初探集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

朱松杰

摘要：新土地管理法實(shí)施后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提速，對(duì)盤活存量集體土地資產(chǎn)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展產(chǎn)生重要意義。在集體土地入市過程中，部分銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)以租賃方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)利類型和價(jià)值屬性理解存在分歧，影響企業(yè)抵押融資貸款，不利于土地要素使用效率的提高。文章從武進(jìn)租賃方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估實(shí)踐角度闡述集體租賃經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)涵和用益物權(quán)屬性，試圖為企業(yè)正常融資和土地要素流轉(zhuǎn)厘清障礙，同時(shí)對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)登記中土地使用年限等相關(guān)問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：集體租賃;經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán);土地使用年限

常州市武進(jìn)區(qū)為全國(guó)首批經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市的試點(diǎn)地區(qū)。經(jīng)過多年嘗試，武進(jìn)方案趨于成熟，其入市經(jīng)驗(yàn)不斷推廣。該方案有利于效益低下的集體建設(shè)用地資產(chǎn)重新獲得高效利用，但租賃方式入市集體建設(shè)用地使用權(quán)可否歸類為用益物權(quán)以及集體租賃建設(shè)用地使用權(quán)登記如何登記土地終止日期，土地使用年限受何影響是土地估價(jià)中不可回避的關(guān)鍵問題。

一、改革背景和武進(jìn)試點(diǎn)

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的決定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國(guó)有建設(shè)用地平等入市、同權(quán)同價(jià)。新修訂的土地管理法破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。

武進(jìn)改革試點(diǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)入市方式分為出讓和租賃兩種方式。出讓入市相對(duì)容易理解，以出讓方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)在入市流通過程中也類似于后者，奉行同權(quán)同價(jià)原則，最高出讓年限與國(guó)有土地上同類用地最高出讓年限一致，其與國(guó)有建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估方法也相近。沒有現(xiàn)成估價(jià)路徑可循，租賃集體建設(shè)用地使用權(quán)在評(píng)估使用權(quán)價(jià)值時(shí)易產(chǎn)生困擾。要準(zhǔn)確把脈當(dāng)下租賃入市的集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值，需溯源其在改革入市之前的權(quán)利屬性和權(quán)利狀態(tài)。

二、武進(jìn)集體建設(shè)用地歷史與內(nèi)涵

（一）集體建設(shè)用地與融資信貸發(fā)展史

在20世紀(jì)80年代，蘇南集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部孕育出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地作為生產(chǎn)要素開啟“蘇南模式”征程。集體土地以農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖為主。改革開放后，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，武進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)頭人紛紛在本集體內(nèi)部整理土地以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在本集體興辦企業(yè)的，均為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體建設(shè)用地烙上了身份權(quán)印記。用地者向政府支付用地補(bǔ)償費(fèi)用，與本集體經(jīng)濟(jì)組織訂立合同，按年繳納土地租金，待完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，國(guó)土部門對(duì)符合規(guī)定的集體建設(shè)用地予以確權(quán)登記。

集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用集體土地創(chuàng)辦企業(yè)，省去了中間的征地環(huán)節(jié)和分配用地指標(biāo)名額限制，用地效益顯著提高，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速崛起和蘇南區(qū)域的資本原始積累創(chuàng)造了條件。

進(jìn)入新世紀(jì)后，武進(jìn)的集體土地抵押融資已起步，中介機(jī)構(gòu)介入融資環(huán)節(jié)。據(jù)筆者早先參與的項(xiàng)目，集體建設(shè)用地及地上房屋在2005年時(shí)已被信用社接受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以集體建設(shè)用地及地上房屋進(jìn)行擔(dān)保，由評(píng)估機(jī)構(gòu)估值后，信用社分別按土地、房屋不同抵押折率進(jìn)行放款。含地上房屋的集體建設(shè)用地抵押貸款的發(fā)放，實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了集體建設(shè)用地的用益物權(quán)，而此時(shí)其他金融機(jī)構(gòu)表現(xiàn)相對(duì)滯后。

在國(guó)家對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革入市試點(diǎn)之前，武進(jìn)集體建設(shè)用地的抵押融資通道已被農(nóng)商行打通，解決了部分企業(yè)的融資需求，但受限于其資金總量，融資規(guī)模。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃入市的本質(zhì)

當(dāng)前武進(jìn)的入市主要用于交易和融資，出讓方案和租賃方案分別與之對(duì)應(yīng)。出讓是集體經(jīng)濟(jì)組織面向企業(yè)提供建設(shè)用地的主要供地方案。除去司法拍賣過戶一般采用租賃入市外，租賃入市更多運(yùn)用于存量集體建設(shè)用地的融資貸款，期望借助除農(nóng)商行之外的其他金融機(jī)構(gòu)，以集體土地為杠桿，撬動(dòng)信貸資金為以集體土地為生產(chǎn)要素的地方經(jīng)濟(jì)注入新的活力。但集體建設(shè)用地的租賃入市，也即以融資為目的的入市方案，為何冠“租賃”為名？

梳理國(guó)有建設(shè)用地招拍掛有償使用的發(fā)展脈絡(luò)，就能更好理解現(xiàn)階段的租賃入市。2002年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有的劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)公開交易，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金;低于市場(chǎng)價(jià)交易的，政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先的購(gòu)買權(quán)。”。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在2006年已退出劃撥供地，均須轉(zhuǎn)為出讓后方可交易。

武進(jìn)方案中為未辦理出讓手續(xù)的集體土地采用繳納較低比例調(diào)節(jié)金（相當(dāng)于稅金）后以租賃方式入市，從地價(jià)評(píng)估角度看，其實(shí)質(zhì)相當(dāng)于集體劃撥，因此，其地價(jià)評(píng)估思路與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出租評(píng)估思路和路徑完全不同。

（三）租賃集體建設(shè)用地內(nèi)涵

普通租賃由特定當(dāng)事人雙方協(xié)商，達(dá)成合意簽署合同，屬債的范疇。以租賃方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)理論界認(rèn)為也應(yīng)屬債的范疇。集體租賃建設(shè)用地使用權(quán)有很大不同。武進(jìn)為例，以租賃方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地植根于原武進(jìn)集體建設(shè)用地，內(nèi)在有先期支付的固定成本，通過固定成本撬動(dòng)形成了自身的使用權(quán)價(jià)值，外在形式上取得有國(guó)土部門頒發(fā)的集體建設(shè)用地使用證，符合物權(quán)公示要件，具備物權(quán)的特征屬性，明顯屬用益物權(quán)的范疇。

如明股實(shí)債權(quán)，集體租賃建設(shè)用地使用權(quán)雖名為租賃但屬于用益物權(quán)而非債權(quán)，似乎存在鮮明的邏輯悖論，一般難以被人理解認(rèn)同。筆者曾苦苦思索這個(gè)問題，通過歷史溯源找到了問題的答案。

國(guó)有和集體都為所有權(quán)主體，看似為平等的權(quán)利主體，但集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，代表國(guó)家的區(qū)政府、鎮(zhèn)政府卻能參與出讓金分配。深入挖掘集體建設(shè)用地形成過程，在這份租賃合同外，另存在一份協(xié)議——最初集體用地使用者與政府簽訂的用地及支付對(duì)上補(bǔ)償協(xié)議。這份合同已被歲月隱藏并消亡，但對(duì)后來集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證，起到至關(guān)重要的作用。從合同角度看，與政府簽訂的協(xié)議可稱之為主合同，與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的協(xié)議為從合同。雖然從合同為債權(quán)屬性，但主合同為屬于用益物權(quán)的土地使用權(quán)合同。從合同僅僅是限定使用條件，不能改變主合同的性質(zhì)，因此，其根源上決定了集體建設(shè)用地使用權(quán)為用益物權(quán)，而非債權(quán)。

（四）土地所有權(quán)權(quán)能思考

最初，集體建設(shè)用地使用限定用地者的集體身份，但用地者與地方政府簽訂用地協(xié)議，繳納土地對(duì)上補(bǔ)償費(fèi)獲得用地并獲頒權(quán)證，間接潛在示明，在土地公有制中，國(guó)家所有權(quán)代表了最高所有權(quán)，位于最高階所有權(quán)權(quán)能，集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)權(quán)能無法與國(guó)家所有權(quán)等效，其效力低于國(guó)家所有權(quán)。因而，作為國(guó)家所有權(quán)代表的地方政府有權(quán)參與集體所有土地的收益分成。集體所有權(quán)具有本集體所有土地要素的部分獲益權(quán)，但不擁有完整的所有權(quán)處分權(quán)能。國(guó)家實(shí)施土地用途管制，村集體不具備隨意變更用地規(guī)劃，也不擁有完全自主規(guī)劃的權(quán)限，不能自行將從農(nóng)用地調(diào)整為建設(shè)用地。從這個(gè)層面看，蘇南地區(qū)的集體土地，地方政府參與所有權(quán)權(quán)益分成具有權(quán)源上的合理性。

從外在表現(xiàn)形式，也即租金角度，也可解釋得通為什么目前租賃合同租金并非經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的地租，僅僅是青苗費(fèi)等地上附著物對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，僅能承擔(dān)對(duì)失地村民日常生活保障職能，不對(duì)應(yīng)完整的土地使用權(quán)收益。根據(jù)武進(jìn)區(qū)公布的交易數(shù)據(jù)，目前階段其鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地租金水平在每年6～8元/平米。通過土地估價(jià)的年期修正公式和目前的土地還原率計(jì)算，出讓地價(jià)30萬元/畝，其對(duì)應(yīng)的土地年租金水平應(yīng)達(dá)到27元/平米。從側(cè)面也佐證了與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的合同為從合同，另存在與政府簽訂的主合同。

綜上，租賃方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易環(huán)節(jié)中的地價(jià)內(nèi)涵為扣除出讓金的集體劃撥用地。

通過入市試點(diǎn)改革，也進(jìn)一步厘清了村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)家間的收益分配關(guān)系，理順了產(chǎn)權(quán)邊界。產(chǎn)權(quán)界定清晰是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，正確處理集體經(jīng)濟(jì)與國(guó)有權(quán)益之間關(guān)系有助于集體土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和土地要素的高效流動(dòng)。

三、集體租賃建設(shè)用地使用年限發(fā)證誤區(qū)及思考

（一）租賃建設(shè)用地登記發(fā)證理解誤區(qū)

最新修訂的土地管理法規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。法律所指“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租”與武進(jìn)以租賃方式入市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有根本區(qū)別。前者本質(zhì)為債權(quán)，僅有租賃合同未經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記，沒有物權(quán)公示效力，后者已具備完整的用益物權(quán)，可進(jìn)行抵押、征收、司法拍賣等公開市場(chǎng)交易。但后者為新生事物，在概念上仍較模糊，尤其是其使用權(quán)年限的界定上并不明確，也給不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)造成疑惑，易導(dǎo)致根據(jù)租賃合同年限登記發(fā)證。

據(jù)筆者所參與的評(píng)估項(xiàng)目，集體租賃建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證關(guān)于土地使用年限登記差異較大。根據(jù)登記的土地終止日期，地塊剩余年限為3年至20年不等，不利于土地使用權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人對(duì)于其物權(quán)的準(zhǔn)確理解和行使。

從登記角度看，將租賃合同年限登記入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證不妥，其僅能代表土地使用者與村集體經(jīng)濟(jì)組織間簽署的債權(quán)合同的終止日期，即租金到期后不能因此而否定其物權(quán)屬性而無償收回土地使用權(quán)，只能根據(jù)新的協(xié)議換發(fā)新不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

集體租賃合同中的約定年限和出讓不同，不代表一次性繳納土地租金的期間，僅代表合同約定的固定租金時(shí)間區(qū)段。由于缺乏增量租賃集體建設(shè)用地入市——?dú)v史條件不存在，不允許隨意劃轉(zhuǎn)農(nóng)用地為集體建設(shè)用地?，F(xiàn)存的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃入市都為消化存量。相關(guān)權(quán)利人常常誤將租賃合同當(dāng)作集體建設(shè)用地使用權(quán)的主合同取得來源，將其誤認(rèn)作債權(quán)，不發(fā)放貸款。實(shí)則在無特殊情況下，主合同未變，從合同可不斷存續(xù)，對(duì)狹義地租的適度調(diào)整，不會(huì)影響到期土地的繼續(xù)使用。

（二）思考與展望

租賃入市的集體建設(shè)用地使用權(quán)既然作為用益物權(quán)的一種，其使用年期應(yīng)該具有統(tǒng)一性和規(guī)范性。目前尚缺乏對(duì)存量租賃入市的集體建設(shè)用地使用權(quán)用地年限的統(tǒng)一規(guī)定，客觀上造成了不動(dòng)產(chǎn)登記年限的混亂局面。

從整體供地角度看，目前以租賃方式入市是對(duì)存量集體建設(shè)用地使用權(quán)的消化，是對(duì)主流出讓方式供地的一種補(bǔ)充。由于不動(dòng)產(chǎn)自身屬性和利用特性，房地產(chǎn)適用短期租賃，土地偏向中長(zhǎng)期，即土地要素以中長(zhǎng)期的出讓利用效果更佳。因此，若拉伸時(shí)間軸，目前存量租賃入市方式應(yīng)是一種由租賃向最終出讓模式（短期、中期、長(zhǎng)期）的過渡。在過渡期結(jié)束后，用益物權(quán)期限歸零，全部轉(zhuǎn)為新增出讓或者新增租賃。此時(shí)，新設(shè)的租賃土地租金可接軌經(jīng)濟(jì)學(xué)地租，實(shí)現(xiàn)真正意義上的市場(chǎng)土地租金。

通過相關(guān)法律法規(guī)，尤其是兼顧債權(quán)法和物權(quán)法，對(duì)現(xiàn)階段集體租賃入市設(shè)定一個(gè)合理的土地使用權(quán)使用年期，而這個(gè)年期也作為過渡期，最終達(dá)到消化存量租賃入市集體建設(shè)用地使用權(quán)，將集體與國(guó)有用地使用權(quán)在制度層面上統(tǒng)一，形成統(tǒng)一市場(chǎng)租金、市場(chǎng)地價(jià)。

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（作者單位：江蘇新大陸房地產(chǎn)土地評(píng)估造價(jià)咨詢有限公司）