村規(guī)民約助力農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的困境及對策
——以貴州省H縣為例

劉 梅

（貴州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴陽 550025）

引言

改善農(nóng)村人居環(huán)境是保障農(nóng)民福祉的重要民生工程，同時也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化必然要求。農(nóng)村人居環(huán)境整治一直是國家“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，截至2020年底，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到68%以上，農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行收運(yùn)處理的自然村比例穩(wěn)定保持在90%以上，農(nóng)村生活污水整治率達(dá)到25.5%，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。盡管如此，農(nóng)民參與不充分、長效機(jī)制不健全等問題仍阻礙著農(nóng)村人居環(huán)境整治常態(tài)化和可持續(xù)化整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

能否推動農(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境中的有效參與是環(huán)境整治成效可持續(xù)的關(guān)鍵。村規(guī)民約作為農(nóng)村基層自治的重要載體，對提高農(nóng)民參與整治經(jīng)濟(jì)性和保護(hù)環(huán)境整治成效具有重要作用。近年來，我國相繼出臺系列政策，強(qiáng)調(diào)要重視村規(guī)民約在發(fā)揮農(nóng)民主體作用中的重要性。同時，學(xué)者們從認(rèn)知[1～2]、制度因素[3]、民主協(xié)商[4]、整治主體[5]等角度直接或間接地論證了村規(guī)民約在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的重要作用。但總體而言，村規(guī)民約在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的動力作用仍待激發(fā)。

一、村規(guī)民約助力農(nóng)村人居環(huán)境整治的作用機(jī)理

規(guī)范激活理論由施瓦茨于1977年提出，被廣泛用于環(huán)保行為的研究，認(rèn)為個人規(guī)范是個體親環(huán)境行為的最直接的影響因素，而個體的結(jié)果意識和責(zé)任歸屬是個人規(guī)范的重要前提。基于規(guī)范激活理論認(rèn)識村規(guī)民約在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的作用，將有利于提升對村規(guī)民約參與環(huán)境整治的作用認(rèn)識。

（一）村規(guī)民約對村民環(huán)境整治結(jié)果意識的認(rèn)知塑造

結(jié)果意識指個體對不實(shí)施某一行為可能會帶來的不良后果的認(rèn)知。村規(guī)民約對村民環(huán)境結(jié)果意識的塑造主要體現(xiàn)為兩方面。一是村民對不遵守村規(guī)民約可能會給自身帶來不良后果的認(rèn)知。一方面，村規(guī)民約作為村莊的社會規(guī)范在鄉(xiāng)村社會具有較強(qiáng)的社會輿論約束力，村民個體能明確感知其違規(guī)行為將受到社會輿論的譴責(zé)。另一方面，村規(guī)民約中的懲罰性條例使村民在做出違規(guī)的行為決策時能明確感知其行為將導(dǎo)致的損失。二是村民不實(shí)施相關(guān)環(huán)境保護(hù)行為將會帶來不良后果的認(rèn)知。農(nóng)村環(huán)境涉及農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)等多方面，許多傳統(tǒng)的不環(huán)保生產(chǎn)生活方式已成為習(xí)慣。留守農(nóng)村的老人、婦女以及兒童缺少環(huán)境保護(hù)信息的獲取意識、渠道及處理相關(guān)信息的能力。通過規(guī)約修訂前動員、修訂中協(xié)商、修訂后宣傳教育與動員，能有效提升村民環(huán)保知識儲備，推動村民對不實(shí)施環(huán)境保護(hù)行為將造成的不良后果的認(rèn)知形成，轉(zhuǎn)變村民不良生產(chǎn)生活習(xí)慣形成，推動農(nóng)村人居環(huán)境整治常態(tài)化、長效化。

（二）村規(guī)民約對村民環(huán)境整治責(zé)任歸屬的認(rèn)同提升

責(zé)任歸屬指個體認(rèn)為其對不實(shí)施某一行為所造成的不良后果負(fù)有責(zé)任。村規(guī)民約對村民環(huán)境責(zé)任歸屬的認(rèn)同強(qiáng)化主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是村規(guī)民約的內(nèi)容方面。村規(guī)民約在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)對村民個體責(zé)任和義務(wù)，多體現(xiàn)為“應(yīng)”如何做以及“禁止”如何做。圍繞村民對農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)踐行責(zé)任進(jìn)行規(guī)范細(xì)化，將環(huán)境整治這一宏觀理念落實(shí)到村莊的具體行為規(guī)范中，能有效提升村民個體自身對村莊環(huán)境整治的責(zé)任和義務(wù)的理解與認(rèn)知。二是村規(guī)民約的制定過程方面。村規(guī)民約是在廣泛征求民意、民主協(xié)商的基礎(chǔ)上設(shè)立的，這是國家村民自治制度的政策規(guī)定，同時也是村規(guī)民約作為村民的價值觀和行為規(guī)范共識凝聚的基礎(chǔ)。由于村規(guī)民約是村民自身通過民主協(xié)商的方式修訂的，其民主性特征能夠增強(qiáng)村民對其中責(zé)任歸屬的認(rèn)同。三是村規(guī)民約的執(zhí)行保障方面。村規(guī)民約的遵守和落實(shí)，能夠再次有效強(qiáng)化村民對相關(guān)責(zé)任歸屬認(rèn)同。

（三）村規(guī)民約對村民環(huán)境整治個體規(guī)范的意識內(nèi)化

個人規(guī)范是指個體對自身責(zé)任與義務(wù)的認(rèn)知。村規(guī)民約對村民環(huán)境整治個體規(guī)范的內(nèi)化主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是村規(guī)民約的價值引導(dǎo)功能。環(huán)境整治村規(guī)民約所體現(xiàn)的社會價值導(dǎo)向與村民自身健康保障、生活舒適等需求取向是相統(tǒng)一的，所形成的社會氛圍能直接或間接地引導(dǎo)個體形成符合群體期望的觀念。二是村規(guī)民約的傳承性。村規(guī)民約是歷經(jīng)千百年傳承鄉(xiāng)村有效治理經(jīng)驗(yàn)，是鄉(xiāng)土文化的重要組成。一方面，通過代際文化、知識、價值觀念的傳遞以及行為的引導(dǎo)，塑造了新個體基于村莊生存的個人規(guī)范。另一方面，其文化特性也會對人的認(rèn)識及行為方式具有重要導(dǎo)向作用。三是村規(guī)民約的自治性。村規(guī)民約是對村莊自治的重要體現(xiàn)與載體。在村民自治的背景下，村民對村莊具有較強(qiáng)的主人翁意識和社會責(zé)任感。將農(nóng)村人居環(huán)境整治納入村規(guī)民約，能推動村莊將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為村莊事務(wù)而進(jìn)行自治管理，進(jìn)而內(nèi)化為村民個體責(zé)任與義務(wù)。

二、H縣村規(guī)民約助力農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的困境

H縣是貴州省2020年脫貧摘帽的最后9個深度貧困縣之一，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長期薄弱，環(huán)境整治工作艱巨。在2018—2020年，H縣共計(jì)59個村入選貴州省村規(guī)民約示范村。在三年整治計(jì)劃中，通過將農(nóng)村人居環(huán)境整治納入村規(guī)民約取得較好的整治成效。但村規(guī)民約約束力減弱、內(nèi)容不合理、執(zhí)行保障機(jī)制不完善等因素，仍制約了H縣村規(guī)民約在新階段對農(nóng)村人居環(huán)境整治的有效推動。

（一）民主性難以保障，村規(guī)民約的約束力減弱

一是民意收集程序的虛化。民意收集是村規(guī)民約制定流程的開始，也是在環(huán)境整治村規(guī)民約制定中對村民環(huán)境整治結(jié)果意識塑造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而部分村委會干部由于思想意識不足、精力有限等原因，往往會簡化甚至虛置這一程序，直接由村委會擬出問題并組織討論，違背了村規(guī)民約制定的民主性與自治性，降低了村規(guī)民約對村民結(jié)果意識的認(rèn)知塑造效力。二是制定主體錯位。村（居）民會議是村規(guī)民約制定的法定形式、審議主體。然而，筆者對H縣收集到的106份村規(guī)民約整理后發(fā)現(xiàn)，在95份注明審議主體的村規(guī)民約中，有30%的村規(guī)民約以村民代表大會代替村民會議作為審議主體，不符合制定程序的合法性，同時違背了制定過程尊重和體現(xiàn)全體村民的共同意愿的工作原則，降低了村規(guī)民約的約束效力。

（二）內(nèi)容制定不合理，難以滿足村莊現(xiàn)實(shí)需求

第一，內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象突出。村規(guī)民約能夠發(fā)揮行為規(guī)范作用的關(guān)鍵在于，它是對本村生活秩序與生活邏輯的提煉總結(jié)，合理的規(guī)范內(nèi)容能有效促進(jìn)村民責(zé)任歸屬感的形成并利于執(zhí)行落實(shí)。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H縣村規(guī)民約同質(zhì)化現(xiàn)象突出，表現(xiàn)出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的高度重合性。以H鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)21個村莊中，有19個村在兩套“模板”內(nèi)高度重合，不同之處僅在于村（社區(qū)）名字。第二，環(huán)境整治規(guī)約范圍較窄。當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行問題仍舊突出，除了要求政府“硬件”服務(wù)要完善外，村規(guī)民約作為“軟件”也理應(yīng)協(xié)同并進(jìn)。但H縣村規(guī)民約的整治規(guī)范多限于“三清”“八亂”整治工作的部分要求，較少涉及環(huán)境整治基礎(chǔ)設(shè)施使用與管護(hù)等規(guī)范，難以有效契合農(nóng)村人居環(huán)境整治整體提升的新階段任務(wù)。第三，規(guī)約對象的局限與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾。在筆者收集到的村規(guī)民約中，有接近20%的村在其村規(guī)民約中明確規(guī)定“居住在本村的外來人員，參照遵守本村規(guī)民約”，但在農(nóng)村自治的長期實(shí)踐中，村規(guī)民約的效用一般被認(rèn)為限于本村村民。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，非本村外來人員的進(jìn)駐將不可避免，但相關(guān)村規(guī)民約是否能對其行為具有規(guī)范效力較為模糊，容易激發(fā)矛盾。

（三）執(zhí)行保障機(jī)制不完善，村規(guī)民約有效落實(shí)困難

第一，獎勵機(jī)制不健全。合理的獎勵有利于促進(jìn)村民遵守行為規(guī)范，并且有利于社會責(zé)任感的塑造。但在村規(guī)民約的實(shí)踐中，獎勵機(jī)制的效能仍未有效激活。首先，缺乏獎勵性條約，筆者在收集到的106份村規(guī)民約中，接近80%的村在其村規(guī)民約中未設(shè)立獎勵性條約。其次，獎勵措施缺乏保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H縣“黨建+積分”的獎勵方式在農(nóng)村人居環(huán)境整治中取得良好成效，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“積分超市”資金來源依賴脫貧專項(xiàng)資金，政策調(diào)整導(dǎo)致資金來源停滯，使“積分超市”難以維持成為擺設(shè)，對村民的信任感造成了極大的負(fù)面影響。第二，懲罰機(jī)制不完善。首先，懲罰措施內(nèi)容的違法違規(guī)。在H縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該縣村規(guī)民約的懲罰條例中普遍采取“暫緩或者取消一切惠農(nóng)政策”的懲罰方式，明顯違反了不得損害農(nóng)民權(quán)益的法律規(guī)定。在實(shí)際執(zhí)行中常常會受到村民反駁與抵抗，降低了規(guī)約落實(shí)的難度與信力。其次，懲罰措施籠統(tǒng)。該縣村規(guī)民約的懲罰措施普遍不具有針對性，多采取整個村規(guī)民約共同適應(yīng)某幾條懲罰條例的方式。最后，懲罰條例缺乏標(biāo)準(zhǔn)。在其規(guī)約中，多表述為“凡違反本規(guī)約的，村民委員會有權(quán)根據(jù)客觀事實(shí)和本規(guī)約規(guī)定，酌情對行為人做出相應(yīng)的處理”。由于懲罰實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化，導(dǎo)致在執(zhí)行時往往無規(guī)可依，給村民造成村領(lǐng)導(dǎo)凌駕于村規(guī)民約之上的誤判，嚴(yán)重影響村規(guī)民約在村民群體中的認(rèn)同感。

三、村規(guī)民約助力農(nóng)村人居環(huán)境整治的對策建議

（一）保障村規(guī)民約制定的民主性，強(qiáng)化村規(guī)民約的效力

村規(guī)民約的民主性指村規(guī)民約的具體內(nèi)容必須由大多數(shù)村民通過既定程序認(rèn)可后方可形成，在一定程度上決定了村規(guī)民約是否有約束效力以及約束力的強(qiáng)弱。保障村規(guī)民約的民主性，主要可從以下幾方面入手：第一，加強(qiáng)對村規(guī)民約制定程序規(guī)范性的審查監(jiān)督。地方政府在村規(guī)民約的制定中有嚴(yán)格把關(guān)的主體責(zé)任。一方面，要嚴(yán)格把關(guān)制定程序合法性，保障農(nóng)民主體地位；另一方面，要嚴(yán)格監(jiān)督制定程序合理執(zhí)行，避免程序虛化、有形無實(shí)，保障民主性充分發(fā)揮。第二，創(chuàng)新構(gòu)建民主協(xié)商平臺。利用“互聯(lián)網(wǎng)+村規(guī)民約”“線上+線下”的方式拓寬村民參與村規(guī)民約制定的渠道。借助騰訊會議等互聯(lián)網(wǎng)在線會議及投票工具，使外出務(wù)工者能參與村規(guī)民約的民主協(xié)商討論、審議表決。需要注意的是，線上會議與線下會議的召開應(yīng)在時間上保持一致性，保證規(guī)約的充分協(xié)商，同時降低制定的時間成本。在生計(jì)空間分散化的現(xiàn)實(shí)情況下，利用互聯(lián)網(wǎng)等方式構(gòu)建新的民主協(xié)商平臺將成為鄉(xiāng)村自治民主性保障的重要趨勢。

（二）以村莊發(fā)展需求為導(dǎo)向，確保內(nèi)容合理有效

村規(guī)民約是村民會議或村民委員會本村村務(wù)進(jìn)行管理的依據(jù)，在合法性的基礎(chǔ)上，要確保規(guī)約內(nèi)容的合理有效必須要立足于本村實(shí)際需求。第一，充分尊重村民主體地位。村民是村莊的主人，也是村莊發(fā)展需求最深切的體會者。只有充分尊重村民的意愿，才能做到一村一策，確保規(guī)約符合村莊需要并得到村民認(rèn)同。第二，堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)需求與整體發(fā)展相結(jié)合。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合的過程，村民關(guān)注的多是當(dāng)下的需求，為了推動農(nóng)村人居環(huán)境的整體性提升與常態(tài)化保障，還需以縣域整治規(guī)劃為參考，以村莊發(fā)展需求為導(dǎo)向，以村落文化為紐帶，與時俱進(jìn)更新村規(guī)民約，逐步建立農(nóng)村人居環(huán)境整治系統(tǒng)性行為規(guī)范。第三，建立健全村規(guī)民約對外來人員的約束機(jī)制。對外來人口的約束需根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對待，可通過民主協(xié)商、“經(jīng)濟(jì)組織+責(zé)任承諾書”的方式，逐步探索村規(guī)民約對外來人員的行為規(guī)范的適用方式。

（三）健全執(zhí)行保障機(jī)制，推動村規(guī)民約有效落實(shí)

村規(guī)民約的執(zhí)行落實(shí)是村規(guī)民約諸多作用發(fā)揮的前提，為此，需要有一個健全的執(zhí)行保障機(jī)制。第一，健全獎勵機(jī)制。各村應(yīng)設(shè)立符合本村的獎勵措施，注重精神和物質(zhì)激勵相結(jié)合。同時，地方政府應(yīng)給予適當(dāng)資金支持，以確保有效的獎勵機(jī)制長效運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，完善懲罰機(jī)制，加強(qiáng)制度供給。首先，加強(qiáng)對懲罰條例合法性的審查，確保合法合規(guī)。落實(shí)一村一法律顧問制度，要求法律顧問履行在村規(guī)民約制定中進(jìn)行法律指導(dǎo)的責(zé)任義務(wù)。其次，加強(qiáng)制度供給?？h級部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際出臺指導(dǎo)村規(guī)民約懲罰措施制定的地方規(guī)章制度，為地方村規(guī)民約懲罰機(jī)制劃定范圍閾值，使懲罰措施的制定和落實(shí)有法可依、有規(guī)可據(jù)。避免因難全面把握“合法權(quán)益”范圍而違法或不敢制定的情況，并鼓勵在合法的基礎(chǔ)上挖掘本村約束懲罰的“土辦法”“老辦法”。最后，懲罰條例要對應(yīng)細(xì)化并明確標(biāo)準(zhǔn)。確保違規(guī)行為的懲罰落實(shí)時有規(guī)可判，避免懲罰措施執(zhí)行落實(shí)的主觀性而導(dǎo)致村民對村規(guī)民約的質(zhì)疑。第三，加強(qiáng)規(guī)約執(zhí)行監(jiān)督。一方面，明確監(jiān)督主體，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，形成村（居）務(wù)監(jiān)督委員會為主導(dǎo)的多元化共督共查體系。另一方面，巧用科技支撐，利用“雪亮工程”平臺，通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對村民環(huán)境整治行為規(guī)范的有效監(jiān)督。第四，構(gòu)建常態(tài)化宣傳機(jī)制。充分發(fā)揮群眾性組織的宣傳作用，組織建立宣傳志愿團(tuán)隊(duì)，利用形式多樣的宣傳方式，構(gòu)建宣傳常態(tài)化工作目標(biāo)。保障村規(guī)民約人人知曉、人人掌握，推動形成遵規(guī)光榮的社會氛圍，助力農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量提升的常態(tài)化、長效化。