論中國(guó)省以下財(cái)政體制改革的深化

賈 康

（華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要:深化省以下財(cái)政體制改革，需在堅(jiān)持1994年分稅制改革基本制度成果的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)黨的十八大、十九大提出的理順中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任、改革稅制、優(yōu)化預(yù)算管理三大改革任務(wù)。本文結(jié)合2022年6月“國(guó)辦20號(hào)”文件，研討省以下財(cái)政體制改革的若干重點(diǎn)問(wèn)題，在理解“分稅制”體制實(shí)質(zhì)內(nèi)容和堅(jiān)持1994年分稅制改革大方向的前提下，依財(cái)政體制的“政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—債權(quán)—預(yù)算”邏輯鏈條，討論了中央、地方分級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任合理化問(wèn)題，與之緊密相聯(lián)的財(cái)政層級(jí)問(wèn)題和向內(nèi)含省、市縣兩級(jí)的三層級(jí)框架過(guò)渡問(wèn)題，以及地方稅體系建設(shè)、稅基配置為主導(dǎo)的財(cái)力（含資產(chǎn)收益）劃分和加強(qiáng)地方分級(jí)預(yù)算管理、對(duì)地方債興利防弊等問(wèn)題。

中國(guó)在改革開(kāi)放之路上的制度變革創(chuàng)新，實(shí)際上形成了自“摸著石頭過(guò)河”始、以“漸進(jìn)”和“局部突變”相結(jié)合，逐漸更多注重配套協(xié)同“最小一攬子多輪推進(jìn)”的實(shí)施路徑。財(cái)政作為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，在我國(guó)幾輪重大改革部署的施行中，都合乎邏輯地先行，擔(dān)當(dāng)了作為改革“突破口”的重任。自1980年“分灶吃飯”、1994年“分稅制”兩次具有里程碑意義的大動(dòng)作之后，特別應(yīng)提及的，是2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)之后，中央政治局根據(jù)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首先審批通過(guò)的財(cái)稅配套改革方案，其所規(guī)劃的理順財(cái)政管理體制、完善預(yù)算體系和改造稅制體系的改革任務(wù)，還在進(jìn)一步貫徹落實(shí)的過(guò)程中。新近于2022年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)），是在我國(guó)改革深水區(qū)，就深化財(cái)政體制改革而聚焦于省以下體制的重要指導(dǎo)文件。本文基于研究者的分析認(rèn)識(shí)，結(jié)合“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件內(nèi)容，作如下六個(gè)方面的重點(diǎn)討論。

一、“分稅制”體制框架的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和1994年分稅制改革的里程碑意義

與“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”相適應(yīng)的財(cái)政體制安排，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制。這一認(rèn)識(shí)，來(lái)自從我國(guó)20世紀(jì)50年代開(kāi)始就不斷進(jìn)行的關(guān)于如何調(diào)動(dòng)中央地方“兩個(gè)積極性”和80年代又特別注重的如何將地方分權(quán)落到“把企業(yè)搞活”的不斷討論與探索。對(duì)于分稅制改革的肯定與在此大方向上的堅(jiān)定不移，是深化我國(guó)省以下財(cái)政體制改革的大前提。

1994年的分稅制改革，前承幾十年的財(cái)政體制變革摸索，特別是進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期后的多方研討與“分灶吃飯”式“行政性分權(quán)”弊端的愈益顯現(xiàn)，后啟以“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”基本框架對(duì)接市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控體系的一系列繼續(xù)推進(jìn)深化改革的措施，其內(nèi)在的基本邏輯主線，是我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能以走財(cái)政分稅制之路，來(lái)實(shí)質(zhì)性消除以往不論是強(qiáng)調(diào)集權(quán)還是強(qiáng)調(diào)分權(quán)，都是按照“分塊分割”的行政隸屬關(guān)系體系控制企業(yè)（即使分權(quán)也只是“行政性分權(quán)”）的弊端，使所有的企業(yè)作為市場(chǎng)微觀主體，不論大小，不看行政級(jí)別，不問(wèn)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不講隸屬關(guān)系，“在稅法面前一律平等”，都是依法該交國(guó)稅交國(guó)稅，該交地方稅交地方稅，稅后可分配的部分，按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境，由企業(yè)自主分配。從而企業(yè)跨隸屬關(guān)系、行政區(qū)劃和所有制差別的兼并重組得以成為可能，使生產(chǎn)要素充分流動(dòng)的統(tǒng)一市場(chǎng)得以培育和發(fā)展，一向固有的國(guó)有企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的行政級(jí)別與“官本位”規(guī)則得以淡化，各類(lèi)企業(yè)可以得到公平競(jìng)爭(zhēng)的“一條起跑線”而“真正活起來(lái)”。同時(shí)，分稅制也終于跳出了前邊幾十年總也擺不平、穩(wěn)不住的中央地方間財(cái)力分配體制安排的所謂“體制周期”，由無(wú)休止的“放、亂、收、死”循環(huán)，以及“討價(jià)還價(jià)”“相互提防”“跑部錢(qián)進(jìn)”等非規(guī)范特征交織的非穩(wěn)定狀態(tài)，轉(zhuǎn)為中央地方間能夠穩(wěn)定地依稅種各自掌握主體財(cái)源，在不必相互猜忌和彼此防備的情況下，對(duì)于可用財(cái)力“可預(yù)期”地依長(zhǎng)期主義取向，納入本級(jí)政府發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。1994年分稅制改革，還把原已設(shè)立的個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶所得稅等，合并為規(guī)范的個(gè)人所得稅，開(kāi)啟了自然人作為納稅人的規(guī)范化稅收新境界。

總之，1994年分稅制改革形成的新的財(cái)政體制基本框架，順應(yīng)了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，有利于三位一體地正確處理政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系與公民這三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為“以改革解放生產(chǎn)力推進(jìn)現(xiàn)代化”和“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，里程碑式地達(dá)成了制度安排基本面上的框架鎖定，這正是其重大而深遠(yuǎn)的歷史意義之所在。由此也可知，一向廣泛流行的1994年“分稅制改革正確處理了中央地方財(cái)政關(guān)系”的評(píng)價(jià)，還遠(yuǎn)非全面和到位，“政府企業(yè)—中央地方—公權(quán)公民”三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一體化正確處理，才是認(rèn)識(shí)其重大正面效應(yīng)的全景圖。這種正面效應(yīng)，已由1994年之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成就給予了雄辯的證明。但由于多種主客觀條件的限制，1994年分稅制改革還具有濃重的過(guò)渡色彩，雖建立了基本框架，但深化改革的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨。其后的近三十年間，多項(xiàng)的后續(xù)改革得以推進(jìn)，但未完成的改革任務(wù)仍需攻堅(jiān)克難。這一深化改革必要性視角上的認(rèn)識(shí)，也正由于新近的國(guó)務(wù)院20號(hào)文所彰顯。

二、中央地方分級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任的合理化

基于充分理解、肯定分稅制的意義和必須高度重視深化其改革的前述認(rèn)識(shí)，首先可以順理成章地把握黨中央十九大報(bào)告所要求的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的改革任務(wù)。

1994年財(cái)政分稅制改革的基本制度成果，可以說(shuō)是我國(guó)在中央和省為代表的“地方”之間，確立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政的基本框架，但中國(guó)“地方政府”概念中的具體內(nèi)容，卻包含了省（直轄市、自治區(qū)）、市（地級(jí)市、自治州）、縣（縣級(jí)市、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，所謂鞏固和完善分稅制，必須使中國(guó)省以下各級(jí)地方政府間的分稅制也得到落實(shí)。而要達(dá)此目的，各個(gè)層級(jí)上的政府職責(zé)（事權(quán)）如何合理、清晰地得到規(guī)范化界定，就成為一項(xiàng)意義重大的必要條件。

分稅制內(nèi)含的制度建設(shè)基本邏輯是需要適應(yīng)政府分層的基本前提，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)債權(quán)、一級(jí)預(yù)算”的原則，合理地形成各級(jí)政府“以政控財(cái)，以財(cái)行政”“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的財(cái)政分配制度框架，以服務(wù)于政府履行其應(yīng)盡職能、使經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到健康發(fā)展的全局性目標(biāo)。在改革已歷40余年的進(jìn)程中，政府職能的合理化已被各個(gè)方面反復(fù)研討，并對(duì)接改革實(shí)踐，財(cái)政隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌，也已明確地樹(shù)立了由傳統(tǒng)的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)型的目標(biāo)任務(wù)，并實(shí)現(xiàn)了一系列的相關(guān)進(jìn)步，然而在不同層級(jí)政府應(yīng)各盡其職責(zé)的事權(quán)分工方面，卻遲遲未能形成十分清晰的一覽表和與之對(duì)應(yīng)、可操作的支出責(zé)任明細(xì)單。這種情況，在黨的十八大、十九大以來(lái)的改革指導(dǎo)和工作要求中，已經(jīng)有針對(duì)性地著力加以改變，集中體現(xiàn)在近些年以劃清政府事權(quán)和支出責(zé)任為要求的系列性文件的頒布上，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通運(yùn)輸、基本公共服務(wù)、自然資源等領(lǐng)域的具體工作要領(lǐng)和可操作方案框架（特別是已有中央與地方需共同承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任，在不同類(lèi)型地區(qū)的量化分擔(dān)比重等細(xì)致化內(nèi)容）。但是，還必須正視仍然存在的相關(guān)問(wèn)題。

“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件，在肯定黨的十八大以來(lái)各地在?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)（“三?！保┤蝿?wù)方面取得積極成效的同時(shí)，明確地指出：“省以下財(cái)政體制還存在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清，一些地方‘三?！瘔毫^大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問(wèn)題”。這里首先涉及的，便是事權(quán)和支出責(zé)任問(wèn)題。文件其后給出的“清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任”的具體指導(dǎo)內(nèi)容，是要求根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)：“教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等”，被明確規(guī)定為應(yīng)適度強(qiáng)化的省級(jí)財(cái)政事權(quán)，此外，“直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)”，則確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。對(duì)這一指導(dǎo)精神的解讀，可引出如下的必要討論：中國(guó)省以下的財(cái)政層級(jí)和與之相對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是幾級(jí)？具體如何劃分并如何處理其與行政區(qū)劃層級(jí)的關(guān)系？這個(gè)看起來(lái)頗帶有“技術(shù)色彩”的問(wèn)題，其實(shí)是中國(guó)財(cái)稅制度改革深水區(qū)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”式連帶配套關(guān)系處理上的一個(gè)典型例子。

三、牽一發(fā)動(dòng)全身的財(cái)政層級(jí)問(wèn)題

1994年分稅制改革方案，由于受到當(dāng)時(shí)主客觀條件方面的種種制約，只是原則性地要求省以下的各級(jí)政府之間，比照“中央”與省為代表的“地方”之間的新框架，也實(shí)行分稅制。在中國(guó)分稅制體制的層級(jí)框架上，并未明確設(shè)計(jì)總體上是幾級(jí)。雖然在那之前，于借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究中國(guó)的分稅制改革方案時(shí)，已知不論是稱為“聯(lián)邦制”的美國(guó)，還是稱為“單一制”的日本，分稅制體制安排中的財(cái)政實(shí)體層級(jí)（以配專享稅基為標(biāo)志），都只有三級(jí)，而中國(guó)卻顯然是一個(gè)五級(jí)的基本框架，但當(dāng)1993年緊鑼密鼓準(zhǔn)備啟動(dòng)改革時(shí)，時(shí)間上已不允許再討論中國(guó)如何做到五級(jí)分稅，對(duì)此避而不談，所隱含的實(shí)踐取向，是在由其后各地方行政區(qū)深化分稅制改革的探索中，試圖走出一條中國(guó)特色五級(jí)分稅的路子。

再以后，多年的實(shí)踐已經(jīng)證明：五級(jí)分稅此路不通。無(wú)論在發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不管是在現(xiàn)階段還是未來(lái)，對(duì)總體上20個(gè)左右稅種構(gòu)成的稅收體系，不可能清楚、合理地在從中央到地方基層的五級(jí)框架里，形成一個(gè)可操作的分稅制方案。所以，從這個(gè)“技術(shù)性特點(diǎn)”上，早就可以明白地知道：“五級(jí)分稅”在中國(guó)實(shí)際生活中無(wú)解。調(diào)研中可知，現(xiàn)實(shí)的選擇，從1994年后省以下關(guān)于財(cái)政體制的相關(guān)文件規(guī)定（大都已經(jīng)有幾輪修改）看，有一些省級(jí)行政區(qū)明確規(guī)定省以下不實(shí)行分稅制而實(shí)行總額分成，更多的一些省級(jí)行政區(qū)雖然文件表述為比照中央—省的體制實(shí)行分稅制，然而實(shí)際內(nèi)容卻仍然落在分成制的窠臼之內(nèi)（還有些省在這兩種選擇之間“蕩了秋千”，前后變更表述）。所以，我們基于調(diào)研早已形成的基本判斷，是1994年以來(lái)，雖然中央與省為代表的地方之間的分稅制財(cái)政體制，作為1994年改革的基本制度成果，得到了堅(jiān)持與維系（只是全國(guó)分享比例一律的中央地方共享稅，比重已演變?yōu)橄喈?dāng)高的水平—以當(dāng)下第一大稅增值稅中央地方五五分、第二大稅所得稅六四分為基本標(biāo)志），但省以下的體制，遲遲地并沒(méi)有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，其實(shí)還是五花八門(mén)、復(fù)雜易變的分成制。在某些欠發(fā)達(dá)地方的市縣級(jí)，甚至還有包干制。1994年后延續(xù)至今不時(shí)為人們所詬病的財(cái)政分配領(lǐng)域所出現(xiàn)的基層財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債和“土地財(cái)政”短期行為弊端等，其根源并不是分稅制，而恰恰是深化改革不到位，“過(guò)渡態(tài)”在省以下，普遍變?yōu)椤澳虘B(tài)”的分成制和包干制。一言以蔽之，有些人由于見(jiàn)到上述三方面問(wèn)題而把板子打到分稅制上，是打錯(cuò)了地方！

為完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制的深化改革，必須首先澄清和確認(rèn)上述基本判斷，才能堅(jiān)定不移地堅(jiān)持使分稅制“橫向到邊、縱向到底”地在統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)中得到貫徹落實(shí)的正確方向，從而充分發(fā)揮財(cái)政分配領(lǐng)域“以改革解放生產(chǎn)力”支持可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有作用。

由上段的考察分析回到前面由“技術(shù)性”而引發(fā)的“實(shí)質(zhì)性”的重要問(wèn)題——如何找到由“五級(jí)分稅無(wú)解”轉(zhuǎn)換為“有解”的路徑，已經(jīng)在中國(guó)大地上“理論與實(shí)際相結(jié)合”地看到了端倪：理論層面合乎邏輯的指向，是減少“五級(jí)”財(cái)政層級(jí)而趨近于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中具有共性的“三級(jí)”框架；實(shí)際生活層面，由于有2000年后已隨農(nóng)村稅費(fèi)改革而在各地普遍推開(kāi)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，和其后借鑒“浙江經(jīng)驗(yàn)”也明確納入普遍性改革部署的“財(cái)政省直管縣”，已使得我們?cè)凇吧街厮畯?fù)疑無(wú)路”后又“柳暗花明又一村”地看到了“五級(jí)變?nèi)?jí)”的未來(lái)前景：“政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—預(yù)算”鏈條上，可配稅基的財(cái)政實(shí)體化層級(jí)，已可清楚認(rèn)定為中央—省—市縣這樣的三級(jí)；省以下，即為省本級(jí)和在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)“行政不同級(jí)但財(cái)政同級(jí)”的市縣級(jí)，這樣“地方”的實(shí)體財(cái)政層級(jí)是一共兩級(jí)。

對(duì)此可以佐證的情況，應(yīng)首先提及在“千年之交”前后研討而實(shí)施的我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中，作為國(guó)有資產(chǎn)（資本）人格化代表所設(shè)立的機(jī)構(gòu)—各級(jí)國(guó)資委（辦、局），已明確地與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”（這使“鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政”實(shí)際成為縣級(jí)財(cái)政下管的預(yù)算單位）之后不再考慮“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)”相類(lèi)似、相呼應(yīng)，把國(guó)資管理機(jī)構(gòu)的“基層”，放在縣以上。再有，此次“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件，又延續(xù)前些年的多份關(guān)于事權(quán)合理化文件的處理框架，把事權(quán)內(nèi)容的界定，在省以下明確地歸為省本級(jí)和市縣級(jí)兩大層級(jí)。這也就從技術(shù)層面“牽一發(fā)動(dòng)全身”地聯(lián)系到深化我國(guó)分稅制改革的整體框架和路徑設(shè)計(jì)層面：使分稅制改革在深化中于“地方各級(jí)”落到實(shí)處的前景，就是在“扁平化”后的“中央—省—市縣”三級(jí)框架中，合理化地明晰事權(quán)、匹配稅基、再加上分層級(jí)的資產(chǎn)管理和公債管理，形成各層級(jí)作為財(cái)政履職運(yùn)行載體的預(yù)算，再加上中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的“橫向轉(zhuǎn)移支付”，從而使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)債權(quán)，一級(jí)預(yù)算”原則形成的財(cái)政分配體系的制度安排，成龍配套，使各政府層級(jí)上“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的財(cái)政，都能夠達(dá)到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配”的境界。這樣，將有望以具有“現(xiàn)代財(cái)政制度”屬性的制度安排完整落地，來(lái)形成可穩(wěn)定運(yùn)行的分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，服務(wù)于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)代化宏偉事業(yè)的全局。

四、向三層級(jí)框架（內(nèi)含地方省、市縣兩級(jí)）過(guò)渡的配套改革要點(diǎn)

雖然中國(guó)省以下財(cái)政層級(jí)以省本級(jí)和市縣（即作為同一財(cái)政體制平臺(tái)的地方低端層級(jí)）設(shè)為應(yīng)配稅基的實(shí)體層級(jí)這一前景，已經(jīng)“理論與實(shí)際相結(jié)合”地可窺其端倪，但還存在相關(guān)的一些明顯的待解決問(wèn)題，也難免有見(jiàn)仁見(jiàn)智的爭(zhēng)議。在此擇相關(guān)要點(diǎn)作如下三方面的具體討論：

1.財(cái)政“省直管縣”推開(kāi)過(guò)程的遲滯與方向上的再肯定

在千年之交之后，財(cái)政“省直管縣”的浙江經(jīng)驗(yàn)，引起中央和其他區(qū)域更高度的重視，這一直管模式在湖北、河南、山東、福建、廣東等地得到積極推廣踐行。2009年中央1號(hào)文件中，明確提出“推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理方式改革，充實(shí)內(nèi)容和形式，加強(qiáng)縣（市）財(cái)政管理”，并有“將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”的具體工作要求；當(dāng)年財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)文件就貫徹中央文件精神做出具體部署，總體目標(biāo)設(shè)計(jì)為“2012年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革”。再其后，各地的具體推進(jìn)情況不一，但時(shí)至今日，還遲遲未能達(dá)到當(dāng)年的工作目標(biāo)。雖然以后又有中央文件合乎邏輯地指出：凡有條件的地方也可進(jìn)而實(shí)行省直管縣的行政體制改革（實(shí)質(zhì)上內(nèi)含“扁平化”的配套改革大方向認(rèn)定），但實(shí)踐層面，僅有廣東順德一地得到正式文件依據(jù)，率先實(shí)行了行政省直管的改革試點(diǎn)，其后全國(guó)范圍內(nèi)再無(wú)跟進(jìn)案例。

顯然，財(cái)政省直管縣，實(shí)際上觸及中國(guó)改革深水區(qū)的既有利益格局，屬于領(lǐng)導(dǎo)人多次提及“沖破利益固化藩籬”所要攻堅(jiān)克難“啃下硬骨頭”的任務(wù)之一。這一改革的大方向，于2022年“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件中再次加以肯定，作出了具體指導(dǎo)：“推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。按照突出重點(diǎn)、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財(cái)政改革實(shí)施范圍和方式。對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇?cái)政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級(jí)對(duì)縣級(jí)的財(cái)力支持。對(duì)由市級(jí)管理更有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強(qiáng)發(fā)展活力的縣，適度強(qiáng)化市級(jí)的財(cái)政管理職責(zé)”。這一段文件表述給出的指導(dǎo)要點(diǎn)，可劃分三個(gè)層次：第一，省直管縣改革實(shí)施范圍與方式，需在推進(jìn)改革的大前提下加以逐步的調(diào)整優(yōu)化；第二，納入省直管范圍的重點(diǎn)，可放在較不發(fā)達(dá)、較困難的縣（這有別于前些年的幾類(lèi)“大縣”或增長(zhǎng)潛力明顯縣的選擇性側(cè)重點(diǎn)表達(dá)）；第三，市級(jí)可對(duì)本轄區(qū)有較大發(fā)展支撐力的縣繼續(xù)實(shí)施市管（這也適應(yīng)了不少地方市級(jí)的呼聲）。我認(rèn)為，在對(duì)“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件的上述指導(dǎo)精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)的前提下，還可討論的有以下幾點(diǎn)：一是從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)看，分稅制改革的深化，在內(nèi)在邏輯、客觀規(guī)律性層面，決定著省直管縣范圍必須逐漸走向全覆蓋，以順應(yīng)夯實(shí)“扁平化”框架基礎(chǔ)的必要性和必然性，所以從“取勢(shì)、明道”的視角，把握這個(gè)改革大方向是既有現(xiàn)實(shí)意義、又有長(zhǎng)遠(yuǎn)歷史意義的；二是現(xiàn)在要求更多注重對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的“擴(kuò)圍”，顯然是順應(yīng)鞏固全面小康社會(huì)建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧成果的客觀要求，但并不否定原已有的對(duì)幾類(lèi)“大縣”、若干類(lèi)“增長(zhǎng)點(diǎn)”縣域的重視，和繼續(xù)完善其省直管方式的必要性；三是市級(jí)對(duì)于“臺(tái)柱子”式縣域的倚重和市管方式，顯然有其合理性和必然性，但在很多具體場(chǎng)景中，這種市、縣間特定的倚重與統(tǒng)籌關(guān)系的發(fā)展前途，是早已有之、近些年更具豐富經(jīng)驗(yàn)的模式—把業(yè)已“一體化”條件水到渠成的縣域，實(shí)施“市管”框架下的“縣改區(qū)”。這是值得重視、各方共贏而又與省直管縣改革可融匯和避免矛盾的一個(gè)很好的現(xiàn)實(shí)路徑。

2.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和財(cái)政分配的未來(lái)情境

中國(guó)原來(lái)曾著力建設(shè)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政”，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后順其自然的選擇，就是改為以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，適應(yīng)已無(wú)法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成實(shí)體財(cái)政層級(jí)的基本現(xiàn)實(shí)。因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)層面的稅基已無(wú)可匹配，稅務(wù)、金融等工作系統(tǒng)也已不再按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃而是按“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”設(shè)立它們的分支機(jī)構(gòu)，從而使普遍按行政區(qū)劃規(guī)范設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政金庫(kù)，缺乏基本配套條件；稱為“鄉(xiāng)”的農(nóng)村區(qū)域基層政權(quán)轄區(qū)內(nèi)，農(nóng)業(yè)稅與“三提五統(tǒng)”收入已統(tǒng)統(tǒng)不復(fù)存在，仍有所存在的一些工商業(yè)市場(chǎng)主體，其收入水平一般也都達(dá)不到稅收“簡(jiǎn)易征收辦法”的“起征點(diǎn)”水平，因而并無(wú)本鄉(xiāng)自己可征收的財(cái)力來(lái)源，只能從縣級(jí)取得自上而下的財(cái)力支持，來(lái)維持鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)而稱為“鎮(zhèn)”的基層政權(quán)轄區(qū)間，確有發(fā)達(dá)程度十分可觀的案例，其財(cái)力來(lái)源相當(dāng)充沛，并不適合“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式，但這在全國(guó)而言還為數(shù)不多，而且其發(fā)展前景上，最大可能是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，使之成為市級(jí)下面“區(qū)”的組成部分，進(jìn)而改為于成熟的建成區(qū)早已通行的“街道辦事處”模式，屆時(shí)這種“基層政權(quán)”，便可規(guī)范化地歸于“街道”這種行之有效的“上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)”模式中。與此相比照的是“鄉(xiāng)”的政權(quán)形式，未來(lái)也可考慮在行政體系的配套改革中，改變?yōu)榭h級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“鄉(xiāng)公所（鎮(zhèn)公所）”模式。不論是街道辦事處還是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，都將不必再“麻雀雖小五臟俱全”地配“五套班子”，由此實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、行政成本的降低和政府體系運(yùn)作于基層一端綜合績(jī)效的提高。

過(guò)去的討論中，曾有一種表示擔(dān)心的觀點(diǎn)：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政不是實(shí)體層級(jí)，進(jìn)而也帶動(dòng)和演化出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是“五大班子齊全”的實(shí)體政府層級(jí)，而變?yōu)樯霞?jí)政府派出機(jī)構(gòu)的話，會(huì)不會(huì)削弱我國(guó)廣大農(nóng)村區(qū)域于政治理論視角所表述的“政權(quán)控制能力”，使之降低，甚至嚴(yán)重喪失？我認(rèn)為，如在配套改革中正確設(shè)計(jì)和把握基層的村民、社區(qū)自治機(jī)制，和充分借鑒中華人民共和國(guó)成立以來(lái)已有七十年歷史的以“街道辦事處”模式發(fā)揮政權(quán)體系在基層控制能力的經(jīng)驗(yàn)，這種所擔(dān)心的后果是完全可以避免和防范的。

在上述未來(lái)情境中，財(cái)政的實(shí)體層級(jí)，將明確無(wú)誤地不再具有下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的實(shí)際需要，總體而言政權(quán)體系“行政改革”意義上的扁平化、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、降低行政成本和減少信息的“不對(duì)稱”程度等目標(biāo)，都可與此形成相呼應(yīng)、相內(nèi)洽的關(guān)系。

3.行政省直管縣的漸進(jìn)配套

與鄉(xiāng)財(cái)縣管后引出的上述未來(lái)情境看，某些相類(lèi)似的邏輯關(guān)系，也存在于市縣級(jí)。如果能夠在配套改革中使財(cái)政省直管縣的模式成形、穩(wěn)定和普遍化，其“內(nèi)生的”演變前景，應(yīng)可以推進(jìn)到行政的省直管縣，而最終以財(cái)政層級(jí)的扁平化，引致行政層級(jí)的扁平化。其正面效應(yīng)，同樣也有精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)（一些地方體現(xiàn)為“市縣合并”）的好處，特別是有減少中間環(huán)節(jié)、降低信息不對(duì)稱而提升行政體系運(yùn)行綜合績(jī)效的好處。這一前景雖值得期待，但也較深地觸動(dòng)原有利益格局，并且顯然不必操之過(guò)急。浙江幾十年財(cái)政省直管縣的經(jīng)驗(yàn)表明，長(zhǎng)期實(shí)行市與縣“行政不同級(jí)但財(cái)政同級(jí)、在一個(gè)平臺(tái)上對(duì)省說(shuō)話搭體制”的辦法，并不會(huì)產(chǎn)生政府行政、財(cái)政運(yùn)行中的一些“硬障礙”，地級(jí)市、縣級(jí)市這樣的行政級(jí)別差異，和干部行政級(jí)別待遇隨之而來(lái)的差異，可以放在未來(lái)相對(duì)從容的漸進(jìn)改革（“最小一攬子多輪推進(jìn)的改革”）實(shí)施過(guò)程中，去尋求形成最小震動(dòng)因素的配套改革處理方案。

行政級(jí)別的調(diào)整改變，在體制內(nèi)的敏感性是可想而知的，中國(guó)改革深水區(qū)需要攻堅(jiān)克難的一系列觸動(dòng)既得利益的改革任務(wù)，如作排序，會(huì)有許多任務(wù)相比較“市縣行政層級(jí)歸為一級(jí)”顯得更為緊迫和重要。所以，對(duì)于合乎邏輯的“行政省直管縣”的改革發(fā)力，我們可以秉持更為長(zhǎng)久的耐心來(lái)做準(zhǔn)備，在過(guò)渡中循序漸進(jìn)地最終實(shí)現(xiàn)這一改革訴求。

五、全國(guó)三級(jí)、地方兩級(jí)財(cái)政事權(quán)配置框架下的地方稅體系（財(cái)源）建設(shè)與財(cái)力劃分

當(dāng)前，在合理清晰界定各級(jí)政府事權(quán)的前提下，如何合理配置各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，首當(dāng)其沖的是財(cái)政收入中最具主導(dǎo)作用和規(guī)范形式的稅收。如何合理、可行地按照稅種分別配置各級(jí)政府的稅基（不排除必要的“共享”設(shè)計(jì)）？前文已提及的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)”原則，其實(shí)質(zhì)性含義主要在于對(duì)經(jīng)過(guò)多年討論、已有基本共識(shí)的“外溢性、信息復(fù)雜程度、激勵(lì)兼容機(jī)制”三大要領(lǐng)的正確掌握，并在深化省以下分稅制財(cái)政體制改革的命題之下，會(huì)不可避免地首先對(duì)應(yīng)到如何構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制體制客觀要求的地方稅體系這個(gè)重大的改革任務(wù)上。

黨的十九大報(bào)告中明確要求：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！边@一改革任務(wù)，也具有在中國(guó)改革深水區(qū)攻堅(jiān)克難、啃硬骨頭的典型特征。對(duì)于我國(guó)與分稅制體制相適應(yīng)的地方稅體系，已研討多年，但在實(shí)踐中，其大思路與框架建設(shè)，還遠(yuǎn)未成型。自“營(yíng)改增”使地方政府原有的唯一大宗穩(wěn)定財(cái)源—營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)后，這一問(wèn)題上的矛盾糾結(jié)更為凸顯。我在研究中形成的基本觀點(diǎn)，可以追溯到20世紀(jì)90年代初期基于美國(guó)訪學(xué)研究而形成的“兩支柱”認(rèn)識(shí)，即中國(guó)未來(lái)的地方稅體系中，可形成年復(fù)一年大宗、穩(wěn)定收入來(lái)源的地方稅種，當(dāng)推房地產(chǎn)稅和資源稅這兩項(xiàng)。前者在建立框架、逐步形成成熟的制度安排之后，有望成為中國(guó)大部分地區(qū)尤其是工商業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)程度高、人居密集度高的區(qū)域地方稅中的主力稅種；后者則可以成為中西部工商業(yè)發(fā)達(dá)程度不太高、但恰恰屬于自然資源富集地區(qū)的地方稅中的骨干稅種。這兩大稅種，都是符合前述外溢性、信息復(fù)雜度和激勵(lì)兼容三項(xiàng)考慮而適宜把稅基配置在地方的稅種。遺憾的是，已歷四十余年的改革過(guò)后，前者還僅僅在上海、重慶兩地有以“房產(chǎn)稅”名義的改革試點(diǎn)，中央層面多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)此項(xiàng)改革，而屢屢未能符合期待；終于在2021年中央決策層明確了積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍（五年為期）的“雙管齊下”部署之后，又遇2021年下半年后“三重壓力”造成審慎考慮所有收縮性政策的局面，故而還待創(chuàng)造適宜條件才能啟動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)圍方案，以求為在“稅收法定”軌道上推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作，提供更為豐富的本土經(jīng)驗(yàn)。資源稅改革的進(jìn)展相對(duì)較好，其覆蓋面從煤炭、石油、天然氣，可望再擴(kuò)大到更多的金屬礦與非金屬礦，并且應(yīng)在河北等地推出水資源稅改革試點(diǎn)后，爭(zhēng)取將水資源稅擴(kuò)大到覆蓋全國(guó)。除海上石油不易劃清“屬地”而規(guī)定為中央級(jí)的國(guó)稅之外，其他資源稅都可依屬地原則，無(wú)爭(zhēng)議地成為地方稅體系的組成部分。

2022年“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件雖然沒(méi)有正面述及地方稅體系建設(shè)相關(guān)的改革內(nèi)容，但隱含了加快構(gòu)建地方稅體系改革以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的邏輯導(dǎo)向，并在“合理劃分省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)”和“明晰界定省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任”的要求之后，順理成章地明確要求：“參照稅種屬性劃分收入”。根據(jù)分稅制的體制“自洽性”要求，“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件明確表述了如下要領(lǐng)：“將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例，將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法?！边@一段話所包含的內(nèi)容，可理解為三大層次：其一，省以下稅基配置的原則，表述上在原來(lái)的“三項(xiàng)原則”基礎(chǔ)上，又有所豐富、細(xì)化和發(fā)展；其二，更為靈活和更強(qiáng)調(diào)因地制宜地由省以下兩級(jí)共享的，是有網(wǎng)狀背景特征的金、電、油、鐵、高方面的特定稅費(fèi)；其三，除國(guó)有資本收益外，要最終取消按行政隸屬關(guān)系劃分政府間收入的辦法，這屬于鞏固1994年基本制度成果的掃尾事項(xiàng)。

再緊隨其后，“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件又專述了“規(guī)范收入分享方式”的要求，總體精神是正視省與市縣兩級(jí)，主體稅種只能按比例分享的現(xiàn)實(shí)，要求“結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例，”并指出非稅收入在以多種分成方式作分享的同時(shí)，發(fā)展方向是逐步走向規(guī)范化，同類(lèi)稅費(fèi)收入在省內(nèi)應(yīng)逐步統(tǒng)一。這樣，在深化省以下分稅制體制改革的指導(dǎo)內(nèi)容上，已從事權(quán)與支出責(zé)任劃分，推進(jìn)到財(cái)權(quán)、稅基和非稅收入的劃分，也涉及了規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)收入劃分。再往下，則有關(guān)于完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)意見(jiàn)。這使“財(cái)政—事權(quán)—財(cái)權(quán)—財(cái)力”的體制要素整體鏈條，已近乎在“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件中盡收眼底，其后在這一鏈條上，還應(yīng)論及的，主要是債務(wù)收入及其相關(guān)的預(yù)算管理問(wèn)題，具體表現(xiàn)在“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件的收尾部分。

六、加強(qiáng)和優(yōu)化地方分級(jí)預(yù)算管理，對(duì)地方債興利防弊

發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，勢(shì)所必然地必須采取的一項(xiàng)財(cái)力籌集機(jī)制，是以發(fā)行公債的方式有償取得部分財(cái)政收入，以支持政府體系履職。20世紀(jì)80年代之初，一俟進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期，我國(guó)就摒棄了原來(lái)“既無(wú)內(nèi)得又無(wú)外債”的方針，舉借外債并在國(guó)內(nèi)發(fā)行國(guó)家公債。分稅制框架建立后，隨預(yù)算管理改革深化和預(yù)算管理體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而作出種種改進(jìn)，終于在漸進(jìn)過(guò)程中推到《預(yù)算法》修訂而使地方公債的依法發(fā)行登堂入室。這就在既涵蓋中央又涵蓋地方層級(jí)的制度框架上，規(guī)范地確認(rèn)了“政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—舉債權(quán)—預(yù)算”的全要素體制鏈條。

我國(guó)地方政府以有償方式取得債務(wù)資金來(lái)源，曾有一段時(shí)期實(shí)際上是主要借助地方融資平臺(tái)的隱性負(fù)債方式，屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的利弊同生現(xiàn)象：其利，在于調(diào)動(dòng)地方政府體外資金支持貫徹各地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略；其弊，在于以隱性負(fù)債方式易形成融資風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度積累而觸發(fā)危機(jī)。法治化建設(shè)軌道上“疏堵結(jié)合”的應(yīng)對(duì)方略，引出了修訂《預(yù)算法》而“開(kāi)明渠、堵暗溝”的地方債陽(yáng)光化運(yùn)作新機(jī)制。這一規(guī)范化管理機(jī)制，也合乎邏輯地納入了十九大報(bào)告所要求的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的重點(diǎn)任務(wù)之內(nèi)。

“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件對(duì)于規(guī)范省以下財(cái)政管理，有兩點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)是緊扣地方債務(wù)管理問(wèn)題的。其一，是規(guī)范管理專章的第一條，要求“各地區(qū)要加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財(cái)政管理體制適應(yīng)，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”顯然，這體現(xiàn)了中央管理層對(duì)于地方層面各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)所形成的政府債務(wù)如何規(guī)范管理的高度重視，對(duì)應(yīng)于各地以“國(guó)土開(kāi)發(fā)”為底盤(pán)往往形成本地政府債務(wù)負(fù)擔(dān)主要組成部分的現(xiàn)實(shí)，形成相關(guān)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的一大重點(diǎn)。其二，是文件“壓軸”位置的最后一條，要求“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)。落實(shí)省級(jí)政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實(shí)市縣主體責(zé)任，通過(guò)增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)降低市縣償債負(fù)擔(dān)，堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為。健全地方債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益等相匹配，促進(jìn)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，完善專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項(xiàng)目清單，和違規(guī)使用專項(xiàng)債務(wù)處理處罰機(jī)制”。這段內(nèi)容豐富的文字表述，可大體按四層要領(lǐng)來(lái)掌握：一是地方各級(jí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，按“屬地原則”由省到市縣的壓實(shí)；二是以多種手段、方式降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與償債負(fù)擔(dān)，堅(jiān)決查處違法違規(guī)；三是明確了地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制的“兩匹配”原則；四是強(qiáng)調(diào)完善專項(xiàng)債資金投向的負(fù)面清單和處罰機(jī)制。

世事并無(wú)萬(wàn)全之策，公共事務(wù)領(lǐng)域里財(cái)政分配的舉債機(jī)制，必有利、弊兩端。所以通觀現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，無(wú)一例外都必須面對(duì)市場(chǎng)，處理公債機(jī)制“興利抑弊”的相關(guān)問(wèn)題。我國(guó)地方公債陽(yáng)光化登堂入室的法定框架，是以《預(yù)算法》等法規(guī)為依據(jù)的“怎么發(fā)、怎么用、怎么還”的一套規(guī)范性準(zhǔn)則，實(shí)踐中還需與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化這套法規(guī)、準(zhǔn)則及相關(guān)的政策與管理體系。在分稅制深化改革路徑上總結(jié)各級(jí)政府舉債機(jī)制的已有經(jīng)驗(yàn)，值得指出的是，地方政府債務(wù)方面發(fā)揮其利、防抑其弊，有一條非常值得重視的要領(lǐng)，是援引大禹治水的古老智慧：“疏堵結(jié)合，堵不如疏，疏導(dǎo)為上”。地方公債作為投融資概念下政府對(duì)接市場(chǎng)的一種運(yùn)作機(jī)制，必然伴隨風(fēng)險(xiǎn)因素和可能的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度之弊，防范、抑制其風(fēng)險(xiǎn)因素，在中國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌期、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善期的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，尤其需要注重以制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新，疏導(dǎo)公債資金債權(quán)方、債務(wù)方和資金使用相關(guān)各方基于利益考量的“驅(qū)動(dòng)力（積極性）”和合理形成“制約力”兩方面因素，以規(guī)范化的“明渠”來(lái)開(kāi)前門(mén)，關(guān)好后門(mén)、修好堤壩（圍墻），堵住“暗溝”，以實(shí)現(xiàn)公債、地方債機(jī)制的興利防弊動(dòng)態(tài)過(guò)程中的可持續(xù)健康發(fā)展。與地方財(cái)力，特別是與公債、專項(xiàng)債資金關(guān)聯(lián)緊密的各地方轄區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及與之“守正創(chuàng)新”地結(jié)合的政府與社會(huì)資本合作（PPP）、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等的投融資，都需要以制度創(chuàng)新為龍頭，打開(kāi)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的潛力空間，掌握好績(jī)效預(yù)算框架下債務(wù)資金運(yùn)用中“興利防弊”的高水平思路和工作要領(lǐng)。

至此，文本依財(cái)政體制內(nèi)含的“政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)—稅基—產(chǎn)權(quán)—債權(quán)—預(yù)算”制度優(yōu)化建設(shè)邏輯鏈條，結(jié)合新近的“國(guó)辦發(fā)20號(hào)”文件，作了重點(diǎn)問(wèn)題的討論分析，并提出了研究者的認(rèn)識(shí)與建議。至于預(yù)算管理優(yōu)化方面的陽(yáng)光化、績(jī)效考評(píng)和數(shù)字信息體系建設(shè)等重大問(wèn)題，則需另作專文探討了。