非學(xué)歷繼續(xù)教育在特定歷史時(shí)期的發(fā)展樣態(tài)及其所承載的主要發(fā)展任務(wù)為重要依據(jù)，后一階段是對(duì)前一階段的調(diào)適和完善，具有時(shí)代性、繼承性和發(fā)展性。

1.初步探索階段(1978—1998年)

在改革開放初期，黨和政府就非常重視高校非學(xué)歷繼續(xù)教育在培訓(xùn)干部、培養(yǎng)人才和服務(wù)社會(huì)等方面的重要作用。1978年2月，鄧小平批復(fù)“同意”《關(guān)于籌辦電視大學(xué)的請(qǐng)示報(bào)告》。[1]在國家領(lǐng)導(dǎo)人的親自倡導(dǎo)和批示下，中央廣播電視大學(xué)正式創(chuàng)立，并開啟了電大舉辦非學(xué)歷繼續(xù)教育的探索。1979年4月，第一次世界繼續(xù)工程教育大會(huì)上提出的“繼續(xù)教育”“科技人員再教育”的新定義被我國學(xué)者關(guān)注[2]。之后，中國科協(xié)在《關(guān)于積極開展在職科技人員專業(yè)培訓(xùn)工作的意見》中詳細(xì)規(guī)定了專業(yè)培訓(xùn)工作的對(duì)象、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)、組織領(lǐng)導(dǎo)等[3]，并在1981年的《科學(xué)技術(shù)干部管理工作試行條例》中從多個(gè)方面詳細(xì)規(guī)定了科學(xué)技術(shù)干部的培訓(xùn)問題。隨后，我國政府在1983年參與了第二次世界繼續(xù)工程教育大會(huì)，并于1984年成立“中國繼續(xù)教育工程協(xié)會(huì)”。此時(shí)的“繼續(xù)教育”專門指對(duì)特定人員進(jìn)行的教育，主要內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)工程教育”，體現(xiàn)出一種培訓(xùn)的性質(zhì)，因此事實(shí)上也是一種非學(xué)歷繼續(xù)教育。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中要求：“高等學(xué)校的潛力和活力得到充分的發(fā)揮，學(xué)校教育和學(xué)校外、學(xué)校后的教育并舉, 各級(jí)各類教育能夠主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的多方面需要?！盵4]這為我國學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展提供了重要的政策依據(jù)。在此政策影響下，1985年，清華大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院在國家教委的批準(zhǔn)下成立，成為全國第一所繼續(xù)教育學(xué)院，開展并統(tǒng)籌管理全校的學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育工作，而非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)仍是其工作的重中之重。

為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才的需求和各行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)提升的需求，1986年，國務(wù)院《關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》中鮮明地提出：“繼續(xù)提高、整頓高等教育與成人教育，逐步建立和完善對(duì)科技人員進(jìn)行繼續(xù)教育的制度?！盵5]這是我國政府第一次明確將繼續(xù)教育納入國家教育事業(yè)規(guī)劃，并對(duì)學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育提出了發(fā)展要求。同年11月，中央廣播電視大學(xué)開始利用通信衛(wèi)星開播非學(xué)歷繼續(xù)教育節(jié)目，為非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展提供了更廣闊的平臺(tái)。[6]1987年，國家教委出臺(tái)《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》，著重強(qiáng)調(diào)了非學(xué)歷繼續(xù)教育的重要作用，提出“把開展崗位培訓(xùn)作為成人教育的重點(diǎn)，積極開展大學(xué)后繼續(xù)教育和專業(yè)培訓(xùn)、實(shí)踐培訓(xùn)”[7]。同年，《關(guān)于開展大學(xué)后繼續(xù)教育的暫行規(guī)定》明確了大學(xué)后繼續(xù)教育的對(duì)象是在職專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，提出以短期培訓(xùn)、業(yè)余學(xué)習(xí)的形式開展大學(xué)后繼續(xù)教育。[8]在這個(gè)規(guī)定中，繼續(xù)教育的對(duì)象不再局限于科技人員，而是擴(kuò)展到全部的在職人員，非學(xué)歷繼續(xù)教育的價(jià)值得到進(jìn)一步凸顯。1996年，國家教委出臺(tái)的《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)：“在辦好各級(jí)學(xué)歷教育的同時(shí)，積極發(fā)展各級(jí)各類非學(xué)歷教育。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級(jí)文化和職業(yè)培訓(xùn)中心建設(shè)，中等職業(yè)學(xué)校要面向社會(huì)需要積極開展職業(yè)培訓(xùn)，成人教育要以崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育為重點(diǎn)?！盵9]由此可見，經(jīng)過若干年的探索發(fā)展，非學(xué)歷繼續(xù)教育已經(jīng)成為教育規(guī)劃或教育政策著重考慮的內(nèi)容，成為國家教育事業(yè)不可或缺的重要組成部分。

經(jīng)過二十余年的探索與發(fā)展，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育在國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視和相關(guān)政策文件的規(guī)范引導(dǎo)下有了初步發(fā)展，其在發(fā)展規(guī)模、培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式等方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)。普通高校、廣播電視大學(xué)的非學(xué)歷繼續(xù)教育的地位和價(jià)值得到了進(jìn)一步凸顯。在此過程中，各行業(yè)領(lǐng)域的“崗位培訓(xùn)”成為國家關(guān)注的重點(diǎn)，繼續(xù)教育是“學(xué)歷補(bǔ)償”的觀念漸漸被沖淡，而職業(yè)需要、高層次崗位培訓(xùn)的非學(xué)歷繼續(xù)教育則被更多人所接受。

2.鞏固發(fā)展階段(1999—2009年)

1999年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》第一次使用“終身學(xué)習(xí)體系”的概念，也特別強(qiáng)調(diào)了企業(yè)人員的在職培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)企業(yè)、學(xué)校和政府多部門間的合作，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了崗位培訓(xùn)、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的重要作用。[10]這一概念的提出，促使人們更為深切地認(rèn)識(shí)到高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的獨(dú)特作用。同年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中明確提出：“大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育、職業(yè)資格證書教育和其他繼續(xù)教育。完善自學(xué)考試制度，形成社會(huì)化、開放式的教育網(wǎng)絡(luò)，為適應(yīng)多層次、多形式的教育需求開辟更為廣闊的途徑，逐漸完善終身學(xué)習(xí)體系?！盵11]在這兩個(gè)重要教育政策的助推下，“終身學(xué)習(xí)體系”概念得到社會(huì)大眾的關(guān)注，一大批專業(yè)技術(shù)人員接受非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)，在社會(huì)各領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。為響應(yīng)這一號(hào)召，中央廣播電視大學(xué)于2000年開啟了現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的新征程，進(jìn)行了現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)工作。[12]現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育拓寬了非學(xué)歷繼續(xù)教育的形式，有力地推動(dòng)了非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展。2002年，黨的十六大提出“加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，繼續(xù)發(fā)展繼續(xù)教育，構(gòu)建終身教育體系”的重要舉措。同年，清華大學(xué)率先終止學(xué)歷繼續(xù)教育招生，將非學(xué)歷繼續(xù)教育列為發(fā)展重點(diǎn)，形成了專門的、多元的非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)體系。2003年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》中指出：“改革和發(fā)展成人教育，加強(qiáng)各類人才的培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作?！盵13]2005年，教育部下達(dá)了當(dāng)年的成人高等教育招生計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)積極發(fā)展非學(xué)歷教育特別是大學(xué)后繼續(xù)教育和高層次崗位培訓(xùn)。2007年，國務(wù)院發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中指出：“進(jìn)一步理順各級(jí)各類教育的關(guān)系，形成普通教育與職業(yè)教育、職前教育與繼續(xù)教育相互銜接，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、有組織學(xué)習(xí)與自學(xué)相互補(bǔ)充的良好格局?！盵14]在這些政策的助推下，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育也有了諸多變化，例如，浙江大學(xué)于2008年將繼續(xù)教育的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到高層次非學(xué)歷繼續(xù)教育，將非學(xué)歷繼續(xù)教育納入全校發(fā)展戰(zhàn)略中，同本科生教育、研究生教育一起并列為全校三大類型教育。[15]

在21世紀(jì)初期，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育與學(xué)歷繼續(xù)教育一并取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，非學(xué)歷繼續(xù)教育服務(wù)社會(huì)的功能更加凸顯，辦學(xué)方式也更加靈活，培訓(xùn)對(duì)象的范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，成為教育系統(tǒng)頗具特色的一種教育類型。

3.深化發(fā)展階段(2010年至今)

2010年，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出：“加快發(fā)展繼續(xù)教育；建立健全繼續(xù)教育體制機(jī)制；構(gòu)建靈活開放的終身教育體系?！盵16]該文件中所強(qiáng)調(diào)的老年教育、城鄉(xiāng)社區(qū)教育及企業(yè)員工培訓(xùn)等內(nèi)容，都需要高校非學(xué)歷繼續(xù)教育這一重要載體。2011年以來，高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的結(jié)業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，成為諸多高校發(fā)展的重要任務(wù)之一?！督逃?011年工作要點(diǎn)》指出：“積極搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋’。推進(jìn)繼續(xù)教育國家制度建設(shè)。加快發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育?！盵17]這一階段的繼續(xù)教育形成了以非學(xué)歷繼續(xù)教育為中心的態(tài)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)教育資源的利用，鮮明地體現(xiàn)出開展非學(xué)歷繼續(xù)教育的迫切性，凸顯出高校非學(xué)歷繼續(xù)教育服務(wù)國家、民族發(fā)展戰(zhàn)略的重要作用。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出要為重點(diǎn)人群提供學(xué)歷和非學(xué)歷的繼續(xù)教育，同時(shí)還鼓勵(lì)高等學(xué)校以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)開展學(xué)歷與非學(xué)歷的繼續(xù)教育。[18]并且，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的重要責(zé)任，還指明非學(xué)歷繼續(xù)教育在服務(wù)重點(diǎn)人群中的重要作用。北京大學(xué)響應(yīng)政策要求，于2018年停止學(xué)歷繼續(xù)教育招生，將發(fā)展重心轉(zhuǎn)至非學(xué)歷繼續(xù)教育。2021年11月，教育部辦公廳印發(fā)了《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理規(guī)定(試行)》，對(duì)高校舉辦非學(xué)歷教育提出了一系列明確、具體的規(guī)范性要求。該文件被認(rèn)為是具有里程碑意義的新時(shí)代高校非學(xué)歷教育制度，標(biāo)志著高校非學(xué)歷繼續(xù)教育一個(gè)新的發(fā)展階段的開始。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育也必將承載著構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系和建設(shè)教育現(xiàn)代化的使命，在推進(jìn)社區(qū)教育、老年教育，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的教育培訓(xùn)，促進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等方面繼續(xù)努力前行。

二、高校非學(xué)歷繼續(xù)教育存在的主要問題

從前文政策文本及諸多高校的實(shí)踐中可以看出，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展緊緊圍繞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，并在不同時(shí)期發(fā)揮著不可替代的作用。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、高等教育普及化和構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系等諸多因素的影響，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育迎來了許多新的機(jī)遇，呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。然而，從高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的重要問題，這在不同程度上阻礙了其發(fā)展進(jìn)程。

1.發(fā)展地位的兩極化

如前所述，高校是我國非學(xué)歷繼續(xù)教育的重要載體，高校自身所附屬的人力資源聚集、先進(jìn)教學(xué)理念、優(yōu)秀師資隊(duì)伍、良好社會(huì)聲譽(yù)等諸多優(yōu)勢(shì)，成為社會(huì)成員進(jìn)行非學(xué)歷繼續(xù)教育的主要陣地。因此，高校是否重視非學(xué)歷繼續(xù)教育成為是否影響其發(fā)展邏輯的前提。我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展理念和辦學(xué)定位隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷調(diào)整，從最初的高層次崗位培訓(xùn)為主逐漸轉(zhuǎn)向如今銜接高校與社會(huì)、服務(wù)國家，高校非學(xué)歷繼續(xù)教育已然從強(qiáng)調(diào)個(gè)人發(fā)展上升到服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略。但是，目前我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育呈現(xiàn)出兩極化發(fā)展的態(tài)勢(shì)，即有的高校非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，逐漸成為高校特色發(fā)展的重要支柱。例如，“高校非學(xué)歷繼續(xù)教育規(guī)范管理課題組”專家鄧毅提道：“有的高校非學(xué)歷教育辦得還非常紅火，得到了社會(huì)廣泛認(rèn)可，年收入有的達(dá)到了幾個(gè)億！還有不少高校的繼續(xù)教育正在謀劃如何從以學(xué)歷教育為重心向以非學(xué)歷教育為重心轉(zhuǎn)型?！盵19]但與此同時(shí)，大多數(shù)高校仍存在不重視非學(xué)歷繼續(xù)教育的現(xiàn)象，缺乏對(duì)非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展規(guī)劃，并沒有相關(guān)的政策和指導(dǎo)意見。絕大部分高校確實(shí)沒有將非學(xué)歷繼續(xù)教育置于學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略層面，非學(xué)歷繼續(xù)教育在很多高校發(fā)展過程中仍然處于邊緣地位。這導(dǎo)致非學(xué)歷繼續(xù)教育的定位不清晰，只是作為學(xué)歷教育的一種補(bǔ)充而存在。[20]許多高校存在認(rèn)識(shí)偏差，將非學(xué)歷繼續(xù)教育與非學(xué)歷教育、非學(xué)歷培訓(xùn)交叉使用，將與培訓(xùn)相關(guān)的行為視為非學(xué)歷繼續(xù)教育。許多高校忽視非學(xué)歷繼續(xù)教育的教育功能，逐利性較為明顯。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育不同于學(xué)歷繼續(xù)教育的重要原因之一，就在于它需要面對(duì)市場(chǎng)需求，與市場(chǎng)聯(lián)系密切。在與市場(chǎng)緊密聯(lián)系的情況下，部分高校把非學(xué)歷繼續(xù)教育看作學(xué)校的“副業(yè)”和“創(chuàng)收項(xiàng)目”。[21]也正因如此，一些高校只關(guān)注非學(xué)歷繼續(xù)教育所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，而忽略了教育培養(yǎng)人的本質(zhì)，造成非學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)定位的偏離。

2.管理運(yùn)行的分散化

目前，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的運(yùn)行方式大致可分為兩大類：一是專門的繼續(xù)教育學(xué)院負(fù)責(zé)非學(xué)歷繼續(xù)教育的教學(xué)與管理，二是二級(jí)學(xué)院基于自身?xiàng)l件開展非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)和管理。這兩類方式在很長一段時(shí)期內(nèi)都有效助推了我國非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展。然而，我們需要清醒地認(rèn)識(shí)到，提高非學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量的必要條件就是專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)。將非學(xué)歷繼續(xù)教育分散于二級(jí)學(xué)院開展的直接后果就是資源分散，這里的資源包括高校的人力、物力和財(cái)力等顯性資源，也包括師資儲(chǔ)備、校本課程、大學(xué)文化等隱性資源。當(dāng)高校的諸多二級(jí)學(xué)院展開培訓(xùn)活動(dòng)時(shí)，其顯性資源和隱性資源都存在分散化的問題。不僅如此，各二級(jí)學(xué)院開展非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)的專業(yè)化程度不足。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)是由培訓(xùn)課程、師資儲(chǔ)備、培訓(xùn)方案、培訓(xùn)需求分析、培訓(xùn)目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定、擬定培訓(xùn)計(jì)劃和實(shí)施培訓(xùn)、培訓(xùn)成果轉(zhuǎn)化、培訓(xùn)效果的評(píng)價(jià)反饋等環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整培訓(xùn)體系，而不僅僅是通過講授、講座或仿真學(xué)習(xí)等方式進(jìn)行的培訓(xùn)活動(dòng)。各二級(jí)學(xué)院重視經(jīng)濟(jì)效益，輕視管理和投入，很少會(huì)投入時(shí)間和經(jīng)費(fèi)建立完整的培訓(xùn)體系、提升其發(fā)展繼續(xù)教育的專業(yè)化水平。[22]我們認(rèn)為，高校非學(xué)歷繼續(xù)教育應(yīng)該由專門的繼續(xù)教育學(xué)院牽頭進(jìn)行，以規(guī)避資源分散、非專業(yè)化培訓(xùn)的問題。

3.財(cái)政投入的短缺化

充足的經(jīng)費(fèi)保障是高校非學(xué)歷繼續(xù)教育持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。正如前文所述，雖然有個(gè)別高校非學(xué)歷繼續(xù)教育創(chuàng)收效益良好，年收入達(dá)到億元的水平，但這只是極個(gè)別現(xiàn)象，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育并沒有列入財(cái)政預(yù)算，往往是以自負(fù)盈虧的方式使用經(jīng)費(fèi)。雖然我國政策法規(guī)中都強(qiáng)調(diào)并肯定了高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的功能和價(jià)值，但是政府與高校的經(jīng)費(fèi)支持不足一直是阻礙其健康發(fā)展的重要原因。充足的經(jīng)費(fèi)保障是構(gòu)建高校品牌效應(yīng)、形成行業(yè)特色、打開市場(chǎng)的基礎(chǔ)所在。我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象普遍存在，許多高校沒有支持非學(xué)歷繼續(xù)教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。更加令人遺憾的是，在現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)狀況下，絕大多數(shù)高校并未將非學(xué)歷繼續(xù)教育列入發(fā)展戰(zhàn)略，其經(jīng)費(fèi)支出也相應(yīng)縮小。財(cái)政經(jīng)費(fèi)不投入和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)短缺化的雙重壓力，嚴(yán)重阻礙了高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的有效開展。

4.監(jiān)督評(píng)估的形式化

監(jiān)督、評(píng)估是高校非學(xué)歷繼續(xù)教育持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量改進(jìn)不可缺少的環(huán)節(jié)。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的市場(chǎng)屬性要求必須具有健全的監(jiān)督評(píng)估體系，否則極易失去教育培養(yǎng)人的本質(zhì)屬性。當(dāng)前，許多高校舉措是對(duì)非學(xué)歷繼續(xù)教育進(jìn)行事后監(jiān)控，例如，在非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)完成后，對(duì)接受培訓(xùn)的人員進(jìn)行滿意度調(diào)查，對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行反饋等，但這種評(píng)估方式僅是一種自我監(jiān)督的質(zhì)量提升方式，其監(jiān)督成效也大打折扣?？傮w而言，目前高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的監(jiān)督評(píng)估面臨兩大問題：一是非學(xué)歷繼續(xù)教育缺乏專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。正如研究者所指出的那樣，教育行政部門對(duì)普通高校繼續(xù)教育存在放任管理的情況，這種放任式管理導(dǎo)致普通高校繼續(xù)教育質(zhì)量不高，社會(huì)認(rèn)同率下降。在教學(xué)過程的教學(xué)環(huán)節(jié)中缺少專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。[23]從筆者調(diào)研時(shí)了解的情況來看，從教育主管部門到高校都缺乏專門的非學(xué)歷繼續(xù)教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)，他們秉持的更多是“不出事邏輯”，注重結(jié)果性監(jiān)督，輕視過程性監(jiān)督，因而非學(xué)歷繼續(xù)教育開展過程中的問題得不到及時(shí)的反饋。二是高校非學(xué)歷繼續(xù)教育缺少明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于高校非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展時(shí)間不長，而且缺乏確切的理論指導(dǎo)，因而在培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、考核方式等方面沒有具體的可操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尚未形成像學(xué)科教學(xué)那樣相對(duì)完善的評(píng)估機(jī)制。

三、高校非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展的對(duì)策建議

我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、傳統(tǒng)文化傳播、學(xué)習(xí)型社會(huì)架構(gòu)、終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)、人力資源開發(fā)和培訓(xùn)等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，但也存在著諸如發(fā)展地位的兩極化、管理運(yùn)行的分散化、財(cái)政投入的短缺化和監(jiān)督評(píng)估的形式化等問題。為解決這些問題，助推高校非學(xué)歷繼續(xù)教育又好又快地發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下4個(gè)方面著手。

1.秉持終身學(xué)習(xí)理念，精準(zhǔn)把握辦學(xué)定位

發(fā)揮高校非學(xué)歷繼續(xù)教育服務(wù)社會(huì)和培養(yǎng)人才的獨(dú)特作用，需要現(xiàn)代化的辦學(xué)理念和精準(zhǔn)化的辦學(xué)定位，如此才能加快構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的步伐。2021年，教育部辦公廳印發(fā)的《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理規(guī)定(試行)》中明確表示：“非學(xué)歷教育是指高校在學(xué)歷教育之外面向社會(huì)舉辦的，以提升受教育者專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)技能、文化水平或者滿足個(gè)人興趣等為目的的各類培訓(xùn)、進(jìn)修、研修、輔導(dǎo)等教育活動(dòng)?！盵24]這不僅進(jìn)一步明確界定了高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的教育對(duì)象、教育目的和教育內(nèi)容，而且也為高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的辦學(xué)定位提供了綱領(lǐng)性說明。因此，對(duì)于當(dāng)前高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的進(jìn)一步發(fā)展而言，首先要在辦學(xué)理念上明確非學(xué)歷繼續(xù)教育是銜接高校和社會(huì)的橋梁，是建設(shè)人力資源強(qiáng)國、構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系的關(guān)鍵，是一種公益性事業(yè)，而不是營利性工具。其次，高校應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)特色鮮明的品牌項(xiàng)目，以此提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。高?？梢劳袇^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，充分結(jié)合自身學(xué)科優(yōu)勢(shì)、人力資源優(yōu)勢(shì)、屬地傳統(tǒng)文化等方面打造具有鮮明特色的非學(xué)歷繼續(xù)教育品牌項(xiàng)目，增強(qiáng)非學(xué)歷繼續(xù)教育的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。最后，高校要精準(zhǔn)把握非學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)定位。非學(xué)歷繼續(xù)教育是營造學(xué)習(xí)型社會(huì)、構(gòu)建終身學(xué)習(xí)教育體系的生命線，擁有廣闊的發(fā)展空間。高校應(yīng)該提高非學(xué)歷繼續(xù)教育的地位，將其納入學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略之中，將其從邊緣地位轉(zhuǎn)移至中心地位，使非學(xué)歷繼續(xù)教育真正成為服務(wù)社會(huì)的重要力量。在這一方面，浙江大學(xué)為我們提供了成功的案例。2008年，浙江大學(xué)就將非學(xué)歷繼續(xù)教育納入全校發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方力量發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育，使浙江大學(xué)成為高校非學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域的佼佼者。

2.實(shí)施歸口管理，理順管理機(jī)制

機(jī)制是事物內(nèi)部各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式，其核心就是明確事物內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，并對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行管理和控制，以此促進(jìn)事物發(fā)展。非學(xué)歷繼續(xù)教育的管理體制就是借助其發(fā)展的諸多要素，遵循發(fā)展規(guī)律，調(diào)整要素間的權(quán)力關(guān)系，激發(fā)非學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)活力。筆者認(rèn)為，理順高校非學(xué)歷繼續(xù)教育管理機(jī)制，應(yīng)做好以下兩點(diǎn)：一是國家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的非學(xué)歷繼續(xù)教育法律法規(guī)，通過法律法規(guī)的規(guī)范和引領(lǐng)作用，為高校非學(xué)歷繼續(xù)教育提供堅(jiān)實(shí)的保障，激發(fā)高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的辦學(xué)活力。二是高校應(yīng)落實(shí)“歸口管理”，將非學(xué)歷繼續(xù)教育歸屬專門部門予以開展。正如《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理規(guī)定(試行)》中所要求的那樣：“高校應(yīng)按照‘管辦分離’原則，明確歸口管理部門，對(duì)非學(xué)歷教育實(shí)施歸口管理?！盵24]并且，由歸口管理部門負(fù)責(zé)全校非學(xué)歷教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)范管理，負(fù)責(zé)非學(xué)歷繼續(xù)教育相關(guān)的事務(wù)。具體而言，高?？沙闪⒗^續(xù)教育中心、非學(xué)歷繼續(xù)教育中心或終身教育中心等，將各二級(jí)學(xué)院開展的非學(xué)歷繼續(xù)教育全部納入，并履行管理和服務(wù)職能。這樣不僅能夠理順學(xué)校層面的非學(xué)歷繼續(xù)教育管理，集中優(yōu)質(zhì)資源構(gòu)建培訓(xùn)品牌項(xiàng)目，而且能夠持續(xù)提升非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)質(zhì)量。

3.多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的產(chǎn)品屬性是經(jīng)費(fèi)供給的邏輯起點(diǎn)，它決定著政府與市場(chǎng)在高校非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展中由誰對(duì)其負(fù)責(zé)的問題。高校非學(xué)歷繼續(xù)教育具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因而具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，同時(shí)它也是我國教育體系的重要組成部分，具有公益性。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森(P. A. Samuelson)從公共產(chǎn)品理論出發(fā)認(rèn)為：“教育具有公共產(chǎn)品屬性和混合產(chǎn)品屬性，政府應(yīng)提供并生產(chǎn)部分教育產(chǎn)品?！盵25]既然如此，政府應(yīng)在高校非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展過程中建立明確的激勵(lì)制度，切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)政策上給予高校非學(xué)歷繼續(xù)教育更多的支持。并且，政府應(yīng)以法律法規(guī)的方式，明確規(guī)定企事業(yè)單位的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入，對(duì)提供培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)予以免稅。除財(cái)政支持及稅收減免等優(yōu)惠政策以外，高校也應(yīng)加強(qiáng)自身的非學(xué)歷繼續(xù)教育財(cái)務(wù)管理制度，正如《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理規(guī)定(試行)》中所要求的那樣：“要按照國家及高校所在省份主管部門的規(guī)定，建立健全非學(xué)歷教育財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)?！盵24]例如，高校可嘗試建立非學(xué)歷繼續(xù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，在非學(xué)歷繼續(xù)教育的收益中拿出一部分作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為建立高質(zhì)量非學(xué)歷繼續(xù)教育項(xiàng)目、改善基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)品牌構(gòu)建提供持久的支持。

4.推進(jìn)管辦評(píng)分離，完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

在質(zhì)量監(jiān)督管理上，高校應(yīng)切實(shí)落實(shí)辦學(xué)主體責(zé)任，貫徹落實(shí)《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理規(guī)定(試行)》的要求：“建立覆蓋非學(xué)歷教育立項(xiàng)、研發(fā)、招生、收費(fèi)、教學(xué)、評(píng)價(jià)、發(fā)證等各環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理體系，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)過程受監(jiān)控、可追溯?！盵24]同時(shí)，廣泛地依靠教育中介組織和其他社會(huì)組織進(jìn)行管理，以此完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。教育中介組織也稱第三方機(jī)構(gòu)，屬于非營利組織(Non-Profit Organization，NPO)，在西方被稱為“緩沖組織”(Buffer Organization)、“中介團(tuán)體”(Intermediary Body)或“減壓閥”。教育中介組織是介于政府與學(xué)校、學(xué)校與學(xué)校、市場(chǎng)與學(xué)校之間的，為教育相關(guān)利益主體提供法律咨詢、信息服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)和評(píng)估監(jiān)督等專業(yè)服務(wù)的組織和機(jī)構(gòu)，具有非政府性、非營利性、自治性、民間性、自愿性和組織性等特征。目前，教育中介組織的功能更多的是處理政府和學(xué)校之間的關(guān)系，在此過程中充當(dāng)溝通與解決問題的“紐帶”或“橋梁”。[26]因此，在高校非學(xué)歷繼續(xù)教育評(píng)價(jià)問題上，應(yīng)充分發(fā)揮教育中介組織的評(píng)價(jià)和監(jiān)督功能，以規(guī)避規(guī)模擴(kuò)大帶來的非學(xué)歷繼續(xù)教育質(zhì)量下降問題。與此同時(shí)，高校應(yīng)完善非學(xué)歷繼續(xù)教育的自我評(píng)價(jià)，在培訓(xùn)項(xiàng)目的開展、培訓(xùn)對(duì)象的選擇、培訓(xùn)課程的建設(shè)、培訓(xùn)效果的反饋等方面，構(gòu)建符合自身發(fā)展的特色化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

綜上所述，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育自改革開放以來大致經(jīng)歷了初步探索、鞏固發(fā)展和深化發(fā)展等3個(gè)主要階段，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才培養(yǎng)和服務(wù)社會(huì)發(fā)展等方面做出了卓越的貢獻(xiàn)。在構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的背景下，我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育的規(guī)范發(fā)展還有很長的路要走，唯有正視發(fā)展過程中存在的問題并加以解決，才能真正實(shí)現(xiàn)我國高校非學(xué)歷繼續(xù)教育事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

注 釋：

① 關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，即制度變遷中的轉(zhuǎn)折時(shí)期、重大決策和制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵時(shí)期，或者重要的沖突爆發(fā)點(diǎn)、能動(dòng)選擇點(diǎn)和結(jié)構(gòu)分歧點(diǎn)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)因其轉(zhuǎn)折性和關(guān)鍵性，對(duì)制度發(fā)展軌跡影響重大。