浙江省深化環(huán)境影響評價審批制度改革的探討

呂梅樂，潘霞

（1.麗水市生態(tài)環(huán)境局，浙江 麗水 323000；2.溫州市生態(tài)環(huán)境局洞頭分局，浙江 溫州 325000）

環(huán)境影響評價(EIA)制度是當下國家強制性執(zhí)行的制度之一，其目的在于促進經濟和環(huán)境的和諧發(fā)展。近年來，浙江省以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，生態(tài)環(huán)境保護持續(xù)走在全國前列，環(huán)境管理工作成效顯著。深化環(huán)評審批制度改革，在打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、服務疫情防控阻擊戰(zhàn)、推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的背景下，顯得尤為重要。本文梳理了浙江省環(huán)評審批制度改革及特色重點工作的進展成效，分析了目前面臨的問題和挑戰(zhàn)，并提出了相應的建議，為改革的深化發(fā)展提供參考意義。

1 浙江省環(huán)評審批制度改革進展

浙江省工業(yè)企業(yè)眾多，環(huán)評審批體量較大，2019年和2020年全省環(huán)評報告書（表）審批數(shù)為1.7 萬和1.6 萬余個，登記表備案數(shù)約5.1 萬和4.6 萬個。“十三五”以來，浙江省堅決貫徹“最多跑一次”“放管服”等改革精神，大力推進環(huán)評審批制度改革，在環(huán)評審批、監(jiān)管等方面取得了一系列成果和進展。

1.1 簡化環(huán)評審批

制定項目豁免名錄。自2012年，浙江省環(huán)保廳陸續(xù)發(fā)布了五批不納入建設項目環(huán)境影響評價審批的目錄，共涉及包含民宿、鄉(xiāng)村道路、餐飲等171類小行業(yè)，名錄內建設項目環(huán)評審批或備案予以“豁免”。

實施“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”改革?！墩憬∪嗣裾k公廳關于全面推行“區(qū)域環(huán)評＋環(huán)境標準”改革的指導意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕57號）明確提出[1]，在省級及以上開發(fā)區(qū)和特色小鎮(zhèn)范圍內開展區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，明確6 張規(guī)劃環(huán)評結論清單，對符合環(huán)境標準要求的項目采取承諾備案、精簡環(huán)評內容。據(jù)統(tǒng)計，到2020年底，全省共258個區(qū)域實施了改革，其中開發(fā)區(qū)143 個，近1.1 萬個項目享受到了改革紅利，改革區(qū)域內項目環(huán)評數(shù)占總環(huán)評數(shù)的28%，需要審批的項目占總項目數(shù)的比例約為35%，另65%實行承諾備案。以浙江上虞區(qū)為例，改革區(qū)域內項目環(huán)評編制費用平均降低1.75 萬元/每個左右，審批時間由原先平均編制時間2 個月縮短到15 天左右，切實減輕企業(yè)負擔[2]。

探索環(huán)評新審批模式。新冠肺炎疫情以來，為服務中小企業(yè)發(fā)展，全省實施環(huán)評告知承諾制審批，制定正面清單，簡化審批流程，2020年全省承諾審批項目環(huán)評數(shù)占總環(huán)評審批數(shù)的23%。金華義烏市創(chuàng)新開展小微園企業(yè)“1+X”環(huán)評審批模式。實施小微園區(qū)環(huán)評一次辦理，分級動態(tài)管控，工藝相同的入園企業(yè)不再要求單獨環(huán)評審批，為入園企業(yè)減少環(huán)評文本編制、竣工驗收監(jiān)測等費用3～5 萬元/家。

1.2 加強環(huán)評監(jiān)管

強化環(huán)評機構監(jiān)管和環(huán)評質量復核工作。為營造良好誠信自律的環(huán)評中介市場，近年來，浙江省陸續(xù)出臺了多個環(huán)評機構信用考核管理制度文件，2020年全省共實施編制單位和人員失信記分30 余次。各級生態(tài)環(huán)境部門加強財政預算，全力開展環(huán)評報告質量抽查（復核）工作，并對重點行業(yè)、重點流域及告知承諾制審批、環(huán)評承諾備案項目加大抽查比例。

實施“三線一單”強化宏觀管控。浙江省是全國第一個各級各地“三線一單”均發(fā)布的省份。湖州市作為試點市，在“三線一單”“調控”下，其資源開發(fā)、產業(yè)布局、項目選址等更趨合理規(guī)范，實現(xiàn)高質量綠色發(fā)展。各市縣均突出差異化管控要求，針對性地制定生態(tài)環(huán)境準入清單，為地方項目準入提供更精準明晰的依據(jù)?！叭€一單”應用可幫助提高規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評審批的科學性，加強源頭把關和預防[3]，為環(huán)評審批下放地方“接得住”提供參考決策。

加強數(shù)字化智慧環(huán)保工作。在國家環(huán)評智慧監(jiān)管平臺的大背景下，浙江省開發(fā)建設了建設項目環(huán)保審批系統(tǒng)、排污權總量監(jiān)管系統(tǒng)等平臺，形成以審批、服務、監(jiān)管為主要內容的網(wǎng)絡體系。建設項目環(huán)保審批系統(tǒng)能實現(xiàn)省、市、縣環(huán)評審批信息聯(lián)網(wǎng)，以及污染物排放量、投資額等項目基本信息內容的提取和統(tǒng)計匯總，從而完善環(huán)評基礎數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等技術手段，實施智能化、精準化、全流程的環(huán)評事中事后監(jiān)管[4]；排污權總量監(jiān)管系統(tǒng)則能實現(xiàn)“項目環(huán)評審批、排污權有償交易、排污許可證管理”三個重點環(huán)節(jié)在省、市、縣三級生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內部的流轉，避免制度執(zhí)行過程中的缺位和越位問題。

1.3 提升環(huán)評服務

推進環(huán)評“最多跑一次”改革工作。根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”主要指標要求，通過減少和取消不必要的審批環(huán)節(jié)、容缺受理等方式優(yōu)化審批流程，縮短辦事時間，簡化辦事材料，并統(tǒng)一使用電子簽章進行審批工作，實現(xiàn)企業(yè)辦事跑零次。同時建立“領跑者”制度，浙江省生態(tài)環(huán)境廳定期對各設區(qū)市生態(tài)環(huán)境局從建設單位委托編制環(huán)評至出具環(huán)評批文所需總時長、技術評估機構評估時間進行考核，從而提高服務效能。

實施環(huán)評審批代辦服務。環(huán)評審批涉及各部門、處室間內部的事項，均由審批職能部門負責聯(lián)系并落實，切實承擔代辦職責，主動服務企業(yè)，不得讓企業(yè)上門分多頭多次匯報，及時協(xié)調處理解決審批中遇到的困難和問題。全省各地均創(chuàng)新代辦服務機制，延伸服務觸角，提升服務內涵。

搭建平臺提高咨詢服務工作。全省建立“企業(yè)環(huán)保咨詢日”制度，持續(xù)推進深化“三服務”活動，為企業(yè)、生態(tài)環(huán)境技術服務中介機構提供點對點、面對面的專業(yè)咨詢服務，幫助企業(yè)和中介機構答疑解惑，解決實際困難。為有效解決企業(yè)反映環(huán)評中介收費貴、服務差問題，寧波市生態(tài)環(huán)境局奉化分局積極搭建“環(huán)評集市”，創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境部門減力、中介得利、企業(yè)受惠的三贏局面。

2 存在的問題

2.1 制度體系建設不夠完善

環(huán)評等各項制度體系建設有待加強。對于地方政府實行簡化環(huán)評內容的改革舉措，如“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”改革、簡化公眾參與存在一定的法律風險，亟須上位法律法規(guī)的支撐來確保改革有序進行。改革的工作難點在于要突破原先的條條框框，制度體系不完善帶來的無法可依將在一定程度上打擊了環(huán)評改革的積極性，繼而影響改革成效。此外，“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可、執(zhí)法監(jiān)管等制度尚未很好銜接，未能形成制度合力，影響了整體效能的發(fā)揮。

2.2 改革成效評估工作有待加強

環(huán)評審批制度改革作為推進生態(tài)環(huán)境領域簡政放權的重要抓手，取得了實質性進展。浙江省在環(huán)評放管服工作上也是集中發(fā)力，助推綠色發(fā)展，但缺乏對部分重點工作如“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”改革成效的具體評估。為推動環(huán)評改革向縱向發(fā)展，有必要開展改革“回頭看”，實施第三方評估工作，從評估中發(fā)現(xiàn)問題解決問題，從而實現(xiàn)量到質的轉變。

2.3 環(huán)評服務質量有待提高

從服務能力上看，審批人員少、業(yè)務水平不高、審批力量薄弱的狀況尚未得到根本性改變；從服務形式上看，在“最多跑一次”對標大趕超的形勢下，部分地方為應對考核，片面追求改革成效，如將承諾時間壓縮的很短甚至是即辦，可能導致建設項目尤其是重污染高風險等項目環(huán)評質量差、審批把關不嚴而準入的情況。

2.4 各方職責和管理工作有待強化

建設單位、環(huán)評機構、審批機關、第三方技術評估和專家均是環(huán)評審批過程中不可或缺的參與方?，F(xiàn)今的法律法規(guī)、規(guī)章制度均明確了建設單位的主體責任，環(huán)評機構的直接責任和審批機構的監(jiān)管責任，但對評估單位和專家技術審查責任等尚未明確，也未建立完善的考核管理機制，影響環(huán)評制度的有效性。

3 建議

3.1 完善制度體系建設

加快完善相關法律法規(guī)，破除環(huán)評改革的體制機制障礙，盡早使環(huán)評改革有法可依有理可循，營造良好的營商環(huán)境。建立健全以環(huán)評制度為主體的源頭預防體系。要在為環(huán)評減負增效、提升內涵上下功夫，推動工作重心轉變。

3.2 加強改革成效評估

在“放管服”改革的趨勢下，不斷完善事中事后監(jiān)管、健全監(jiān)管體系、開展改革成效評估對穩(wěn)定和深化改革成果十分重要。做好重點改革的深化文章，對“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”等改革開展第三方評估，根據(jù)評估結論進一步研究拓展改革舉措，加大改革紅利。探索繼續(xù)改革空間，總結可復制可推廣經驗，提高簡政放權改革效率。

3.3 提高環(huán)評審批服務

“放管服”改革的目的不是要放松準入要求，而是要集中有限的審批力量用于重污染高環(huán)境風險項目的準入把關。對于一些生態(tài)環(huán)境影響或鄰避效應明顯、社會反映較強烈的項目，不能一味追求審批速度，而是要兼顧審批時效和質量。因此要考慮合理設定重大項目的環(huán)評審批承諾時限。另外，加強對基層審批人員的業(yè)務培訓，提升環(huán)評服務意識和能力。

3.4 明確各方責任邊界

制定相關政策文件，厘清環(huán)評各參與方的責任邊界，加強技術評估機構和環(huán)評專家隊伍的管理，充分發(fā)揮技術評估機構和專家的技術支撐作用。強化溯源機制和責任追究制度，進一步發(fā)揮環(huán)評源頭預防作用，避免環(huán)評審查和審批過程流于形式。