鄉(xiāng)村振興視閾下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律構(gòu)造中的主體適格問題研究

王 眾，李體欣

（1.昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500；2.昆明學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，云南 昆明 650221）

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的國家戰(zhàn)略。2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）的施行，標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從政策到法律層面的確認。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點在于產(chǎn)業(yè)振興，土地是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托因其獨特的設(shè)計架構(gòu)和制度優(yōu)勢，是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施契合度較高的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，能夠滿足堅持我國現(xiàn)行農(nóng)村基本土地制度，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并實現(xiàn)提高農(nóng)民收入的政策目標(biāo)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托，也稱為土地信托或土地流轉(zhuǎn)信托。我國現(xiàn)行法律尚未對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的定義做出界定。學(xué)界對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的定義是在堅持現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制和經(jīng)營制的基礎(chǔ)上進行的。結(jié)合國內(nèi)一些學(xué)者的觀點，可以將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托定義為：土地經(jīng)營權(quán)人依據(jù)信托原理，將土地的經(jīng)營權(quán)委托給受托人，由受托人依據(jù)信托合同對承包地進行管理和經(jīng)營，同時將土地經(jīng)營收益交付給指定的受益人，當(dāng)信托期限屆滿時，受托人有義務(wù)按照雙方的約定將土地返還給土地經(jīng)營權(quán)人的信托應(yīng)用方式。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是“三農(nóng)”工作的重要問題。早在2001 年，浙江紹興即開始了土地信托的試點工作，其后全國也有不少地方進行了土地信托的摸索，但長期以來農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律構(gòu)造存在爭議，在一定程度上影響了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托發(fā)展的實際效果。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律構(gòu)造包括五個要素。

一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托目的。信托目的是委托人設(shè)立土地信托的意思表示，也是其意圖所在。

二是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托財產(chǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托財產(chǎn)是可以用金錢衡量其價值的財產(chǎn)權(quán)，是委托人可以處分、轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托財產(chǎn)一旦滅失，信托關(guān)系即消滅。

三是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人。委托人是信托的發(fā)起人。

四是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人。受托人是對信托財產(chǎn)進行管理和處分的人。

五是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受益人。受益人是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律關(guān)系中對信托財產(chǎn)享有信托利益的人，也是委托人在設(shè)立信托時意圖給予利益之人。

以往農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律構(gòu)造爭議的兩個焦點問題：一是主體適格問題，二是信托財產(chǎn)問題。學(xué)界就信托財產(chǎn)究竟是“集體所有權(quán)”“土地使用權(quán)”還是“土地承包經(jīng)營權(quán)”長期存在爭議（高圣平，2014）[1]，而就土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的討論，有“土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)論”和“土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)論”之爭。盡管土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)因類型劃分、流轉(zhuǎn)期限和登記要求的不同，依然存在債權(quán)、物權(quán)一元論，物債二分論等爭議，但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，一系列法律規(guī)范的實施解決了我國土地信托財產(chǎn)究竟是什么的問題。據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和2018 年修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）的規(guī)定，可以明確土地信托的信托財產(chǎn)是“土地經(jīng)營權(quán)”，就此，土地信托也被正式稱為“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托”。

在信托財產(chǎn)明確為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的背景下，重新審視農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律構(gòu)造爭議的焦點問題，其實就是信托當(dāng)事人主體的適格問題。長期以來，因不同模式下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托當(dāng)事人主體多元化造成的爭議一直存在。信托當(dāng)事人的選任對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托運行的實際效果有著直接影響，是農(nóng)民利益能否實現(xiàn)的保證。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托法律構(gòu)造中主體適格問題的探討對于增加農(nóng)民收入，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要意義。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的適格委托人

（一）委托人的法律地位及資格條件

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的委托人是土地信托的創(chuàng)設(shè)者，是指為了一定目的將土地經(jīng)營權(quán)委托給他人管理的信托當(dāng)事人。在英美法上，信托設(shè)立以后，委托人不屬于信托關(guān)系當(dāng)事人。信托一旦設(shè)立，委托人不再重要，委托人并非信托關(guān)系當(dāng)事人是英美法上的傳統(tǒng)。大陸法系國家則普遍重視委托人的地位，《日本信托法》和《韓國信托法》均規(guī)定委托人及其繼承人有權(quán)查閱受托人處理信托事務(wù)的文件材料，并可要求其說明信托事務(wù)處理情況。《韓國信托法》中的信托人其實是委托人（周小明，1996）[2]。我國《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）明確規(guī)定信托當(dāng)事人包括委托人，并賦予委托人相應(yīng)的權(quán)利。信托委托人應(yīng)當(dāng)具有完全民事行為能力，合法擁有信托財產(chǎn)及財產(chǎn)權(quán)利，其設(shè)立信托的目的不違反法律、行政法規(guī)或損害社會公共利益。同一項信托的委托人可以是一人或數(shù)人，委托人兼任受益人時被稱為自益信托。信托委托人的資格條件因信托類型不同而有所不同。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人具有當(dāng)事人地位。據(jù)《信托法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的委托人應(yīng)當(dāng)具備兩個條件：第一，具有完全民事行為能力；第二，對所流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地擁有合法經(jīng)營權(quán)，可以對土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村承包經(jīng)營戶并非唯一適格委托人

縱觀近十余年來我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的法律架構(gòu)，不同模式下的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人身份迥異。“紹興模式”委托人是村集體經(jīng)濟合作社，“益陽模式”委托人是農(nóng)戶，“沙縣模式”委托人是村委會，“宿州模式”委托人是宿州市埇橋區(qū)人民政府，“桃園模式”委托人是土地合作社。不同模式委托人主體身份差別相當(dāng)大，造成的困惑是，尚未明確誰是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托適格的委托人。

農(nóng)村承包經(jīng)營戶也稱為農(nóng)戶。農(nóng)民和農(nóng)戶并不是同一個概念，農(nóng)民是職業(yè)身份的稱謂，而農(nóng)戶是法定的主體。我國《民法典》將農(nóng)村承包經(jīng)營戶和個體工商戶并列為兩類特殊自然人進行專門規(guī)定，足見農(nóng)村承包經(jīng)營戶在市場經(jīng)濟中的重要地位。學(xué)界通說認為，農(nóng)村承包經(jīng)營戶應(yīng)是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的適格委托人。徐海燕和馮建生（2016）[3]認為委托人不是農(nóng)村享有土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民的土地信托設(shè)立行為不規(guī)范。朱鶴群（2017）[4]認為土地承包經(jīng)營權(quán)人是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托適格委托人，“戶主”必須獲得其他具有完全民事行為能力的家庭成員授權(quán)，才能在信托協(xié)議上簽字，因為土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶全體家庭成員。江欽輝和魏樹發(fā)（2022）[5]認為《民法典》對“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”獨立民事主體地位進行了確認，將其作為自然人的一種特殊形式予以規(guī)定。

我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有和國家所有，農(nóng)村土地的發(fā)包人包括村民委員會、村集體經(jīng)濟組織和村民小組。據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式包括家庭承包和其他方式承包兩種類型。家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶?？梢圆扇∑渌绞竭M行承包的是不宜采取家庭承包方式的“四荒地”（包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等農(nóng)村土地，以其他方式承包農(nóng)村土地的承包方不局限于本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶?！叭龣?quán)”分置政策下，擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在保留土地承包權(quán)的前提下，可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，顯然農(nóng)村承包經(jīng)營戶是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的適格委托人。而以其他方式承包農(nóng)村土地時，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的承包方也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！八幕牡亍钡某邪讲⑽聪薅檗r(nóng)村承包經(jīng)營戶，也可以是其他主體，如果非農(nóng)村承包經(jīng)營戶以信托方式流轉(zhuǎn)所承包“四荒地”的土地經(jīng)營權(quán)，該農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的委托人就不是農(nóng)村承包經(jīng)營戶，而是其他主體。只是以往我國學(xué)界僅在農(nóng)村土地家庭承包方式背景下對問題進行探討，忽略了還有其他承包方式，自然也就將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的委托人局限于農(nóng)戶。當(dāng)然，此處的農(nóng)戶并非農(nóng)民個人，家庭承包方式下每一承包戶內(nèi)的家庭成員平等享有承包地的各項權(quán)益。

我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分為承包地土地經(jīng)營權(quán)和“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)”分置的制度安排。由于《農(nóng)村土地承包法》在結(jié)構(gòu)體系上將承包地土地經(jīng)營權(quán)和“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)分置于“第二章”和“第三章”進行分別規(guī)定，但沒有明確“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)是否能適用承包地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一般規(guī)定，這造成了二者流轉(zhuǎn)規(guī)則的割裂，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在實踐操作和學(xué)理解釋的困難（吳昭軍，2021）[6]。學(xué)界對“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的討論不多。據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第53 條的規(guī)定，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)可以采用信托方式進行流轉(zhuǎn)。盡管承包地和“四荒地”均為農(nóng)村土地，但二者具有不同的土地用途和社會功能?！八幕牡亍辈⑽词苡谰没巨r(nóng)田保護紅線的制約，而且“四荒地”數(shù)量龐大，對“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)進行信托流轉(zhuǎn)將有利于實現(xiàn)土地的規(guī)?；N植，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，提高農(nóng)民收入。同時，考慮到土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)分為設(shè)立環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)和二級市場中再流轉(zhuǎn)兩種類型，在農(nóng)村承包經(jīng)營戶和“四荒地”等農(nóng)村土地的其他承包經(jīng)營主體在二級市場中再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，取得該農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體依然是合法主體。據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案以后，受讓方可以將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)。綜上，本文認為，農(nóng)村承包經(jīng)營戶是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托適格的委托人，但不是唯一適格委托人。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的適格委托人應(yīng)包括以下幾類。

第一，農(nóng)村承包經(jīng)營戶。

第二，“四荒地”等農(nóng)村土地的其他承包經(jīng)營主體。

第三，從前述兩類承包方手中流轉(zhuǎn)到土地經(jīng)營權(quán)的合法主體（也可以稱為第三方土地經(jīng)營權(quán)主體）。

（三）通過委托代理合同的橋梁功能保障農(nóng)戶利益

囿于實踐操作成本和效率因素的影響，盡管從理論上說，農(nóng)村承包經(jīng)營戶是我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的適格委托人，但我國土地流轉(zhuǎn)信托市場中鮮少有土地信托項目的委托人直接由農(nóng)戶來擔(dān)任，反而絕大部分的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人由村委會、村集體經(jīng)濟合作社、土地合作社、地方政府等主體來擔(dān)任。作為中高端財產(chǎn)管理工具，我國民眾對信托的知識了解不多，受教育程度相對較低的農(nóng)戶對信托更是知之甚少，他們更多的是關(guān)心“地租”收益的多少以及收益能否準(zhǔn)時到賬。客觀上，農(nóng)戶人數(shù)眾多，土地分散，單一農(nóng)戶作為委托主體的操作難度較大。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托中，農(nóng)戶信托委托人身份淡化是不爭的事實，但這樣的處理并非全然沒有益處。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的運營需要土地流轉(zhuǎn)連片成規(guī)模，但我國的土地分散掌握在農(nóng)民手中，若是為了實現(xiàn)流轉(zhuǎn)規(guī)模，信托受托人跟農(nóng)戶進行一對一的談判，可能會產(chǎn)生高昂的談判成本。相反，若是農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)委托給村集體或是其他機構(gòu)，再由其統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給信托受托人，一方面可以避免農(nóng)民因知識不足而造成對市場的誤判（蒲堅，2014）[7]，另一方面也可以降低談判的成本。

那么，在農(nóng)戶信托委托人身份淡化的情況下，簽訂委托代理合同能夠更好地保障農(nóng)戶利益。委托代理合同是由農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟合作社、村委會、地方政府、土地合作社等主體簽訂的，委托代理合同并非信托合同。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托設(shè)立過程中，先由各農(nóng)戶選定統(tǒng)一的委托代理合同受托人，將土地經(jīng)營權(quán)委托給代理合同的受托人代為流轉(zhuǎn)，合同雙方約定權(quán)利義務(wù)，委托代理合同受《民法典》調(diào)整；然后，再由統(tǒng)一的委托代理合同受托人和信托受托人簽訂土地經(jīng)營權(quán)信托合同，明確各方權(quán)利義務(wù)，信托合同關(guān)系受《民法典》和《信托法》調(diào)整。以往學(xué)界研究關(guān)注的重點在于信托合同，忽略對處于其上游位置委托代理合同的研究。因此，應(yīng)當(dāng)重視委托代理合同的橋梁功能，對農(nóng)戶開展信托知識的宣傳教育，即便是出現(xiàn)信托法律架構(gòu)設(shè)計排除了農(nóng)戶信托委托人身份的情況，也可以讓農(nóng)戶的利益最終由委托代理合同得到保障。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人的選任

（一）受托人法律地位及資格條件

對所流轉(zhuǎn)土地進行管理和經(jīng)營的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托當(dāng)事人被稱為受托人，受托人依約定為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受益人利益經(jīng)營和管理所流轉(zhuǎn)土地。信托受托人在信托法律關(guān)系中居于核心地位，受托人對信托財產(chǎn)的管理和處分是信托設(shè)立初衷能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。通常情況下，擔(dān)任一般信托的受托人必須符合以下資格條件：一是具有完全民事行為能力；二是經(jīng)濟信用狀況良好，沒有資不抵債的情況；三是符合法律的其他特殊規(guī)定。一般信托受托人包括自然人和法人。就同一信托而言，受托人可以是一人或數(shù)人（何寶玉，2005）[8]。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人負有謹慎管理和經(jīng)營所流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的義務(wù)。

與其他信托的管理對象不同，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人管理的信托財產(chǎn)是土地經(jīng)營權(quán)，其謹慎管理義務(wù)圍繞農(nóng)村土地展開。此時，需要遵守農(nóng)村土地使用的限制性規(guī)范。2013 年的“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301 期”中，承租人后續(xù)的養(yǎng)殖業(yè)、生物能源項目無法開展，是因為法律規(guī)定示范園區(qū)的耕地只能種植農(nóng)作物?，F(xiàn)有的農(nóng)地保護制度的目標(biāo)在于確保耕地面積和農(nóng)地可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)地保護制度包括農(nóng)業(yè)用途和農(nóng)地規(guī)劃管制、農(nóng)地質(zhì)量評價等內(nèi)容。農(nóng)用地保護是我國土地用途管制制度的重要組成部分，也是我國農(nóng)村貫徹始終的重要土地制度。不同的財產(chǎn)管理對象，決定了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人選任條件的特殊性。根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)。因此，選任農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人時，必須對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)進行考量。

（二）唯一適格受托人的爭論

以往我國實踐中農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受托人主要有兩種類型：一種是由地方政府專門為流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地而設(shè)立的農(nóng)村土地信托機構(gòu)來擔(dān)任受托人，典型的案例是“益陽模式”和“沙縣模式”；另一種則是由商業(yè)信托公司擔(dān)任受托人，代表性案例是“宿州模式”和“桃園模式”?，F(xiàn)有的兩種受托人模式盡管取得一定效果，但不能完全滿足農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托市場的實際需求。那么，究竟什么樣的主體可以成為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人？

目前學(xué)界對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人的選任有以下幾種觀點。

第一種觀點認為“專業(yè)信托公司是唯一適格受托人”。徐海燕和馮建生（2016）[3]反對自然人擔(dān)任受托人，理由是自然人資金實力普遍較弱；受托人處于流轉(zhuǎn)中介地位，并不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者為限，專業(yè)信托公司是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托受托人的勝任者。英大國際信托有限責(zé)任公司課題組（2017）[9]認為土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品的受托人只能是專業(yè)信托投資公司，理由是信托必須基于信用體系，但我國個人信用體系尚未完善，且個人難以承擔(dān)巨額土地流轉(zhuǎn)信托投資。江欽輝和魏樹發(fā)（2022）[5]認為商業(yè)信托公司具有融資功能，能避免農(nóng)業(yè)投入周期長、回報收益低的風(fēng)險。

第二種觀點是“可采用雙重受托人模式”。杜明鳴和劉司墨（2018）[10]提出由政府組織設(shè)立農(nóng)業(yè)信托公司和專業(yè)商業(yè)信托公司共同擔(dān)任受托人，二者之中，由農(nóng)業(yè)信托公司負責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，專業(yè)商業(yè)信托公司承擔(dān)經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)行信托產(chǎn)品及信托融資工作。

第三種觀點認為“應(yīng)設(shè)立專門的農(nóng)地信托公司擔(dān)任受托人”。房紹坤和任怡多（2020）[11]認為農(nóng)地信托公司兼具農(nóng)村土地管理和金融運作的經(jīng)驗，能夠募集資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中。徐衛(wèi)（2015）[12]認為由專門成立的農(nóng)地信托公司擔(dān)任受托人較為合適。此處，學(xué)者設(shè)想的農(nóng)地信托公司受托人既有金融融資能力，又具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力和資質(zhì)。

以上幾種觀點中，第一種觀點為通說。長期以來，認為“專業(yè)信托公司將是未來農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托唯一適格主體”的觀點在學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。本文認為，目前法律并沒有將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人限定為商業(yè)信托公司。據(jù)統(tǒng)計，目前我國擁有信托牌照的信托公司共有68 家，其中，涉足農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托市場的信托公司只有寥寥幾家，而我國有著龐大的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的需求，若將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人的范圍局限于商業(yè)信托公司，客觀上將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托限制于營業(yè)信托的范疇，限制了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托設(shè)立的空間。

第二種觀點，采用“雙重受托人模式”，是為了將新設(shè)農(nóng)業(yè)信托公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的長處和商業(yè)信托公司資產(chǎn)管理優(yōu)勢相結(jié)合，有著一定的創(chuàng)新價值，只是必須要通過政府設(shè)立農(nóng)業(yè)信托公司的操作模式，有可能使得政府職能越位。

第三種觀點，設(shè)立專門的農(nóng)地信托公司擔(dān)任農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受托人，此處所指的農(nóng)地信托公司兼具農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資產(chǎn)管理及融資的能力，但實際上，只是設(shè)立單一從事農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)信托公司，并沒有實踐先例。專門農(nóng)地信托公司的設(shè)立必須要符合《信托公司管理辦法》的規(guī)定，并報經(jīng)銀保監(jiān)會批準(zhǔn)，設(shè)立程序復(fù)雜煩瑣，更何況該農(nóng)地信托公司還得具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)，設(shè)想落地不易。

（三）擴大適格信托受托人的范圍

學(xué)界將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人限定為商業(yè)信托公司的觀點和我國信托種類劃分有關(guān)，《信托法》第3 條被認為是民事信托、營業(yè)信托和公益信托的劃分依據(jù)，自法條頒布以來存在一定的爭議。營業(yè)信托在很多場合也被稱為商事信托，由于法條未指明營業(yè)信托的定義和范圍，對于如何理解營業(yè)信托，營業(yè)信托的受托人應(yīng)為個人還是企業(yè)，也無法律明文規(guī)定（王眾，2012）[13]。《信托公司管理辦法》約束的是信托公司，從事非金融信托業(yè)務(wù)的機構(gòu)和個人不受《信托公司管理辦法》調(diào)整，信托和信托業(yè)是截然不同的概念，無論從事何種信托業(yè)務(wù)只能由具有金融牌照的信托公司專屬經(jīng)營的觀點并不完全正確。

本文認為，我國立法上并未將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人局限于某單一主體，以往學(xué)界將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人限定為某一主體的觀點并不妥當(dāng)。據(jù)《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體為土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人，受讓方并未限定為本集體經(jīng)濟組織的成員，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式包括出租、入股或其他方式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的開放性和流轉(zhuǎn)方式的多樣性是現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的題中應(yīng)有之義（丁文和石昊天，2021）[14]。農(nóng)戶對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求主要圍繞農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的設(shè)計展開。當(dāng)下，適當(dāng)擴大農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人的范圍是推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托市場發(fā)展的重要舉措之一。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人既可以是商業(yè)信托公司，也可以是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)的其他法人或自然人。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式的設(shè)計既要考慮發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的適度規(guī)模經(jīng)營，又要考慮信托流轉(zhuǎn)的靈活性，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人限制于某一主體將不利于信托設(shè)立靈活性的發(fā)揮。當(dāng)然，即便是實行土地私有制的國家，農(nóng)地的受讓資格也存在著嚴(yán)格的限制，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人應(yīng)當(dāng)具備良好的經(jīng)營管理能力，能夠按照信托合同約定，恪守謹慎管理義務(wù)，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。

（四）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體：商業(yè)信托公司的代理人

因商業(yè)信托公司不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)，學(xué)界曾就此討論商業(yè)信托公司作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人的適格問題，達成的共識是商業(yè)信托公司成為信托受托人后，可以委托他人代為處理信托事務(wù)?！缎磐蟹ā芬?guī)定受托人必須親自處理信托事務(wù)。只有在信托文件另有約定或者有不得已事由出現(xiàn)時，信托受托人才可以委托他人代為處理信托事務(wù)，否則受托人必須親自處理信托事務(wù)。以往的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托實例，無論是商業(yè)信托公司主導(dǎo)型抑或是政府主導(dǎo)型，受托人的代理人都是所流轉(zhuǎn)土地的實際經(jīng)營者。

由商業(yè)信托公司擔(dān)任受托人的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托，一般會在運行結(jié)構(gòu)中設(shè)置農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為“二次代理人”。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受托人的代理人一般被稱為土地承租方，目前的土地承租方由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擔(dān)任。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要求具備良好的經(jīng)營管理能力和技術(shù)水平，能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和規(guī)模化目標(biāo)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的三塊收益——土地租金、土地增值收益和職業(yè)農(nóng)民工資完全來自承包地的實際經(jīng)營主體。法律規(guī)定信托在運行過程中，如若存在“二次代理”情況，代理人處理信托事務(wù)的行為后果由信托受托人承擔(dān)。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇的優(yōu)劣對信托目的能否真正得以實現(xiàn)至關(guān)重要。在實際操作層面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的選任由信托受托人決定，立法并未對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選任的程序有任何規(guī)定，賦予了信托受托人較大的自由裁量權(quán)。為實現(xiàn)信托目的，應(yīng)構(gòu)建信托受托人委托代理人的選任機制，賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體新的活力，真正保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托目的的實現(xiàn)。同時，農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后，可以加速向非農(nóng)業(yè)就業(yè)人員身份的轉(zhuǎn)化，或是成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雇傭的工人，獲得工資性收入，解決土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后的就業(yè)問題。

四、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受益人

（一）受益人的法律地位

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受益人是根據(jù)信托合同，享有信托受益權(quán)，取得土地信托利益的人。受益人是純粹享有信托利益之人，不需要承擔(dān)相關(guān)義務(wù)。受益人并不需要付出代價來取得受益權(quán)，受益人的取舍由信托目的決定。受益人的確定性原則是傳統(tǒng)信托設(shè)立的有效要件之一，如果沒有確定的受益人，信托無法設(shè)立，這一原則的例外是特定目的信托。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托并非特定目的信托，設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托必須要有信托受益人，否則信托無效。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受益人是信托法律關(guān)系重要的當(dāng)事人，享有以下幾個權(quán)利。第一，取得信托利益。第二，對受托人管理和經(jīng)營所流轉(zhuǎn)土地的行為進行監(jiān)督。第三，有權(quán)依照信托文件解任受托人。自然人、法人或其他組織都可以成為一般信托的受益人。信托受益人可以是委托人。信托委托人可以是唯一受益人或是受益人之一。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托是典型的自益信托，其信托的受益人也是委托人，當(dāng)然，同一農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受益人也可以不限于委托人。

（二）農(nóng)戶并非唯一信托受益人

從以往農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托模式來看，受益人主體存在多元化情況，農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟合作社、村委會、地方政府都曾是不同農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受益人。那么，究竟誰是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的真正受益人？學(xué)界通說認為，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受益人只能是農(nóng)戶。秦勇和夏雨鴻（2020）[15]認為我國可以借鑒日本將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受益人限制為農(nóng)戶或其一般繼承人的做法，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受益人限定為農(nóng)戶。陳敦（2017）[16]認為土地信托委托人兼受益人，日本將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的委托人限制為農(nóng)戶，是為了確保農(nóng)戶在信托關(guān)系中的利益，體現(xiàn)與一般商業(yè)信托的區(qū)別。房紹坤和任怡多（2020）[11]認為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的設(shè)立目的在于增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)地經(jīng)濟價值，故其受益人應(yīng)限于農(nóng)戶。楊雅婷和吳丹（2019）[17]認為我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的受益人應(yīng)為農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織。不過，該觀點為非主流觀點。

本文認為，基于我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分為承包地土地經(jīng)營權(quán)和“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的制度安排，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人不再限于農(nóng)戶，隨之而來的是受益人身份也將發(fā)生變化。受益人的確定，應(yīng)視委托人設(shè)立信托的目的而定，委托人想將信托受益權(quán)給誰，誰就是信托受益人。在鄉(xiāng)村振興視閾下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人設(shè)立信托的目的和委托人自身主體身份密切相關(guān)，委托人主體身份的不同決定了其設(shè)立信托的意圖不同。除了農(nóng)村承包經(jīng)營戶以外，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托委托人還包括“四荒地”等農(nóng)村土地的其他承包經(jīng)營主體以及從前述兩類承包方手中流轉(zhuǎn)到土地經(jīng)營權(quán)的合法主體。如果委托人是農(nóng)戶，即一般的農(nóng)村承包經(jīng)營戶，則其設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托的主要目的應(yīng)是為了促進土地流轉(zhuǎn)，增加自身收益，此時的信托受益人就應(yīng)當(dāng)只是農(nóng)戶本人。如果委托人是其他合法擁有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體，即便該農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托是自益信托，受益人也并非農(nóng)戶。

（三）農(nóng)戶受益人的利益保護

盡管《信托法》賦予了受益人諸多權(quán)益，但對于農(nóng)戶受益人而言，均存在農(nóng)戶受益人群體分散、法律意識和監(jiān)督能力不足等問題。由于農(nóng)業(yè)自身弱質(zhì)性的特點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回報率較低，農(nóng)業(yè)較高的經(jīng)營風(fēng)險與農(nóng)民渴求穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收益之間可能存在一定的矛盾，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托在擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的同時，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，此時，收益與成本之間的平衡點更是難以保障（張立娜，2019）[18]。總之，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托運行過程中存在著非常大的風(fēng)險，農(nóng)戶利益可能得不到有效保護。對此，在信托模式內(nèi)部，可考慮設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托監(jiān)察人、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托受益人大會等制度保障農(nóng)戶利益（文杰，2019）[19]；在信托模式外部，可考慮建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托農(nóng)業(yè)保險制度，分擔(dān)受益人可能遭受的損失。由于我國尚未建立完善的土地信托盈利模式，對信托當(dāng)事人而言，若是土地信托法律關(guān)系主體任何一方的利益得不到保障，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托就難以長久發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)遵循平等自愿、公開公平和公正原則，建立合理的收益分配機制。