宅基地“三權分置”改革背景下宅基地使用權制度探究

楊千玲

摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的宅基地“兩權分離”制度已無法適應現(xiàn)實需要，引發(fā)了宅基地閑置嚴重、宅基地隱形市場大量存在、宅基地案例司法裁判混亂等一系列問題。在現(xiàn)階段，宅基地 “三權分置”正是解決以上問題的創(chuàng)新型制度設計。為此，應當在三權分置的基礎上，加快探索宅基地使用權制度的完善機制，通過建立宅基地資格權的認定及登記制度、重新界定宅基地使用權主體、健全宅基地權利變動登記制度、適度放活宅基地使用權等一系列途徑推動農(nóng)村宅基地制度改革的進一步深化。

關鍵詞：宅基地;三權分置;宅基地使用權

2018年中央一號文件明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”。黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革”。顯然，宅基地政策已經(jīng)從過去的“兩權分離”發(fā)展為現(xiàn)在的“三權分置”。那么，如何在新的政策語境下完善宅基地使用權制度進而推動改革目標的實現(xiàn)，是現(xiàn)階段應當積極思考的問題。

一、宅基地“兩權分離”政策下宅基地使用權制度的現(xiàn)實困境

（一）流轉(zhuǎn)限制導致宅基地閑置嚴重，不利于資源優(yōu)化配置

隨著現(xiàn)代科技水平的不斷提高，農(nóng)村耕地能夠吸納的剩余勞動力不斷減少。這些剩余勞動力在市場經(jīng)濟的作用下，迅速轉(zhuǎn)移到了城市之中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導致農(nóng)村人口與城市人口結(jié)構持續(xù)性的變化。據(jù)統(tǒng)計， 2008～2017年，鄉(xiāng)村常住人口平均每年以1400余萬人的數(shù)量持續(xù)減少，其原因在于農(nóng)村人口持續(xù)不斷的向城市轉(zhuǎn)移。這樣的大規(guī)模轉(zhuǎn)移意味著農(nóng)民與宅基地長時間的分離，由此引起傳統(tǒng)農(nóng)村居住結(jié)構的巨大變化，特別是農(nóng)戶舉家搬遷之后，宅基地和房屋長期閑置，甚至有些地方開始出現(xiàn)空心村現(xiàn)象，造成土地的極大浪費。其根本原因在于現(xiàn)有的政策與法律法規(guī)嚴格限制了宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，使閑置宅基地無法配置到能夠?qū)崿F(xiàn)其資產(chǎn)價值的地方。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場普遍存在，嚴重沖擊國家政策及法律法規(guī)

隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，農(nóng)村也逐步卷入市場經(jīng)濟的發(fā)展浪潮中，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部以及氣候宜人的鄉(xiāng)村，吸引了大量的投資者、城市居民及外來流動人口。在農(nóng)村宅基地存在大規(guī)模浪費與閑置，而城市建設用地卻供不應求且房價居高不下的情況下，一些投資人看準了鄉(xiāng)村的生態(tài)資源所具備的潛力便購買或租用農(nóng)村的住宅用于發(fā)展旅游經(jīng)濟;一些城市居民向往農(nóng)村的宜居環(huán)境，在農(nóng)村購買住宅休假或療養(yǎng);還有一些外來流動人口收入較低，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村住房因租金低廉的明顯優(yōu)勢便成為這一群體的首選。根據(jù)《我國宅基地使用權現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，當就“有沒有城鎮(zhèn)居民在你村購買宅基地？”這一問題進行調(diào)查時，接近一半比例的被調(diào)查者的回答是“有”。由此可以看出，宅基地使用權流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不僅存在，而且比例很高，供需兩旺使得宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場在無法可依的情況下自發(fā)形成了。但是，相關法律法規(guī)都明令禁止向城市居民出售農(nóng)村住宅，也就是說現(xiàn)實中存在的大量的諸如買賣等宅基地使用權流轉(zhuǎn)行為實際上是違反了國家政策及法律法規(guī)的。長此以往，將有損法律法規(guī)的權威。

（三）宅基地使用權制度缺乏統(tǒng)一性，導致司法裁判混亂

宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度在法律層面存在缺失，同時，政策與法律之間又存在復雜交織，使司法機關在審理相關案件時缺乏明確的法律依據(jù)，輕則導致法院作出裁判的法律依據(jù)不統(tǒng)一，重則法院面對法律缺失的情形，不得不直接援引政策來作為裁判依據(jù)，甚至試圖突破“以法律為準繩”的審判原則以實現(xiàn)良好的社會效果，比如法律法規(guī)并未明令禁止農(nóng)房買賣，但是在國家的一系列政策性文件中卻可以找到限制宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)的規(guī)定，而現(xiàn)實中政策的禁止性規(guī)定卻是司法裁判中不得不考慮的因素，由此導致審判機關只得在缺乏法律依據(jù)的情況下根據(jù)政策規(guī)定來認定合同無效。再比如，有些具有創(chuàng)新精神的法院會更多的看到社會的實際發(fā)展需求來作出改革創(chuàng)新式的司法裁判。為什么宅基地流轉(zhuǎn)案件在司法領域會出現(xiàn)這么多裁判不一的現(xiàn)象，最根本的原因就在于宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度在法律層面的供給不足，唯有加以完善才能保障同類案件司法裁判的統(tǒng)一性，確保社會公平正義。

（四）宅基地使用權權能受限，不利于農(nóng)村集體組織及農(nóng)民利益的實現(xiàn)

現(xiàn)代物權制度制度建立在日耳曼法“以利用為中心”的物權理念之上，用益物權正是因為契合“以利用為中心”的物權理念遂成為現(xiàn)代物權法律制度的核心。反觀宅基地使用權，雖在法律屬性上定位為用益物權，但它因權能的受限難以充分體現(xiàn)用益物權“以利用為中心”的物權理念以及權利優(yōu)勢。一方面，劃撥宅基地不能流轉(zhuǎn)和有償使用對于村集體而言，將使其無法基于宅基地所有權獲取收益，村莊規(guī)劃以及很多公共設施和公益事業(yè)的建設將難以順利開展;其次對于農(nóng)民而言，宅基地制度將農(nóng)民緊緊捆綁在土地上，既不可使用，又不能變賣，既造成其與城市居民競爭的不平等，違背“對財產(chǎn)提供一體保護”原則，客觀上也阻礙了農(nóng)民的發(fā)展。另一方面，由于相當多數(shù)量的宅基地使用權及農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)是通過隱形市場交易完成的，但這種隱形市場并未形成一套統(tǒng)一規(guī)范的價格體系，宅基地的市場價值在定價的隨意性下受到了極大的制約和影響。首先表現(xiàn)為農(nóng)民住房出賣及出租的價格較低，且流轉(zhuǎn)收益僅是房屋的出賣或出租價格，宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓卻是無償?shù)?。最后，農(nóng)村集體組織即使作為宅基地的所有權人，在宅基地使用權無償流轉(zhuǎn)的情況下，難以分得收益。不健全的交易市場嚴重阻礙了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民財產(chǎn)利益的實現(xiàn)。

二、宅基地“三權分置”是完善宅基地使用權制度的合理路徑

現(xiàn)實中所暴露出的一系列問題意味著宅基地使用權制度已亟待完善，而導致問題發(fā)生的根本原因在于現(xiàn)行制度對于宅基地使用權限制過多，那是否可以通過完全放開限制進而允許宅基地使用權自由流轉(zhuǎn)的方式來解決現(xiàn)實困境呢？這就有必要先探究在現(xiàn)階段的社會發(fā)展狀態(tài)下，宅基地使用權制度應當具備的功能導向，在此基礎上考慮宅基地制度的發(fā)展方向。

（一）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中宅基地使用權制度應當具備的價值功能

在計劃經(jīng)濟時期，我國的宅基地使用權制度需要服務于城鄉(xiāng)二元化管理模式，由此決定了宅基地使用權制度的基本功能之一在于限制人口流動，阻止農(nóng)村人口流向城市。但是，面臨現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求，限制人口流動不再是制度設計的初衷，反而加快推動城鄉(xiāng)人口流動，為城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)提供制度支撐才是現(xiàn)階段宅基地使用權制度需要完成的歷史任務。在此情況下，未來宅基地使用權應當具備的價值功能就需要在新的社會發(fā)展需求下重新考慮。

一是保障農(nóng)民基本的居住需求。建國以來，黨和國家考慮到農(nóng)村社會保障體系不夠發(fā)達，為了不讓村民因貪圖眼前利益任意處分自己的宅基地而流離失所，發(fā)揮“法律父愛主義”，嚴控宅基地流轉(zhuǎn)，從而最大程度的保障了農(nóng)民個人的居住權。發(fā)展到今天，即使農(nóng)村的社會保障體系已經(jīng)不斷完善，但農(nóng)民仍然屬于生活能力較低，社會競爭力較弱且數(shù)量龐大的群體，如果不能滿足這一群體的基本居住需求，使得大量農(nóng)民居無定所，將會嚴重危害社會穩(wěn)定。因此，對農(nóng)民基本的居住權利的保障仍然是宅基地制度的首要任務。

二是增加農(nóng)民的財產(chǎn)權利。中共十八屆四中全會報告在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制中提到要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，特別提到宅基地使用權是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權利，是農(nóng)民權益的重要保障。因此，為了賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，就應當從宅基地使用權上做文章。特別是“在城鎮(zhèn)化快速推進、房地產(chǎn)價格飆升的時代背景下，宅基地的潛在資產(chǎn)價值日益顯露。”意味著宅基地使用權的流轉(zhuǎn)如果能夠進入市場體系，那必然會像城鎮(zhèn)居民因為房價上漲獲得經(jīng)濟收益一樣，農(nóng)民同樣能夠因為市場對宅基地使用需求的增多而獲得更多的財產(chǎn)權利。

（二）宅基地“三權分置”改革是實現(xiàn)宅基地使用權價值功能的根本途徑

在遵循社會主義土地公有制的大背景下，宅基地仍然延續(xù)集體所有的屬性，并未因為政策調(diào)整發(fā)生變化。但是因所有權而分離出來的“資格權”和“使用權”則是新的制度安排，通過新的宅基地使用權實現(xiàn)了財產(chǎn)權利的增加，而新分解的宅基地資格權實現(xiàn)了居住權利的保障，體現(xiàn)了對宅基地所應當具備的兩大功能的兼顧。

一是通過新分離的宅基地資格權實現(xiàn)保障居住功能。宅基地的保障居住功能過去體現(xiàn)在宅基地使用權當中，雖然通過這種方式在較長的時期內(nèi)維護了社會的穩(wěn)定，但是卻忽略了宅基地使用權經(jīng)濟功能的實現(xiàn)。因此，有必要將實現(xiàn)保障功能的權利剝離出來單獨進行規(guī)定。資格權實際上是農(nóng)戶基于農(nóng)村集體組織成員的身份，而享有的可通過申請獲取宅基地以實現(xiàn)潛在居住目的的權利，所保障的正是農(nóng)民可期待的居住權。

二是通過新的宅基地使用權實現(xiàn)增加收益功能。當宅基地的保障功能被資格權取代后，新的宅基地使用權就應當回歸用益物權的法律屬性，改變現(xiàn)行的宅基地使用權制度以傳統(tǒng)的占有理念為核心的權利定位。雖然《物權法》將宅基地使用權定位為用益物權，但并未明確規(guī)定宅基地使用權的具體內(nèi)容，由此可見，宅基地使用權人對集體土地在收益權能的享有上存在欠缺。若要跳脫宅基地使用權的保障功能，回歸其作為用益物權的財產(chǎn)性功能，就應當向現(xiàn)代物權制度中一般意義上的用益物權內(nèi)涵靠近，即宅基地使用權應當同其他用益物權一樣，具有占有、使用、收益和處分權能。

三、宅基地“三權分置”改革背景下宅基地使用權制度的完善

宅基地使用權雖然已經(jīng)是一個明確的法律概念，但它在“三權分置”改革背景下剝離了身份屬性并獲得新的權能，已經(jīng)具備了新的內(nèi)涵，如何確保具有新內(nèi)涵的宅基地使用權良好運行，必然需要作出不同于以往的制度設計和創(chuàng)新探索。

（一）建立宅基地資格權的認定及登記制度

《物權法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但是，“成員集體”卻不是一個封閉且固定不變的群體，而是由于出生、死亡、婚嫁、工作等原因而處于持續(xù)變動之中的集合體，對于一個農(nóng)民而言，是否屬于這一成員集體決定了他是否享有在本集體內(nèi)部的土地權利，其中就包括宅基地使用權。因此，在宅基地“三權分置”的改革背景下，要取得宅基地使用權，首先就得對集體組織的成員資格進行界定。其次，為確保權利明確清晰，有必要就宅基地資格權進行登記，除去表明集體成員身份信息的登記之外，還應包括其依申請取得的宅基地使用權的財產(chǎn)性內(nèi)容。實際上，從中央一號文件提出穩(wěn)步推進農(nóng)村土地改革試點之后，很多地方已經(jīng)進行了積極探索，通過核發(fā)宅基地資格證，既保障了農(nóng)民的成員身份，還明確了資格權內(nèi)容。在實踐中，可借鑒此種方式以完善資格權制度，從而保障宅基地“三權分置”之下所有權、資格權和使用權的權利明晰和運轉(zhuǎn)順暢。

（二）適度擴充宅基地使用權權能

中央一號文件指出“適度放活宅基地使用權”，這是宅基地“三權分置”改革的核心，也是完善宅基地使用權制度的根本要求。適度放活首先意味著放開限制，也就是過去被剝奪的宅基地使用權權能應當回位，但同時應當注意，考慮到宅基地制度的特有的保障性功能，“適度放活”就需要在期限和用途上有所限制，比如說租賃權和抵押權雖然是宅基地使用權的權能之一，但租賃權應當有限期，抵押權也不能過度發(fā)展，才能有效保障廣大農(nóng)民土地權益，維護農(nóng)村土地市場秩序。

（三）探索構建宅基地有償使用制度

在“三權分置”模式下，宅基地使用權能夠通過自由流轉(zhuǎn)充分體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價值，意味著如果占有更多的宅基地實際上享有的是更多的預期資產(chǎn)利益。出于公平的考慮，就應當將農(nóng)戶取得的超出國家法定面積的宅基地量化為使用費予以征收。同樣，如果農(nóng)戶初次申請的宅基地低于國家規(guī)定面積，則可以適當?shù)亟o予獎勵。通過收取使用費的方式將能有效緩解目前多數(shù)農(nóng)村在宅基地的取得上出現(xiàn)的一戶多宅、多圈多占、占而不用、閑置浪費的現(xiàn)象，促進資源有效配置，提高土地利用效率。

（四）重新界定宅基地使用權主體

現(xiàn)階段積極開展宅基地制度改革的原因之一在于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，宅基地使用權流轉(zhuǎn)是增加財產(chǎn)性收入的有效途徑。但是流轉(zhuǎn)市場只能限制在集體內(nèi)部這一規(guī)定雖然考慮到了土地保障居住的功能，避免農(nóng)民因貪圖一時利益盲目轉(zhuǎn)讓宅基地導致流離失所，卻間接地侵犯了村民的財產(chǎn)權益。鑒于此，對農(nóng)村宅基地使用權的法律限制應當壓縮在合理的范圍之內(nèi)，比如用途管制和土地利用規(guī)劃，而非通過嚴格限制主體的方式一禁了之。實際上，在司法實踐中，司法機關其實也已經(jīng)根據(jù)社會發(fā)展需要，突破性的放開了非集體組織成員購買農(nóng)村私有房屋的限制，這說明最高院對宅基地使用權主體的擴大采取了支持態(tài)度。但是，鑒于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，應允許各地結(jié)合實際，在使用權主體界定方面可進行適當?shù)膮^(qū)別性對待。

（五）健全宅基地權利變動登記制度

我國《物權法》規(guī)定了不動產(chǎn)的登記制度。此外，又對除宅基地使用權之外的用益物權作了專門規(guī)定，如針對土地承包經(jīng)營權，《物權法》第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權自土地承包經(jīng)營合同生效時設立”，采取了債權意思主義的立法模式?？梢?，我國對于不同類型的且已進入市場的不動產(chǎn)客體采用了不同的登記方式，而對宅基地使用權并未特別規(guī)定是登記設立還是登記發(fā)生對抗第三人的效力。但是，一旦放開宅基地使用權限制，允許宅基地使用權抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，就必須通過完善宅基地使用權登記制度來加強對宅基地的管理，從而避免財產(chǎn)爭議，確保產(chǎn)權人的財產(chǎn)安全。

四、結(jié)語

針對宅基地制度在現(xiàn)實生活中運行時產(chǎn)生的諸多問題，宅基地 “三權分置”政策僅在宏觀層面給予了解決方法，確定了改革方向。鑒于此，應當作出具體的制度設計，重新完善宅基地立法規(guī)制，明確界定相關的權利概念，使農(nóng)村宅基地更好的服務于鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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（作者單位：中共德陽市委黨校）