新設路徑下我國跨地區(qū)環(huán)保機構的設置研究

王超鋒

（江蘇海洋大學文法學院，江蘇 連云港 222005）

2015年11月3日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，明確提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構”的要求。2017年5月23日，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議則審議通過了《跨地區(qū)環(huán)保機構試點方案》，決定“在我國京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機構試點”，從而將跨地區(qū)環(huán)保機構的設置提上了日程。為了保障跨地區(qū)環(huán)保機構設置工作的順利實施，需要對跨地區(qū)環(huán)保機構的設置問題展開研究。對于跨地區(qū)環(huán)保機構的設置，本文認為有兩種路徑可選：其一，在不改變原有環(huán)境監(jiān)督管理體制的基礎上通過增設跨地區(qū)環(huán)保機構的路徑來實現(xiàn)，本文將其稱為新設路徑；其二，通過對原有環(huán)保機構的整合重組來實現(xiàn)跨地區(qū)環(huán)保機構的設置目的，本文將其稱為重組路徑。其中，重組路徑意味著要將我國傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制推倒重來，不僅實施成本較高，也不利于協(xié)調(diào)環(huán)保機構和地方政府之間的關系。相較而言，新設路徑則可以在實現(xiàn)跨地區(qū)環(huán)境治理目標的同時不對我國傳統(tǒng)環(huán)境管理體制造成沖擊。在此背景下，本文擬以新設路徑作為我國設置跨地區(qū)環(huán)保機構的首選路徑，并對新設路徑下跨地區(qū)環(huán)保機構的定位、跨地區(qū)環(huán)保機構與原有環(huán)境保護機構之間的關系處理、跨地區(qū)環(huán)保機構的體系建構三個問題展開探討。

1 新設路徑下我國跨地區(qū)環(huán)保機構的定位

跨地區(qū)環(huán)保機構是一個具有法定職權的政府組成部門，還是僅僅由地方政府組建的一個協(xié)調(diào)機構？這個問題我國政府和學界尚未有明確答案，而這也阻礙了跨地區(qū)環(huán)保機構的設置進程。鑒于此，在設置跨地區(qū)環(huán)保機構之前，需要對跨地區(qū)環(huán)保機構的地位予以明確界定。當前，以我國現(xiàn)有的政策法規(guī)為基礎，我國學界對跨地區(qū)環(huán)保機構的定位進行了解讀。其中，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光認為，“跨地區(qū)環(huán)保機構，又稱區(qū)域環(huán)保機構，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機構與各省級環(huán)保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機構”[1]。據(jù)此，我國學者已將跨地區(qū)環(huán)保機構明確界定為我國政府的有機組成部分，反映出我國學界也支持將跨地區(qū)環(huán)保機構實體化的傾向。以此為背景，本文認為，新設路徑下的跨地區(qū)環(huán)保機構如同我國按行政區(qū)劃設置的環(huán)保機構一樣，其也是享有環(huán)境管理職權的政府組成部門，而非像聯(lián)席會議或協(xié)調(diào)小組那樣只是一個松散的協(xié)調(diào)組織。只不過與傳統(tǒng)的環(huán)境保護機構相比，跨地區(qū)環(huán)保機構是以環(huán)境區(qū)域作為管轄區(qū)域，而其管轄業(yè)務也以跨區(qū)域的水污染、大氣污染以及固體廢物的跨界轉移等跨行政區(qū)域的環(huán)境事務為主。

對于跨地區(qū)環(huán)保機構的設立層級，我國學者主張在中央環(huán)保機構與各省級環(huán)保機構之間建立跨越各省級行政單元的環(huán)保機構，抑或在省級環(huán)保機構與各市級環(huán)保機構之間建立的跨越各市級行政單元的環(huán)保機構，本文對此予以贊同[2]。不過，為了保障上述機構在履行環(huán)境監(jiān)管職能時做到相互配合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還應對不同層級跨地區(qū)環(huán)保機構的職能進行明確分工。其中，為了保障跨地區(qū)環(huán)保機構在區(qū)域環(huán)境治理中的作用，應賦予跨市級行政單元的環(huán)保機構以具體的跨區(qū)域環(huán)境事項的監(jiān)管權，從而使其在跨區(qū)域的視野下?lián)撈饘嵤┪覈h(huán)境法規(guī)的職責。對于學者所主張設立的跨越各省級行政單元的環(huán)保機構，本文則傾向于將其定位為區(qū)域環(huán)境治理的組織協(xié)調(diào)主體，其主要擔負著組織協(xié)調(diào)以及引導所轄地區(qū)的區(qū)域環(huán)境治理活動，但并不宜直接享有相應的環(huán)境監(jiān)管職權。之所以如此考慮，是因為即便將具體的環(huán)境監(jiān)管權限賦予跨省級地區(qū)的環(huán)保機構，但囿于上述機構的數(shù)量有限，其難以承擔繁重的監(jiān)管任務。此外，跨地區(qū)環(huán)保機構的行政位階越高，其從基層獲取監(jiān)管信息的成本也就越大，從而難以保障區(qū)域環(huán)境監(jiān)管活動的有效實施。

2 新設路徑下我國跨地區(qū)環(huán)保機構與原有環(huán)保機構之間的關系

新設路徑下所建立的跨地區(qū)環(huán)保機構與原有的環(huán)境保護機構之間是一種并存關系，二者在環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法領域中分工協(xié)作，共同完成環(huán)境監(jiān)管任務和環(huán)境執(zhí)法職責。為了保障二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要對二者的關系作出適當處理，而這首先有賴于對跨地區(qū)環(huán)保機構和傳統(tǒng)環(huán)保機構所各自承擔的職責進行明晰?？紤]到我國原有環(huán)保機構主要按照行政轄區(qū)來履行其環(huán)境監(jiān)管職責，而新設的跨地區(qū)環(huán)保機構則按環(huán)境區(qū)域履行其監(jiān)管職能，因而前者主要負責行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境事務，后者則主要負責跨行政區(qū)域的環(huán)境事宜，二者各司其職并相互配合，共同組成我國的環(huán)境監(jiān)管體制。

此外，為了促進跨地區(qū)環(huán)保機構與原有環(huán)保機構的合理分界，在明確跨地區(qū)環(huán)保機構以及傳統(tǒng)環(huán)保機構的職責之外，還應對二者的隸屬關系作出新的安排。具體來說，在設置跨地區(qū)環(huán)保機構時，可以借鑒美國法院系統(tǒng)的設置體系，將我國傳統(tǒng)的省級以下環(huán)保機構作為地方政府所屬的環(huán)保機構，上述機構像美國的州法院系統(tǒng)那樣，依然歸屬地方政府管理，并按照各自所屬政府管轄的行政區(qū)劃履行監(jiān)管職責；與此相應，我國跨地區(qū)環(huán)保機構則像美國聯(lián)邦法院的設置一樣，其作為環(huán)保部的直屬機構，實行中央垂直管理，在設置區(qū)域上也不受行政轄區(qū)的限制，主要依照環(huán)境區(qū)域進行安排[3]。

值得一提的是，依照中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年9月印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，當前我國正在開展省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革的探索，這一改革有助于消解地方政府對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的不當干預，對破除行政區(qū)劃給一體性環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法帶來的阻隔也有一定的效果。不過，這一改革路徑依然沒有突破按行政區(qū)劃設置環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構的傳統(tǒng)模式，而若將這一改革路徑置于建立跨地區(qū)環(huán)保機構的大框架之下，則有助于消除其受行政區(qū)劃限制的弊端。這是因為，跨地區(qū)環(huán)保機構是按照環(huán)境區(qū)域設置的，因而更能有效突破行政區(qū)劃對環(huán)境監(jiān)管的限制，無疑是對傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法體制的有益和必要補充。由此可見，若能將省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂管改革與跨地區(qū)環(huán)保機構的設置有機結合，必能促進我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的優(yōu)化，提升我國環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的效能。

3 新設路徑下我國跨地區(qū)環(huán)保機構的層級安排

如上文所述，為了保障跨地區(qū)環(huán)保機構在自身獨立的前提下實現(xiàn)與原有環(huán)保機構的有機統(tǒng)一、和諧共處，我國應參照美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)對跨地區(qū)環(huán)保機構進行設置?？紤]到美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)包括聯(lián)邦高等法院、聯(lián)邦上訴法院以及聯(lián)邦地區(qū)法院三個層級，我國跨地區(qū)環(huán)保機構的設置也可以按照三級體系進行。其中，第一層級的跨地區(qū)環(huán)保機構即為我國環(huán)保部這一中央環(huán)境保護行政主管部門，其主要在跨區(qū)域環(huán)境污染執(zhí)法環(huán)節(jié)中起到?jīng)Q策作用，負責監(jiān)管和指導下級跨地區(qū)環(huán)保機構的運行，并為下級跨地區(qū)環(huán)保機構的履責提供相應的頂層設計和具體的政策法規(guī)支持。此外，跨省級行政區(qū)域的環(huán)保機構以及跨市級行政區(qū)域的環(huán)保機構則分別為我國跨地區(qū)環(huán)保機構的第二和第三層級，下文對此予以具體論述。

第二層級的跨地區(qū)環(huán)保機構是指按照跨省級區(qū)域的環(huán)境大區(qū)所設置的跨越各省級單元的環(huán)保機構。比如，我國中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過的《跨地區(qū)環(huán)保機構試點方案》所擬定的京津冀地區(qū)環(huán)保機構就是一個跨省級單元的環(huán)保機構。需要指出的是，在建立我國第二層級的跨地區(qū)環(huán)保機構時，我國可將現(xiàn)有的環(huán)保督查中心上升為擁有實際環(huán)境監(jiān)督管理職權的主體，以便形成華北、華東、華南、西北、西南、東北六個大區(qū)的跨地區(qū)環(huán)境保護機構。2017年，原環(huán)保部宣布環(huán)保部華北、華東、華南、西北、西南、東北環(huán)境保護督查中心由事業(yè)單位轉為環(huán)境保護部派出行政機構，并分別更名為環(huán)境保護部華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局[4]。原環(huán)保部環(huán)境保護督查中心的這一實體化傾向與我國《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中的“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構”的要求不謀而合，也印證了將其設立為跨省級區(qū)域環(huán)保機構的可能性。

第三層級的跨地區(qū)環(huán)保機構則是跨市級區(qū)域的環(huán)保機構，其作為我國跨地區(qū)環(huán)保機構體系中的最低層級，既是我國基層的跨地區(qū)環(huán)保機構，也是跨行政區(qū)域環(huán)境事項的主要執(zhí)法主體，在跨行政區(qū)域范圍內(nèi)承擔實施我國環(huán)境法規(guī)的職能。需要指出的是，跨市級區(qū)域的環(huán)保機構并不必然在省域管轄范圍內(nèi)設置，與此相反，為了凸顯跨地區(qū)環(huán)保機構打破行政區(qū)劃的宗旨，跨市級區(qū)域的選擇最好立足于跨省際效果，將相鄰省份所屬的市級管轄區(qū)域作為跨市級區(qū)域環(huán)保機構的設立區(qū)域，以便使其在實質(zhì)上承擔起協(xié)調(diào)跨省環(huán)境事務的職能，從而將生態(tài)環(huán)境部從跨省環(huán)境糾紛的繁瑣事務中解脫出來，有助于提升我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的整體效能。