我國(guó)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)踐探索與推進(jìn)策略

陳新建，譙顯迪

（廣西大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、引言

毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略是新形勢(shì)下保障國(guó)家糧食安全的重要內(nèi)容，而藏糧于地就是要加強(qiáng)耕地保護(hù)建設(shè)（梁鑫源等，2022）[1]。習(xí)近平總書記在2022 年3 月的全國(guó)“兩會(huì)”中強(qiáng)調(diào)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。2022 年中央“一號(hào)文件”也明確提出，要落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。然而，全國(guó)各地的耕地保護(hù)形勢(shì)并不樂觀，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果，從第二次全國(guó)土地調(diào)查以來的10 年間，耕地面積和耕地質(zhì)量仍在下降。因此，在數(shù)量上守牢18 億畝耕地紅線，在質(zhì)量上不斷提高耕地地力則顯得尤為重要。農(nóng)民是耕地保護(hù)的行為主體，耕地保護(hù)應(yīng)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，而藏糧于地的保護(hù)性耕作和較低額度的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，往往在市場(chǎng)的壓力下容易被農(nóng)民忽略。如何在耕地產(chǎn)出與質(zhì)量保護(hù)之間尋找平衡點(diǎn)，需要引入一套市場(chǎng)化且行之有效的耕地保護(hù)制度，為此耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)自2018 年開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)踐探索，已陸續(xù)在全國(guó)多個(gè)省份開展了試點(diǎn)與實(shí)踐。作為以耕地地力保護(hù)為目標(biāo)的市場(chǎng)化探索，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)創(chuàng)新性地將保險(xiǎn)與耕地保護(hù)充分結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基于市場(chǎng)機(jī)制的耕地保護(hù)手段，對(duì)促進(jìn)我國(guó)耕地保護(hù)政策實(shí)施、提升耕地質(zhì)量、服務(wù)國(guó)家糧食安全等具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策背景下，如何更好地開展耕地保護(hù)、確保糧食安全、提高土地管理和利用效率等一直是各級(jí)政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)問題，也是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題（鄭沃林等，2016）[2]。縱然近年來我國(guó)實(shí)施了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但在耕地保護(hù)政策措施的實(shí)施效果上，耕地質(zhì)量保護(hù)的整體水平并不高，且存在明顯的區(qū)域差異性，西部地區(qū)的耕地質(zhì)量與保護(hù)相對(duì)較弱（王文旭等，2020）[3]。耕地保護(hù)政策內(nèi)容整體存在明顯的不均衡性（劉洪彬等，2020）[4]，耕地保護(hù)制度存在行動(dòng)力弱化與督導(dǎo)力不強(qiáng)等問題（劉桃菊和陳美球，2020）[5]，耕地質(zhì)量保護(hù)效果不樂觀，耕地土壤退化嚴(yán)重（郭珍，2018）[6]。而如何開展更高效的耕地保護(hù)，充分發(fā)揮農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從國(guó)家政策層面出發(fā)，完善并健全耕地跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制（梁鑫源等，2022）[1]、將耕地保護(hù)納入法律法規(guī)（黃忠，2020）[7]、推進(jìn)耕地生態(tài)整治（陳美球和劉桃菊，2018）[8]等。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從保險(xiǎn)的角度提出開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)，盡快探索建立市場(chǎng)化的耕地保護(hù)工具（胡德雄等，2019；雷曜等，2020）[9-10]，通過完善我國(guó)耕地保護(hù)政策制度，提升耕地質(zhì)量保護(hù)效果。

已有研究表明，耕地保護(hù)是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，耕地保護(hù)仍然存在保護(hù)效率不高、效果不強(qiáng)等諸多問題，缺乏一套更高效的市場(chǎng)化耕地保護(hù)方案，而如何通過市場(chǎng)化的保險(xiǎn)方案開展耕地保護(hù)，相關(guān)研究文獻(xiàn)還較少。我國(guó)已在全國(guó)多地陸續(xù)開展了耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)與實(shí)踐，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)是否是高效的耕地保護(hù)可選方案，還缺乏深入具體的分析。因此，本文以2018—2022 年期間在上海、廣東、河南、浙江等省份開展的耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)為例，研究分析耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)開展耕地保護(hù)的可行性，系統(tǒng)梳理耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)踐探索過程，歸納總結(jié)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制約因素，探尋進(jìn)一步推廣的策略，以期為我國(guó)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展和耕地保護(hù)政策體系的創(chuàng)新與完善提供參考借鑒。

二、利用保險(xiǎn)機(jī)制開展耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）耕地保護(hù)刻不容緩，市場(chǎng)化保護(hù)機(jī)制缺失

耕地面積持續(xù)下降，后備土地資源不足。從耕地總面積和人均耕地面積來看，2009—2019 年我國(guó)耕地總面積和人均耕地面積仍在持續(xù)下降。2019年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地總面積為191792.79 萬畝，人均耕地面積1.36 畝，相比2009 年，耕地面積減少11284.21 萬畝，耕地流失問題突出。

另外，2016 年中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部公布的全國(guó)耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)耕地后備資源總面積僅為8029.15萬畝，較上一輪國(guó)土調(diào)查減少了將近3000 萬畝，且受水資源、土質(zhì)和地形條件等生態(tài)環(huán)境條件制約，加上區(qū)域分布不平衡和土地細(xì)碎化，大量后備耕地資源無法在短期內(nèi)開發(fā)利用，后備土地資源不足。

耕地土壤肥力不高，土壤酸化嚴(yán)重。依據(jù)2018年生態(tài)環(huán)境部和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)土壤有機(jī)質(zhì)平均含量?jī)H為1.86%，遠(yuǎn)低于歐美及東南亞地區(qū)，耕地的土壤肥力低于世界平均水平，我國(guó)耕地基礎(chǔ)肥力較弱。土壤酸堿性方面，我國(guó)嚴(yán)重酸化的耕地面積占比已達(dá)14.5%，耕地土壤南方酸化、北方鹽堿化、東北黑土地退化趨勢(shì)仍在加劇。自20世紀(jì)90 年代以來，我國(guó)耕地土壤PH 值總體呈下降趨勢(shì)且幅度較大，特別是廣西、湖南、江西等地區(qū)土壤酸化現(xiàn)象嚴(yán)重，PH 值低于5.5 的耕地占比持續(xù)增加，個(gè)別省份酸性耕地面積占比高達(dá)80%以上。

耕地保護(hù)政策工具有待完善，市場(chǎng)化保護(hù)機(jī)制有待建立。我國(guó)耕地總面積與后備資源面積流失量大、耕地質(zhì)量總體水平低的現(xiàn)象突出，一定程度上反映了我國(guó)在耕地保護(hù)政策體系方面有待進(jìn)一步完善，有待創(chuàng)新開發(fā)更高效率的耕地保護(hù)工具。縱然我國(guó)已經(jīng)貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，不斷創(chuàng)新耕地保護(hù)措施，但耕地保護(hù)的效果和效益仍然不高。缺乏能充分發(fā)揮農(nóng)戶耕地保護(hù)主體作用、積極調(diào)動(dòng)農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性的耕地保護(hù)工具，創(chuàng)新性的市場(chǎng)化耕地保護(hù)機(jī)制仍有待建立。

（二）耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策所發(fā)揮的耕地保護(hù)效果有限

耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼是由原良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼改革轉(zhuǎn)變而來的，是當(dāng)前針對(duì)耕地保護(hù)的主要財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，但其在自身屬性及運(yùn)行過程中所發(fā)揮的耕地保護(hù)效果不佳。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的政策目的是保障國(guó)家糧食安全，補(bǔ)貼資金直接與耕地地力保護(hù)掛鉤，所有承包了耕地的農(nóng)戶，只要保護(hù)好耕地質(zhì)量都可以享受補(bǔ)貼。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼缺乏長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的地力指標(biāo)跟蹤、監(jiān)測(cè)機(jī)制，農(nóng)戶仍然認(rèn)為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼是對(duì)農(nóng)戶開展糧食生產(chǎn)的一項(xiàng)特別補(bǔ)助，與原來的糧食直補(bǔ)沒有實(shí)際差異，對(duì)耕地保護(hù)所發(fā)揮的作用相對(duì)較弱（陳美球和劉桃菊，2020）[11]。在對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)的激勵(lì)方面，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼以資金的形式直接發(fā)放補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼額度有限，缺乏耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，約束作用不強(qiáng)，對(duì)農(nóng)戶的激勵(lì)效果較差（彭炎輝，2017）[12]。

（三）耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的市場(chǎng)化可選方案

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)是以耕地的地力指標(biāo)為保險(xiǎn)標(biāo)的，根據(jù)耕地土壤質(zhì)量指標(biāo)的改善情況為依據(jù)進(jìn)行賠付的一種正向保險(xiǎn)方案。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的相關(guān)主體主要包括保險(xiǎn)公司、政府、農(nóng)戶和檢測(cè)機(jī)構(gòu)等，其運(yùn)行機(jī)制如圖1 所示。在地力指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行過程中，農(nóng)戶或相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是開展耕地保護(hù)的實(shí)施主體，保險(xiǎn)公司是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化耕地保護(hù)的保險(xiǎn)供給方，政府是開展土地管理、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管和財(cái)政支持的耕地保護(hù)責(zé)任主體，而第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)則是開展耕地地力檢測(cè)、提供耕地保護(hù)相關(guān)技術(shù)服務(wù)的協(xié)同合作方。

圖1 耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制圖

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)具備典型的正向激勵(lì)和市場(chǎng)化特征。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)理賠時(shí)，保險(xiǎn)公司通過監(jiān)測(cè)承保區(qū)域內(nèi)耕地的有機(jī)質(zhì)含量、PH 值等指標(biāo)的變化來判斷耕地地力是否發(fā)生了有利于耕地地力改善的指標(biāo)變化，并根據(jù)變化的幅度確定是否觸發(fā)保險(xiǎn)理賠及賠付的額度，是創(chuàng)新性的正向激勵(lì)性保險(xiǎn)機(jī)制，與常規(guī)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制存在明顯差異。在保險(xiǎn)的投保期，保險(xiǎn)公司通過對(duì)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)推廣、宣傳等展業(yè)活動(dòng)，幫助農(nóng)戶了解耕地保護(hù)的重要性和收益性，運(yùn)用正向的預(yù)期保險(xiǎn)收益的激勵(lì)作用吸引農(nóng)戶投保。在保險(xiǎn)期限內(nèi)，農(nóng)戶基于預(yù)期的保險(xiǎn)收益和土地收益積極開展耕地地力保護(hù)活動(dòng)，政府財(cái)政可為耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼及相關(guān)的配套財(cái)政支持，保險(xiǎn)公司則聯(lián)合第三方耕地地力檢測(cè)機(jī)構(gòu)，定期和不定期地對(duì)土壤地力進(jìn)行檢測(cè)。在整個(gè)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行過程中，耕地保護(hù)的相關(guān)主體通過市場(chǎng)機(jī)制連接，具備明顯的市場(chǎng)化特征。

在正向激勵(lì)和市場(chǎng)化協(xié)同作用的保險(xiǎn)機(jī)制下，農(nóng)戶對(duì)耕地的保護(hù)越好，耕地質(zhì)量提升幅度就越高，農(nóng)戶所獲得的保險(xiǎn)賠償就會(huì)越多。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)，一方面可較好地激發(fā)農(nóng)戶保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性，另一方面可推進(jìn)以耕地保護(hù)為主要目標(biāo)的綠色保險(xiǎn)發(fā)展，形成“農(nóng)戶耕地地力保護(hù)—耕地質(zhì)量提升—農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與保險(xiǎn)賠付收益提高—耕地持續(xù)保護(hù)與綠色可持續(xù)發(fā)展”的良性循環(huán)。在耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)行過程中，政府不需要對(duì)廣大的農(nóng)民群體進(jìn)行過多的干預(yù)，就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自主的耕地保護(hù)，可以大大節(jié)省政府為嚴(yán)格實(shí)施耕地保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)的交易成本，提高了耕地保護(hù)政策的實(shí)施效率和效益，是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的市場(chǎng)化可選方案。

（四）耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)對(duì)耕地保護(hù)的賦能作用

可較好地激發(fā)農(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性，促進(jìn)農(nóng)戶更好地保護(hù)耕地。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)可運(yùn)用市場(chǎng)化與正向預(yù)期收益的機(jī)制激勵(lì)農(nóng)戶保護(hù)耕地的熱情，促使農(nóng)戶或相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)保護(hù)耕地，夯實(shí)我國(guó)耕地保護(hù)政策的持續(xù)有效性。農(nóng)戶是使用耕地的主體，也是落實(shí)耕地保護(hù)政策、開展耕地保護(hù)的執(zhí)行主體，農(nóng)戶的耕地保護(hù)效益直接影響著農(nóng)戶開展耕地保護(hù)的積極性以及耕地保護(hù)政策的實(shí)施效果。而耕地保護(hù)具有典型的社會(huì)性與外部性特征，農(nóng)戶開展耕地保護(hù)的社會(huì)生態(tài)價(jià)值卻無法在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值中體現(xiàn)（李河和趙連杰，2019）[13]，這直接導(dǎo)致農(nóng)戶的投入與回報(bào)不成比例。而在耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)中，由于保費(fèi)成本和預(yù)期的保險(xiǎn)收益的存在，投保農(nóng)戶會(huì)因?yàn)橛匈Y金投入收益而盡心維護(hù)耕地質(zhì)量，并且期望通過保險(xiǎn)賠付來彌補(bǔ)或收回耕地保護(hù)的投入成本，且保險(xiǎn)賠付額度與耕地地力改善幅度緊密掛鉤，可不斷激勵(lì)農(nóng)戶持續(xù)提高耕地地力，強(qiáng)化激勵(lì)效果。

有助于提高財(cái)政資金使用效率，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的市場(chǎng)化耕地保護(hù)。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)在制度規(guī)則及實(shí)際執(zhí)行過程中相較于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼有諸多優(yōu)勢(shì)，可成為有效的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼市場(chǎng)化替代方案。相較于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)不僅在市場(chǎng)化機(jī)制方面能更好激勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行耕地保護(hù)，且在財(cái)政資金使用方面更有效率。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)是圍繞耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)碳減排和綠色可持續(xù)發(fā)展為政策目標(biāo)的綠色保險(xiǎn)類型，保費(fèi)補(bǔ)貼是符合世貿(mào)組織規(guī)則的綠箱政策工具（徐亮等，2022）[14]。政府財(cái)政資金通過保險(xiǎn)機(jī)制激勵(lì)農(nóng)戶實(shí)施耕地保護(hù)，可發(fā)揮杠桿作用，進(jìn)一步放大財(cái)政資金的耕地保護(hù)成效，提升財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。以上海市、廣東省、浙江省為例，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的保費(fèi)一般為80 元/畝，保額為480 元/畝，若政府補(bǔ)貼80%保費(fèi)則補(bǔ)貼額度為64元/畝，而耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼一般為100—200元/畝不等，各地地力補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異（見表1）?？梢?，地力保護(hù)補(bǔ)貼遠(yuǎn)高于地力保險(xiǎn)補(bǔ)貼，且地力補(bǔ)貼無法實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)保額所發(fā)揮的耕地保護(hù)力度，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)在創(chuàng)新了耕地保護(hù)方式的同時(shí)，也提高了財(cái)政資金的使用效率。

表1 試點(diǎn)省份耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼與地力保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比（2021年）

三、我國(guó)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)實(shí)踐過程與成效經(jīng)驗(yàn)

（一）我國(guó)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)與實(shí)踐的基本歷程

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的產(chǎn)生是實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體實(shí)踐，是不斷強(qiáng)化耕地保護(hù)的創(chuàng)新探索。2015 年5 月，習(xí)近平總書記對(duì)耕地保護(hù)工作做出重要指示，強(qiáng)調(diào)耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。2017年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》發(fā)布，進(jìn)一步提出了一系列嚴(yán)格的耕地保護(hù)舉措。雖然耕地保護(hù)取得了一定成效，但耕地保護(hù)仍然缺乏健全的激勵(lì)與約束機(jī)制，對(duì)發(fā)揮農(nóng)戶的耕地保護(hù)主體地位不強(qiáng)，對(duì)耕地質(zhì)量實(shí)際提升與否的量化監(jiān)測(cè)不足。為探索更為有效的耕地保護(hù)市場(chǎng)化工具，服務(wù)耕地保護(hù)并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，2018年3月，上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司探索出了以保險(xiǎn)形式激勵(lì)農(nóng)戶保護(hù)耕地的模式，開發(fā)了全國(guó)首個(gè)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)，并成功在上海松江區(qū)泖港鎮(zhèn)胡光村啟動(dòng)，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。2018—2022 年，我國(guó)先后在上海市、廣東省、河南省、浙江省、四川省等五個(gè)省市的9 個(gè)地區(qū)開展了局部區(qū)域的耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)，累計(jì)承保耕地將近22 萬畝。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的產(chǎn)生發(fā)展過程和試點(diǎn)情況具體如圖2和表2所示。

表2 耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)基本情況

圖2 耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展歷程

（二）我國(guó)開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)的基本方案

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)因投保的耕地存在差異，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況與土地條件也不同，各地區(qū)開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)保險(xiǎn)方案也存在一定差異。本文以上海市松江區(qū)、廣東省大埔縣、河南省永城市、浙江省桐鄉(xiāng)市的試點(diǎn)方案為例，分析比較我國(guó)開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的基本保險(xiǎn)方案，如表3所示。

表3 各試點(diǎn)地區(qū)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的基本保險(xiǎn)方案比較

有機(jī)質(zhì)含量檢測(cè)指標(biāo)與保險(xiǎn)期限。有機(jī)質(zhì)含量是評(píng)價(jià)耕地肥力和質(zhì)量的重要指標(biāo)（于文睿南等，2021）[15]，與耕地地力成正比關(guān)系。四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均用有機(jī)質(zhì)含量作為耕地地力檢測(cè)指標(biāo)，其中河南省永城市、浙江省桐鄉(xiāng)市兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)將有機(jī)質(zhì)含量設(shè)為耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的土壤質(zhì)量檢測(cè)唯一指標(biāo)，上海市松江區(qū)和廣東省大埔縣在此基礎(chǔ)上還分別增加了耕層厚度和PH值指標(biāo)。保險(xiǎn)期限方面，上海市松江區(qū)、廣東省大埔縣、浙江省桐鄉(xiāng)市試點(diǎn)的保險(xiǎn)期間均為一年，河南省永城市試點(diǎn)的具體保險(xiǎn)期限以作物生長(zhǎng)周期為標(biāo)準(zhǔn)，投保耕地種植作物收獲完成后到下一個(gè)自然年結(jié)束時(shí)間為其保險(xiǎn)期限，且最長(zhǎng)不超過一年。

保險(xiǎn)金額與投保人。在保險(xiǎn)金額方面，各試點(diǎn)地區(qū)存在較大差異。如在廣東省大埔縣的試點(diǎn)中，未在保險(xiǎn)條款中對(duì)保險(xiǎn)金額進(jìn)行硬性規(guī)定，而上海市松江區(qū)將有機(jī)質(zhì)含量與耕層厚度兩個(gè)指標(biāo)的保險(xiǎn)金額分別設(shè)為480 元/畝和320 元/畝，浙江省桐鄉(xiāng)市的保險(xiǎn)金額則為480 元/畝，河南省永城市保險(xiǎn)金額最高，為2400元/畝。四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的保險(xiǎn)保額從最低到最高相差數(shù)倍，各試點(diǎn)地區(qū)在保險(xiǎn)金額設(shè)置上存在較大差異。在投保人要求上，四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的投保人主要是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其中，河南省永城市除了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體外，還將一般農(nóng)戶納入了投保人范圍。

保險(xiǎn)責(zé)任及賠償處理。四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在總體賠付方式上均表現(xiàn)為地力指標(biāo)出現(xiàn)不同程度提升則賠付，但在賠償比例及賠付細(xì)則上各有差別，如表4 和表5所示。

表4 相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)耕地地力提升與賠償比例

表5 廣東省大埔縣耕地地力提升與賠償比例

四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均根據(jù)耕地地力指標(biāo)提升比例設(shè)置了多等級(jí)的賠付標(biāo)準(zhǔn)。上海市松江區(qū)與浙江省桐鄉(xiāng)市兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)所采用的賠付評(píng)定體系較為相似，僅在地力提升等級(jí)上略有不同，但浙江省桐鄉(xiāng)市的賠付條件略低于上海市松江區(qū)。廣東省大埔縣是根據(jù)耕地地力提升的投入成本進(jìn)行賠付，其賠償標(biāo)準(zhǔn)較上海市松江區(qū)和浙江省桐鄉(xiāng)市的賠付比例存在較大差異，而河南省永城市試點(diǎn)的耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)賠償則直接設(shè)置為對(duì)應(yīng)等級(jí)的賠付金額。單從保險(xiǎn)方案的賠付條件和賠付額度來看，相同的賠付條件下在各試點(diǎn)地區(qū)所獲得的保險(xiǎn)賠付額度存在較大差異。

（三）耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)成效與經(jīng)驗(yàn)：以上海為例

因耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)在全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的試點(diǎn)時(shí)長(zhǎng)均較短，有些地區(qū)只是在局部地區(qū)開展了一年時(shí)間或不到一年時(shí)間的試點(diǎn)，難以充分具體地分析耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)際成效。而上海是全國(guó)第一個(gè)開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)，也是持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)且仍在持續(xù)開展的地區(qū)。

因此，本文以上海為例，簡(jiǎn)要分析耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)成效與經(jīng)驗(yàn)。

1.耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)揮了良好的耕地保護(hù)與地力提升成效

上海市松江區(qū)是全國(guó)第一個(gè)開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)，2018—2021 年完成了第一階段連續(xù)3 年的保險(xiǎn)承保，共計(jì)504 戶家庭農(nóng)場(chǎng)主參與投保，年投保耕地約8 萬畝。根據(jù)上海市松江區(qū)農(nóng)委的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，試點(diǎn)以來，上海市松江區(qū)在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)構(gòu)建了94 個(gè)耕地地力監(jiān)測(cè)點(diǎn)，改造了13.5 萬畝的高標(biāo)準(zhǔn)糧田，耕地有機(jī)質(zhì)含量的提升幅度普遍維持在5%左右的水平。

從發(fā)揮農(nóng)戶的耕地保護(hù)積極性來看，農(nóng)民耕地保養(yǎng)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，增施有機(jī)肥、種植綠肥、秸稈還田和深耕曬垡等耕地保護(hù)措施運(yùn)用普遍增加，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)有力提高了農(nóng)戶保護(hù)耕地的責(zé)任心和積極性①農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)保護(hù)中心：《上海推出國(guó)內(nèi)首份耕地質(zhì)量保護(hù)險(xiǎn)激活農(nóng)民“藏糧于地”養(yǎng)地激情》，http://www.gdzl.agri.cn/gzjl/201804/t20180419_324233.htm。。

從保險(xiǎn)賠付與保險(xiǎn)公司收益情況來看，截至2021 年，上海市松江區(qū)所有投保的家庭農(nóng)場(chǎng)主均獲得了第一階段的保險(xiǎn)賠償，賠款總額達(dá)1045.6萬元，賠付率約為68%，農(nóng)戶從耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)上獲得的整體理賠補(bǔ)償較好②松江報(bào)：《藏糧于地有方、藏糧于技得力》，http://shsjb.com/Article/index/aid/5503554.html。。從持續(xù)開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的上海市來看，農(nóng)戶積極開展了耕地保護(hù)舉措，獲得了良好的保險(xiǎn)理賠收益，耕地地力得到保護(hù)和有效提升，保險(xiǎn)公司也未出現(xiàn)超額賠付，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)可實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

2.5 年周期連續(xù)性投保的上海地力保險(xiǎn)模式

為保證投保農(nóng)戶擁有足夠的時(shí)間提升耕地地力，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體持續(xù)地提升耕地地力，上海市松江區(qū)設(shè)計(jì)出了5年周期連續(xù)性投保方案，如圖3所示。上海市松江區(qū)按照5 年一周期連續(xù)投保耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)，在周期內(nèi)分為兩個(gè)階段并分別進(jìn)行兩次賠付、三次耕地地力檢測(cè)，周期內(nèi)不中斷投保的保險(xiǎn)試點(diǎn)方案。5 年投保周期的第一階段為投保的前三年，階段內(nèi)分別在投保時(shí)和第三年階段結(jié)束時(shí)進(jìn)行兩次地力檢測(cè)，保險(xiǎn)公司在第一階段結(jié)束后開展第一次賠付。第二階段為5 年投保周期的后兩年，檢測(cè)指標(biāo)在第一階段土壤有機(jī)質(zhì)含量的基礎(chǔ)上增加耕層厚度指標(biāo)，保險(xiǎn)金額在有機(jī)質(zhì)保額480 元/畝的基礎(chǔ)上增加厚度指標(biāo)320 元/畝，即保險(xiǎn)金額提高至800 元/畝，保險(xiǎn)公司在第二階段結(jié)束后進(jìn)行第三次地力檢測(cè)和第二次保險(xiǎn)賠付。

圖3 上海市松江區(qū)試點(diǎn)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的周期連續(xù)投保模式

耕地地力提升是長(zhǎng)期緩慢的過程，5 年周期性連續(xù)投保、兩階段檢測(cè)理賠，既能保證農(nóng)戶長(zhǎng)期耕地地力保護(hù)投入后獲得較高的保險(xiǎn)理賠收益，又能提升保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)地力指數(shù)保險(xiǎn)的穩(wěn)健性。

3.耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)相關(guān)主體多方參與相互協(xié)作

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)施，不僅涉及保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶直接的投保與承保關(guān)系，還涉及耕地地力檢測(cè)與修復(fù)、政府相關(guān)部門等多個(gè)相關(guān)主體，是多主體相互協(xié)作的過程。在上海開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)施過程中，首先由政府相關(guān)部門與投保農(nóng)戶共同向相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)投保耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)。為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參保、保險(xiǎn)公司承保的積極性，提高參保率，上海市建立了由多級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的政策性保費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，上海市財(cái)政、松江區(qū)財(cái)政與投保農(nóng)戶以4∶4∶2 的比例共同分擔(dān)保費(fèi)（雷曜等，2020）[10]。承保后，保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)第三方耕地地力檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)承保耕地進(jìn)行相關(guān)地力檢測(cè)評(píng)價(jià)并幫助農(nóng)戶提升地力，保險(xiǎn)期間結(jié)束后第三方檢測(cè)公司對(duì)承保耕地進(jìn)行復(fù)檢。在理賠階段，保險(xiǎn)公司根據(jù)地力提升幅度在政府和農(nóng)戶的共同監(jiān)督下提供相應(yīng)的理賠服務(wù)。除了常規(guī)的投保理賠外，政府部門或保險(xiǎn)公司還會(huì)聘請(qǐng)耕地保護(hù)專家或相關(guān)技術(shù)服務(wù)主體，為農(nóng)戶提供相應(yīng)的耕地保護(hù)技能培訓(xùn)以及裝備設(shè)施服務(wù)，進(jìn)一步提升農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和耕地保護(hù)能力。

四、耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)持續(xù)推進(jìn)的制約因素

（一）保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)不充分，存在道德風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)可能性

從已經(jīng)試點(diǎn)的耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)來看，存在參與主體范圍不充分、保險(xiǎn)期限較短、保險(xiǎn)金額相對(duì)較低等問題。

第一，參與主體范圍不充分。試點(diǎn)地區(qū)的地力保險(xiǎn)主要投保對(duì)象多設(shè)定為家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，但存在大多數(shù)小農(nóng)戶未包括在內(nèi)的局限性。

第二，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的保險(xiǎn)期限較短，未能較好反映耕地質(zhì)量提升特性。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)投保期限多數(shù)僅為1 年，但耕地地力的提升是一個(gè)緩慢發(fā)展的過程，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)也需多年的累積才會(huì)出現(xiàn)比較可觀的保險(xiǎn)賠付。如在上海松江區(qū)的試點(diǎn)過程中，經(jīng)過3 年的階段周期，大部分投保農(nóng)戶才可獲得360 元/畝的賠付，而在其他只有1 年保險(xiǎn)期限的試點(diǎn)地區(qū)，保險(xiǎn)期間結(jié)束后投保農(nóng)戶所獲理賠額度較低。

第三，保險(xiǎn)金額相對(duì)較低，保險(xiǎn)賠付額度不高。以浙江省桐鄉(xiāng)市、上海市松江區(qū)、河南省永城市為例，實(shí)現(xiàn)5%的地力提升所獲得的賠付，在浙江省是216 元，上海市是120 元，河南省是60 元。部分試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶開展耕地地力保護(hù)后所獲得的賠付難以覆蓋土地的地力提升投入成本，而要實(shí)現(xiàn)更高的賠付比例，農(nóng)戶難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)仍在全國(guó)各地開展試點(diǎn)和探索，試點(diǎn)保險(xiǎn)方案也在不斷完善中，但從當(dāng)前試點(diǎn)的保險(xiǎn)方案來看，無論是投保人還是保險(xiǎn)人，均可能出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)行為。在投保前，農(nóng)戶可能會(huì)采用更加粗放的方式經(jīng)營(yíng)耕地，使用更多化肥農(nóng)藥降低耕地質(zhì)量，從而降低耕地地力檢測(cè)指標(biāo)初始數(shù)據(jù)。在保險(xiǎn)期間結(jié)束的地力復(fù)檢過程中，保險(xiǎn)公司為控制賠付水平，可能會(huì)聯(lián)合第三方檢測(cè)公司使用更苛刻的檢測(cè)手段壓低最終地力檢測(cè)數(shù)值。在保險(xiǎn)期限內(nèi)，投保主體可能會(huì)采取不道德手段令耕地質(zhì)量保持不變或微弱上升，違背保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)目標(biāo)。部分兼業(yè)或外出務(wù)工農(nóng)戶可能撂荒耕地（周旭海等，2022）[16]，撂荒的耕地可能因“休耕”出現(xiàn)耕地地力提升并獲取地力保險(xiǎn)賠付，違背保險(xiǎn)產(chǎn)品提升耕地質(zhì)量、促進(jìn)國(guó)家糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全的目標(biāo)。

（二）保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制未建立，政府財(cái)政支持不足

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)如常規(guī)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一樣，具備政策性特征，其運(yùn)轉(zhuǎn)需要政策性的保費(fèi)補(bǔ)貼支持。我國(guó)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)尚處于起步探索階段，從各地的試點(diǎn)情況來看，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)保費(fèi)水平約為80 元/畝，按普遍執(zhí)行的80%保費(fèi)補(bǔ)貼比例標(biāo)準(zhǔn)，政府補(bǔ)貼額度為64 元/畝。而從試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼的分擔(dān)情況來看，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)當(dāng)前屬于地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種或金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)品種，尚未建立由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，保費(fèi)補(bǔ)貼資金更多地由地市級(jí)政府財(cái)政或相關(guān)農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目資金承擔(dān)。而地市一級(jí)政府往往因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，大多存在明顯的財(cái)力不足問題，尤其是中西部地區(qū)的地市級(jí)政府財(cái)政支持能力更弱（甘偉銘和陳新建，2021）[17]。如廣東省大埔縣的地力指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)所需財(cái)政資金主要來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村部金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，受項(xiàng)目實(shí)施期限和地方財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制未建立的影響，其試點(diǎn)運(yùn)行也僅堅(jiān)持了1 年；而上海市松江區(qū)因保費(fèi)補(bǔ)貼由上海市財(cái)政、松江區(qū)財(cái)政兩級(jí)均擔(dān)，建立了良好的保費(fèi)補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制，故保持了地力保險(xiǎn)的持續(xù)運(yùn)行，充分反映了健全保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制的重要性。此外，從保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)的角度，保險(xiǎn)公司在開展耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)不僅需承擔(dān)常規(guī)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，還需支付第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)、修復(fù)機(jī)構(gòu)所需的相關(guān)土壤檢測(cè)費(fèi)用，運(yùn)營(yíng)的效益也不高。因而，可持續(xù)的財(cái)政支持資金是耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，財(cái)政支持不足或者過度依賴基層地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，可能將導(dǎo)致地力保險(xiǎn)難以持續(xù)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）農(nóng)戶對(duì)新型的耕地地力保險(xiǎn)產(chǎn)品了解度不足

農(nóng)戶對(duì)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)理解程度仍然有限，總體觀望態(tài)度明顯。一般而言，對(duì)于一種新型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，農(nóng)戶從認(rèn)知到接受再到參保需要3—5 年的時(shí)間（徐雪高等，2017）[18]。而耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)最早出現(xiàn)于2018 年，到2022 年僅有4 年的運(yùn)行時(shí)間，尚處于起步探索階段。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的輻射范圍均不大、涉及的農(nóng)戶不多、投保的農(nóng)戶主體與投保的耕地面積占比較小，相關(guān)保險(xiǎn)內(nèi)容、地力保護(hù)等方面的宣傳不到位、不具體是耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)面臨的主要問題，加上農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)淡薄的客觀現(xiàn)實(shí)（劉從敏和張祖榮，2021）[19]，大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制、理賠過程、地力保護(hù)等缺乏充分的認(rèn)知。同時(shí)，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)期限短、投保農(nóng)戶理賠額度低、投保主體范疇小等也進(jìn)一步限制了耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的鋪開。因此，基于各方面的主客觀原因，農(nóng)戶對(duì)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)還處于逐漸認(rèn)知的過程中，對(duì)保險(xiǎn)的了解程度還有待積累。加上政府在相關(guān)政策制度、配套設(shè)施、技術(shù)創(chuàng)新等方面缺乏配套支持，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)仍處于探索階段，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)與傳統(tǒng)農(nóng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)不足，農(nóng)戶的觀望態(tài)度明顯。

五、進(jìn)一步促進(jìn)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）完善保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，提升產(chǎn)品實(shí)施的科學(xué)性

保險(xiǎn)產(chǎn)品的合理與嚴(yán)謹(jǐn)是其能否發(fā)展良好的重要因素，在進(jìn)行產(chǎn)品改進(jìn)時(shí)應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，滿足農(nóng)戶耕地保護(hù)的實(shí)際情況與需求，進(jìn)一步完善保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)。

第一，擴(kuò)大投保主體范圍，提高耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)包容性。應(yīng)減少設(shè)置排除不同類型農(nóng)戶參保的限制條件（張林和溫濤，2019）[20]，積極鼓勵(lì)不同層次的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶參保，擴(kuò)大耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的覆蓋面。

第二，設(shè)置與耕地質(zhì)量提升速度相匹配的保險(xiǎn)期限。耕地地力的改善與提升需要長(zhǎng)期的積累和投入，應(yīng)根據(jù)耕地的實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)或調(diào)整地力保險(xiǎn)期限，保證農(nóng)戶有充足時(shí)間提升耕地質(zhì)量。

第三，科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，適度提高保險(xiǎn)金額。在進(jìn)一步推廣耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的過程中，須進(jìn)一步調(diào)整完善保險(xiǎn)賠付設(shè)計(jì)，科學(xué)測(cè)算不同地區(qū)耕地地力保護(hù)與提升的成本，合理設(shè)置地力提升幅度區(qū)間與賠付比例，因地制宜地適度提高耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的保額，強(qiáng)化耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的非營(yíng)利性和公益性屬性。

第四，改進(jìn)保險(xiǎn)方案，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)保險(xiǎn)方案中所涉及的重要的、易混淆的、具備一定專業(yè)性的字、詞、句進(jìn)行必要充分的補(bǔ)充解釋，避免信息不對(duì)稱問題。對(duì)于保險(xiǎn)條款中的責(zé)任免除部分，保險(xiǎn)公司應(yīng)進(jìn)行細(xì)化，制定規(guī)避機(jī)制及免責(zé)條件，防范可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，多方籌措財(cái)政補(bǔ)貼資金

受限于地方政府的財(cái)政水平，耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼財(cái)政資金存在明顯缺口，而耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)揮著耕地保護(hù)的重要作用，具備典型的政策性特征和公共物品屬性，需多方籌措相關(guān)財(cái)政資金緩解保費(fèi)補(bǔ)貼的困難，確保耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

首先，積極申請(qǐng)將耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，并逐步納入中央補(bǔ)貼險(xiǎn)種的范疇，保障耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的可持續(xù)性。

其次，調(diào)整保費(fèi)補(bǔ)貼的分擔(dān)結(jié)構(gòu)，減少縣一級(jí)政府的保費(fèi)補(bǔ)貼財(cái)政分擔(dān)比例。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)涉及全部耕地，覆蓋范圍廣，受眾群體多，縣一級(jí)地方政府難以承擔(dān)支持耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)過高的保費(fèi)補(bǔ)貼。

再次，多方籌措各方資金支持耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展。積極爭(zhēng)取國(guó)家支農(nóng)資金、耕地保護(hù)補(bǔ)貼資金、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的相關(guān)扶持資金等各級(jí)政府財(cái)政資金解決地力保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼不足的問題。

（三）提升保險(xiǎn)科技運(yùn)用，推動(dòng)保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新

保險(xiǎn)科技是降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)交易成本、提高保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)效率的重要手段（許夢(mèng)博和陳楠楠，2021）[21]。注重保險(xiǎn)科技在耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)中的運(yùn)用，利用3S 技術(shù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、精準(zhǔn)檢測(cè)技術(shù)等科技助力耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的服務(wù)創(chuàng)新（唐金成和李笑晨，2020）[22]。在耕地地力指標(biāo)檢測(cè)方面，可利用3S 技術(shù)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)在承保、核保、理賠等環(huán)節(jié)對(duì)投保耕地進(jìn)行圖像收集與保險(xiǎn)指標(biāo)檢測(cè)，實(shí)時(shí)跟進(jìn)并公布耕地地力的變化數(shù)據(jù)，解決耕地地力指標(biāo)變化過程中的信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)降本增效。在客戶信息核對(duì)方面，保險(xiǎn)公司可運(yùn)用保險(xiǎn)科技依托國(guó)家相關(guān)大數(shù)據(jù)建立保險(xiǎn)客戶信息庫，對(duì)農(nóng)戶的投保基本信息進(jìn)行統(tǒng)一獲取，提升投保農(nóng)戶信息審核、簽發(fā)保單的效率和準(zhǔn)確性，減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在客戶服務(wù)方面，積極完善耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的各種制度建設(shè)與服務(wù)體系，如依據(jù)人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)設(shè)計(jì)保險(xiǎn)電子顧問，為農(nóng)戶在保險(xiǎn)咨詢、地力提升技術(shù)與裝備等方面提供專業(yè)性的智能化咨詢服務(wù)。

（四）加強(qiáng)保險(xiǎn)產(chǎn)品宣傳，提升農(nóng)戶產(chǎn)品認(rèn)知程度

加強(qiáng)產(chǎn)品宣傳，提高農(nóng)戶對(duì)地力保險(xiǎn)的了解與認(rèn)知程度，強(qiáng)化農(nóng)戶的耕地保護(hù)意識(shí)與保險(xiǎn)意識(shí)，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)戶保護(hù)耕地、提升地力的積極性和主動(dòng)性。耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)是新的創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，且與常規(guī)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付機(jī)制相反，農(nóng)戶對(duì)這種全新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品需要一個(gè)認(rèn)知的過程。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民群眾的耕地地力保護(hù)與地力保險(xiǎn)的宣傳力度，拓寬宣傳渠道，努力提高農(nóng)戶的地力保護(hù)意識(shí)和參保意識(shí)。廣泛利用電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體，以新媒體傳播渠道，全方位、多層次地解讀耕地地力保護(hù)政策法規(guī)，宣傳耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)，提高農(nóng)戶對(duì)耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的了解認(rèn)知度。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司基層網(wǎng)點(diǎn)員工、政府基層干部等的力量，開展耕地地力保護(hù)相關(guān)的政策宣傳；組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）農(nóng)業(yè)科技人員、保險(xiǎn)公司展業(yè)人員開展地力保護(hù)與保險(xiǎn)知識(shí)的相關(guān)培訓(xùn)，耐心解答農(nóng)戶相關(guān)疑問，消除農(nóng)戶疑慮，增加農(nóng)戶對(duì)地力保險(xiǎn)的接受度，提高耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的農(nóng)戶認(rèn)可度。

（五）完善地力保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，提升持續(xù)運(yùn)行能力

耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)是開展耕地保護(hù)的創(chuàng)新性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，其發(fā)展時(shí)間較短，相關(guān)政策與配套措施滯后于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，缺乏完善的耕地地力保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)。因此，一方面，應(yīng)完善耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，補(bǔ)齊地力保險(xiǎn)相關(guān)制度短板。規(guī)范耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、承保對(duì)象、投保范圍等要素（謝玲紅等，2022）[23]，建立健全地力保險(xiǎn)的監(jiān)督管理體系與耕地保護(hù)懲罰機(jī)制。另一方面，建立健全多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保證耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)穩(wěn)健持續(xù)經(jīng)營(yíng)。建立并完善地力保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，在保險(xiǎn)公司外部，建立由政府牽頭、保險(xiǎn)公司參與、多方共同出資設(shè)立的耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金。在保險(xiǎn)公司內(nèi)部，根據(jù)一定的保費(fèi)留存比例建立耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。將耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司利用再保險(xiǎn)工具轉(zhuǎn)移地力保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升保險(xiǎn)公司持續(xù)運(yùn)行地力保險(xiǎn)的能力。