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    基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任:歷史邏輯、制度解析和優(yōu)化路徑*

    2022-12-24 18:16:23劉曉峰
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)職工財(cái)政補(bǔ)貼個(gè)人賬戶

    劉曉峰,杜 健

    (1.合肥工業(yè)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院,安徽 合肥 230601;2.合肥工業(yè)大學(xué) 黨政辦公室,安徽 合肥 230009)

    長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總體運(yùn)行平穩(wěn)。政府財(cái)政一直對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。自2014年以來(lái),制度內(nèi)繳費(fèi)籌資規(guī)模已低于同期基金支出需求,加之人口老齡化加速、制度贍養(yǎng)率快速上升,以及國(guó)家實(shí)施“社保”雙降政策擠出效應(yīng)的疊加影響,實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)基金收支平衡幾無(wú)可能。財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日益沉重、風(fēng)險(xiǎn)漸次顯露。

    一、政府財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)狀分析

    2021年,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入60 455億元,總支出56 481億元①,按同口徑的上一年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),基金總支出增長(zhǎng)10.09%,支出幅度大幅攀升,剔除財(cái)政補(bǔ)貼后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金連年入不敷出。通常而言,化解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口主要依靠增收和節(jié)支。在增收方面,由于財(cái)政收入增速趨緩、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擴(kuò)面潛力越來(lái)越小、“社?!彪p降以及階段性減免社保費(fèi)用等因素,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入增長(zhǎng)有限。在節(jié)支方面,受到人口老齡化加速、制度贍養(yǎng)率快速上升以及養(yǎng)老金連年上調(diào)的剛性需求等因素影響,節(jié)支工作亦是雪上加霜。當(dāng)期制度內(nèi)基金收不抵支、收支缺口漸次增大將成為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須面對(duì)的新的客觀形勢(shì)。財(cái)政補(bǔ)貼是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要來(lái)源之一,從1998年養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行制度統(tǒng)一開始,政府財(cái)政補(bǔ)貼由 1998年的24億元增加至2017年的8 004億元②, 20年的時(shí)間增加了約333倍,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡已嚴(yán)重依賴財(cái)政補(bǔ)貼的支撐,這無(wú)疑陡增財(cái)政負(fù)擔(dān)、誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

    二、政府財(cái)政補(bǔ)貼困境的歷史邏輯

    (一)制度轉(zhuǎn)軌成本的歷史欠賬

    20世紀(jì)90年代,受經(jīng)濟(jì)體制改革外在驅(qū)動(dòng),為增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力和經(jīng)營(yíng)能力,國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行歷史性變革,即從國(guó)家大包大攬為國(guó)企退休職工提供免費(fèi)養(yǎng)老模式過渡到國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老的統(tǒng)賬結(jié)合模式。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革產(chǎn)生了巨額轉(zhuǎn)軌成本。據(jù)專家估算,中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本約為3.7萬(wàn)億[1]。制度變革前,職工沒有繳納養(yǎng)老金,他們的退休養(yǎng)老待遇全部由國(guó)家承擔(dān),這時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種沒有任何積累的養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制度。制度變革后,個(gè)人賬戶資金用于當(dāng)期個(gè)人積累,沒有劃入統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮基金互助互濟(jì)功能,社會(huì)統(tǒng)籌基金又難以兌現(xiàn)制度轉(zhuǎn)軌前“老人” (新制度實(shí)施時(shí)已退休者)、“中人”(新制度實(shí)施前參加工作但在實(shí)施后退休者)養(yǎng)老金待遇。在經(jīng)歷了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)供求不平衡所造成的潛在問題后,理論界和實(shí)踐者提出了主要依靠國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)更大改革成本的思路,負(fù)有償還轉(zhuǎn)軌成本的歷史職責(zé)。然而,“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的巨額成本尚未形成合理的償還機(jī)制”[2],容易造成轉(zhuǎn)軌成本難以消化。此外,國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本,逐漸演變?yōu)檎畣为?dú)承擔(dān),財(cái)政背負(fù)了無(wú)限兜底責(zé)任。

    (二)統(tǒng)籌層次較低導(dǎo)致的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁

    自2021年12月江西、河北、浙江、安徽、云南陸續(xù)開始進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)籌行列,但是大部分省份仍停留在省級(jí)統(tǒng)籌層面。省級(jí)統(tǒng)籌顧名思義是省級(jí)政府承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政事權(quán)和支出的主體責(zé)任,當(dāng)然,中央政府仍然會(huì)沿循“慣例”對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)貼,具體通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行。但中央和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼權(quán)責(zé)界限不清、運(yùn)行不規(guī)范。在省域范圍內(nèi),省、市、縣各級(jí)政府承擔(dān)何種財(cái)政補(bǔ)貼職責(zé)、承擔(dān)多少份額、如何承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任等缺乏明確規(guī)則引導(dǎo)。不同省域范圍內(nèi),由于歷史因素、現(xiàn)實(shí)省情等,各省養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異較大,財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任運(yùn)行“更具個(gè)性特色”,中央政府對(duì)不同地區(qū)當(dāng)期基金缺口的財(cái)政補(bǔ)貼亦缺乏明確規(guī)則指引,呈現(xiàn)出財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)比例隨意化的表象。財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行非規(guī)范化造成中央和地方政府基于有限理性相互轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。此外,中央和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制不穩(wěn)定,變化幅度較大,財(cái)政補(bǔ)貼的方向與幅度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政收入增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)并不一致,不利于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行。

    (三)做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)后的現(xiàn)實(shí)困境

    2000年,國(guó)務(wù)院提出逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。2001年,遼寧省做實(shí)個(gè)人賬戶改革試點(diǎn)方案獲批,按照方案設(shè)計(jì),做實(shí)個(gè)人賬戶從5%的規(guī)模起步,中央財(cái)政按照3.75%、地方財(cái)政按照1.25%標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助,此后每年動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)1%,最終達(dá)到8%的水平。2006年,上海等八省市啟動(dòng)做實(shí)個(gè)人賬戶第二批試點(diǎn),但試點(diǎn)進(jìn)展并不順利。黨的十八屆三中全會(huì)將“做實(shí)”調(diào)整為“完善”,這是黨中央對(duì)個(gè)人賬戶改革政策進(jìn)行的適度調(diào)整。做實(shí)個(gè)人賬戶制度設(shè)計(jì)初衷是通過漸進(jìn)式財(cái)政補(bǔ)貼解決個(gè)人賬戶空賬問題,逐步償還歷史欠賬,激勵(lì)個(gè)人多繳多得、長(zhǎng)繳長(zhǎng)得。但做實(shí)個(gè)人賬戶制度設(shè)計(jì)先天不足,做實(shí)意味著個(gè)人賬戶資金流動(dòng)性受限,無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。改革實(shí)踐也證明,由于部分省份頻頻挪用個(gè)人賬戶資金,用于彌補(bǔ)當(dāng)期養(yǎng)老金支付缺口,導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行,減損個(gè)人參保信心,做實(shí)個(gè)人賬戶的激勵(lì)設(shè)想并未實(shí)現(xiàn),也未能發(fā)揮其完善統(tǒng)賬結(jié)合模式的保障效能。

    (四)“第一支柱”獨(dú)大的畸形格局

    長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)施單一的政府強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,后經(jīng)改革探索,初步形成了由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)組成的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,但“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展很不平衡,第一支柱一家獨(dú)大,2021年末,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)48 075萬(wàn)人,比上年末增加2 454萬(wàn)人③。第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展很不充分,截至2021年末,參加企業(yè)年金職工人數(shù)為2 875萬(wàn)人①,僅占參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的5.98%,職業(yè)年金針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位,對(duì)象特定,擴(kuò)面受限。第三支柱商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)近乎停滯。2018年,國(guó)家開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),試點(diǎn)一年期滿,但“僅有21%的受訪者認(rèn)為個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)其具有吸引力”④。可見,第一支柱幾乎承擔(dān)了全部養(yǎng)老責(zé)任。如上所述,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)增收工作舉步維艱、支出則是與日俱增,當(dāng)期基金收支缺口勢(shì)必逐漸加大,對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性會(huì)越來(lái)越大,平添了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和兜底風(fēng)險(xiǎn)。

    三、政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的制度解析

    (一)財(cái)政補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不夠健全

    長(zhǎng)期以來(lái),“我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法治化程度較低,具有應(yīng)急性、臨時(shí)性、技術(shù)性等特點(diǎn)”[3],改革初期,片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施,制度設(shè)計(jì)之初缺乏對(duì)償還轉(zhuǎn)軌成本的充分認(rèn)識(shí),未建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)軌成本償還機(jī)制。制度執(zhí)行過程中,當(dāng)期應(yīng)支付的轉(zhuǎn)軌成本很高,通過提高繳費(fèi)率、借支個(gè)人賬戶基金維系收支平衡,造成企業(yè)和個(gè)人借機(jī)逃避繳納保險(xiǎn)金,以及個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行,增加養(yǎng)老金收支缺口和財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。作為一部綜合性法律制度,《社會(huì)保險(xiǎn)法》亦對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府財(cái)政責(zé)任缺乏明確界定,該法僅籠統(tǒng)地規(guī)定政府須承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼,但并未建立償還轉(zhuǎn)軌成本的政府投入機(jī)制,也未明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政府財(cái)政責(zé)任界限,即未明確政府責(zé)任限額?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》亦未就政府財(cái)政責(zé)任做出配套性規(guī)定,后續(xù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列調(diào)整城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范性文件,囿于“政策治理”屬性,也未在政府財(cái)政責(zé)任上做出實(shí)質(zhì)性的探索和規(guī)定。制度設(shè)計(jì)和規(guī)范上的缺失在制度實(shí)踐運(yùn)行過程中得到印證:反映在轉(zhuǎn)軌成本方面,原本期望通過加大企業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)率來(lái)消化轉(zhuǎn)軌成本的方案已被實(shí)踐證明并不可行,由于尚未建立轉(zhuǎn)軌成本償還機(jī)制,東北老工業(yè)基地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口逐年加大,保障按期兌現(xiàn)養(yǎng)老金待遇已亟待破解;反映在當(dāng)期財(cái)政補(bǔ)貼方面,尚未有法律或政策明確政府財(cái)政責(zé)任,尚未有官方數(shù)據(jù)公布城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中中央和地方政府財(cái)政供款規(guī)模,造成中央和地方政府在財(cái)政補(bǔ)貼限額、比例方面權(quán)責(zé)邊界不清,危及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府財(cái)政責(zé)任的穩(wěn)定性。

    (二)事權(quán)和責(zé)任不匹配造成地方政府“畫地為牢”

    長(zhǎng)期以來(lái),中央和地方政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)何種財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任未能得到清晰厘定。2018年7月,國(guó)家正式實(shí)施養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度,對(duì)中央和地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任作出初步框架性劃分,在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌前,地方政府(省級(jí))承擔(dān)基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和彌補(bǔ)基金缺口主體責(zé)任。中央政府按照標(biāo)準(zhǔn)、比例計(jì)算各省上解資金,實(shí)行以收定支,當(dāng)年上解資金按照人均定額撥付各省,合理均衡省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。現(xiàn)行中央財(cái)政補(bǔ)助政策保持不變,中央仍將繼續(xù)撥付財(cái)政資金以彌補(bǔ)養(yǎng)老金收支缺口??梢?,中央調(diào)劑制度雖然明確地方政府(省級(jí))承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)收統(tǒng)支的主體責(zé)任,但亦未回避中央政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)財(cái)政責(zé)任,局限在于未能劃清中央和地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任邊界。造成中央和地方政府在承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任方面相互推諉、相互轉(zhuǎn)嫁,在化解歷史債務(wù)時(shí)存在中央政府向地方政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問題,在現(xiàn)實(shí)責(zé)任分擔(dān)時(shí)存在地方政府向中央政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問題,不同區(qū)域政府之間基于“不愿吃虧”或“搭便車”的心理動(dòng)機(jī)逃避財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任,產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn),最終導(dǎo)致中央政府有所為、有所不為的有限責(zé)任逐漸演變?yōu)闊o(wú)限兜底責(zé)任。

    (三)統(tǒng)賬結(jié)合制度實(shí)踐運(yùn)行偏離設(shè)計(jì)初衷

    統(tǒng)賬結(jié)合是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合,創(chuàng)設(shè)統(tǒng)賬結(jié)合模式是希望充分發(fā)揮二者優(yōu)勢(shì),按照制度設(shè)計(jì),企業(yè)繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶形成統(tǒng)籌基金,支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金調(diào)劑互助,個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶,鼓勵(lì)職工多繳多得、長(zhǎng)繳長(zhǎng)得。統(tǒng)賬結(jié)合制度既有社會(huì)保險(xiǎn)互助互濟(jì)、分散風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn),又有激勵(lì)個(gè)人參保、強(qiáng)化個(gè)人自我保障意識(shí)的優(yōu)點(diǎn),有利于增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性和保障力。然而,統(tǒng)賬結(jié)合制度設(shè)計(jì)發(fā)生了異化,按照制度設(shè)計(jì)初衷,統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶應(yīng)分賬管理,即在基金籌集階段,企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)分別進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶,然而,實(shí)踐運(yùn)行中卻逐漸演變?yōu)榛熨~管理,即在基金管理和使用階段,基金混合流進(jìn)一個(gè)基金池子。由于我國(guó)存在規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)軌成本,以及當(dāng)期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支,地方政府不得不頻繁挪用個(gè)人賬戶基金支付當(dāng)期養(yǎng)老金支出,導(dǎo)致個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行,參保人對(duì)個(gè)人賬戶缺乏信心,個(gè)人賬戶的激勵(lì)假想并沒有實(shí)現(xiàn)。此外,企業(yè)繳費(fèi)最終流入統(tǒng)籌賬戶大池子,與企業(yè)員工養(yǎng)老金權(quán)益沒有內(nèi)在關(guān)聯(lián),導(dǎo)致企業(yè)和員工達(dá)成某種協(xié)議,即個(gè)人和企業(yè)合謀不繳、少繳、漏繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),造成基金名義繳費(fèi)率提高,而基金征繳收入增量不多、增幅下降,基金籌資出現(xiàn)許多不確定風(fēng)險(xiǎn),客觀上增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模。

    (四)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系走向結(jié)構(gòu)失衡

    一直以來(lái),我國(guó)養(yǎng)老保障體系各支柱發(fā)展并不同步,存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡,在國(guó)家政策導(dǎo)向下,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)論在基金收支規(guī)模、制度覆蓋面等方面,都遙遙領(lǐng)先第二支柱、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。近年來(lái),推進(jìn)第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)健康發(fā)展,減輕第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)逐漸成為各界共識(shí),但囿于缺乏法律法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定、財(cái)政稅收配套政策引導(dǎo)規(guī)范等因素,以及第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)高繳費(fèi)率的擠壓,第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后,“第一支柱一枝獨(dú)大,第二支柱是短板,第三支柱還只是一棵幼苗”[4],第二、第三支柱遠(yuǎn)未起到第一支柱有益補(bǔ)充的作用,三支柱有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展也只是美好期許,導(dǎo)致在我國(guó)養(yǎng)老保障體系中第一支柱一家獨(dú)大,職工退休后多數(shù)將養(yǎng)老希望寄托在第一支柱上,第一支柱制度定位從“?;尽碑惢癁閷?shí)踐層面“保全面”,加大了第一支柱養(yǎng)老金支付壓力,超出了制度承載力,也增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)和兜底風(fēng)險(xiǎn)。

    四、政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的優(yōu)化路徑

    (一)財(cái)政責(zé)任法定化

    “社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資關(guān)系到制度物質(zhì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定性,更需要通過強(qiáng)制性的法律制度來(lái)進(jìn)行規(guī)范和約束”[5],依法建立轉(zhuǎn)軌成本償還機(jī)制,依法明確財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)則,確保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行穩(wěn)定。

    轉(zhuǎn)軌成本業(yè)已成為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)健運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素,依法建立政府財(cái)政長(zhǎng)期投入機(jī)制,化解制度轉(zhuǎn)軌成本乃當(dāng)務(wù)之急。首先,應(yīng)加強(qiáng)歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析和實(shí)地調(diào)研,科學(xué)測(cè)算出“老人”“中人”數(shù)量,依據(jù)養(yǎng)老金待遇調(diào)整、人均平均壽命等綜合因素進(jìn)行科學(xué)論證,估算出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本總額。其次,在厘清城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政府財(cái)政責(zé)任邊界基礎(chǔ)上,依法確定政府財(cái)政補(bǔ)貼限額,進(jìn)一步明確中央和地方政府償還份額、比例等。再次,實(shí)施財(cái)政預(yù)算責(zé)任制度,建立專門財(cái)政補(bǔ)貼賬戶,根據(jù)財(cái)政收支情況制定財(cái)政資金償還計(jì)劃,計(jì)劃周期內(nèi)逐步消化轉(zhuǎn)制成本,增強(qiáng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。

    《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅籠統(tǒng)規(guī)定縣級(jí)以上政府給予必要經(jīng)費(fèi)支持,現(xiàn)階段,政府財(cái)政補(bǔ)貼也未在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)和給付環(huán)節(jié)得到體現(xiàn),但長(zhǎng)期以來(lái),政府一直對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任,近年來(lái),財(cái)政責(zé)任逐漸從“有所為有所不為”演變?yōu)樨?cái)政兜底責(zé)任。為保障政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的長(zhǎng)期穩(wěn)定性,應(yīng)徹底改變財(cái)政“兜底”模式,“德國(guó)政府財(cái)政補(bǔ)貼占法定養(yǎng)老保險(xiǎn)收入25%左右,日本規(guī)定政府承擔(dān)國(guó)民年金一半”[6],我國(guó)“應(yīng)將政府財(cái)政責(zé)任固化為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出的20%”[7]。同時(shí),規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼資金使用管理,依法測(cè)算、分配區(qū)域補(bǔ)貼數(shù)額,通過一般性轉(zhuǎn)移支付方式下達(dá)至各省級(jí)財(cái)政部門。

    (二)責(zé)權(quán)匹配協(xié)同化

    養(yǎng)老保險(xiǎn)是基本公共服務(wù),事關(guān)民生保障和社會(huì)穩(wěn)定,《社會(huì)保險(xiǎn)法》課予中央和地方政府共同對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持義務(wù)。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革,在財(cái)政事權(quán)共同負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理劃分中央和地方政府的財(cái)政分擔(dān)比例,完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

    “城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系缺乏一個(gè)明確的分工機(jī)制來(lái)明確各級(jí)政府的責(zé)任”[8]。全國(guó)統(tǒng)籌前,由省級(jí)政府負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政事權(quán)和支出的主要責(zé)任,配套建立地方財(cái)政支出激勵(lì)約束機(jī)制,糾正地方政府在有限理性影響下財(cái)政支出不同行為偏好,實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后,中央政府統(tǒng)一承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政事權(quán)和支出的主要責(zé)任。當(dāng)前重點(diǎn)是科學(xué)合理確定中央財(cái)政對(duì)不同地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集中分擔(dān)比例,“可根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等因素,分別對(duì)不同地區(qū)確定合理的分擔(dān)比例”[9]。

    此外,為化解區(qū)域間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距過大問題,應(yīng)建立健全橫向轉(zhuǎn)移支付制度?!暗聡?guó)通過富裕州向貧困州的橫向轉(zhuǎn)移,使得各州獲得財(cái)力保持在98%~110%”[10]。我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政能力不平衡,以及人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)差異較大,養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇懸殊,應(yīng)著力完善東部財(cái)政寬松省份向東北、西部財(cái)政緊縮省份橫向轉(zhuǎn)移支付制度,縮小不同地區(qū)地方政府財(cái)力差異及財(cái)政補(bǔ)貼投入規(guī)模,增強(qiáng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)的功能,共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)均等化。

    (三)個(gè)人賬戶規(guī)范化

    完善個(gè)人賬戶制度,發(fā)揮個(gè)人賬戶激勵(lì)和保障功能是大勢(shì)所趨。當(dāng)前,在停止繼續(xù)做實(shí)個(gè)人賬戶后,應(yīng)分階段、分步驟進(jìn)行改革完善。

    首先,引入名義賬戶制。“名義賬戶制保留個(gè)人賬戶多繳多得的激勵(lì)功能,同時(shí)保留現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資方式,可規(guī)避做實(shí)個(gè)人賬戶的財(cái)務(wù)融資壓力”[11]。當(dāng)今世界主要國(guó)家多采用名義賬戶制。從制度實(shí)踐看,名義賬戶制總體運(yùn)行平穩(wěn)。我國(guó)應(yīng)在維持統(tǒng)賬結(jié)合基本制度前提下,將個(gè)人賬戶改為名義賬戶,發(fā)揮名義賬戶記賬功能,提高記賬利率水平,增強(qiáng)制度激勵(lì)機(jī)制和實(shí)際保障功能,同時(shí),打通使用統(tǒng)籌賬戶基金和名義賬戶基金,認(rèn)可事實(shí)上的混賬使用行為,避免統(tǒng)籌賬戶基金收不抵支、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重問題。

    其次,分離名義賬戶。名義賬戶作為維護(hù)目前制度穩(wěn)定性和連續(xù)性的折中方案,最終應(yīng)將名義賬戶分離,發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?!皩⒚x賬戶從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中分離出來(lái)是一條根本之路”[12]。世界銀行將名義賬戶制作為第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)模式進(jìn)行推薦。未來(lái)我國(guó)應(yīng)將名義賬戶從統(tǒng)賬結(jié)合制度中分離出來(lái),并將名義賬戶部分逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌еJ较碌淖栽感詢?chǔ)蓄養(yǎng)老金,制定相應(yīng)制度配套實(shí)施,避免城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡。

    (四)養(yǎng)老體系多元化

    構(gòu)建“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),厘清各自邊界、明確功能定位與目標(biāo)人群,推進(jìn)第一支柱增收節(jié)支,第二、第三支柱有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展,減輕政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

    第一支柱盡可能增收節(jié)支,是財(cái)政責(zé)任有所為、有所不為的前提。在增收方面,可出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休政策、延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限、做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)以及擴(kuò)大制度覆蓋面等。在節(jié)支方面,建立并完善養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制,依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、平均工資水平、市場(chǎng)物價(jià)波動(dòng)、人均壽命等綜合因素,合理確定待遇水平。

    為緩解第一支柱養(yǎng)老金支付壓力,減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),亟需加快發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。借鑒域外經(jīng)驗(yàn),完善政府財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制,對(duì)第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。建立自動(dòng)加入機(jī)制,提升覆蓋范圍,使用較低初始費(fèi)率降低退出可能性。完善制度設(shè)計(jì),明確第二支柱參保人員準(zhǔn)入要求、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取條件等。在現(xiàn)有稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,加大稅收優(yōu)惠力度,擴(kuò)大稅延范圍,豐富產(chǎn)品種類,多措并舉發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn),減輕第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)基金壓力,降低財(cái)政補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。

    注釋:

    ①見《2021年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。網(wǎng)址為http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202206/t20220607_452104.html。

    ②見1998—2017年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。網(wǎng)址為http://www.mohrss.gov.cn/csym/hsearch/?searchword。

    ③見《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。網(wǎng)址為http://www.gov.cn/shuju/2022-0ontent_5676015.htm。

    ④見《2019中國(guó)居民退休準(zhǔn)備指數(shù)調(diào)研報(bào)告》。網(wǎng)址為https://max.book118.com/html/2021/1124/6044133030004100.shtm。

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