“雙碳”背景下碳排放權(quán)的法律屬性

趙星月

（江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122）

一、問題的提出

我國對碳排放權(quán)法律屬性沒有清楚界定，這也是碳排放權(quán)交易中一直存在的問題，如果能夠在條例中厘清這一概念性問題，那么將直接決定碳排放權(quán)在諸多部門法中的定位，而且也能直接決定用什么樣的法律制度去規(guī)定碳排放權(quán)，使得與之相關(guān)的權(quán)益保護糾紛解決能夠有更加明確的法律依據(jù)。一國政策制定者對碳排放權(quán)法律屬性的界定決定該國碳排放交易機制能否很好地應(yīng)對氣候變化問題。但是在碳交易市場中，對于碳排放權(quán)屬性的規(guī)定，大多只是對配額持有者的權(quán)利義務(wù)做出描述性規(guī)定，政策制定者很少會對碳排放權(quán)的法律屬性進行明確清楚的界定，通常做法是使之處于模糊不清的地位。然而清楚地界定碳排放權(quán)法律屬性，卻能保證碳排放交易一級市場的正當性和二級市場的有效性。因為對碳排放交易一級市場而言，其性質(zhì)的確定有助于調(diào)整政府和碳排放權(quán)持有者的法律關(guān)系；對于碳排放交易二級市場而言，不僅有助于樹立碳排放交易主體的市場信心，更有助于碳排放市場的長遠發(fā)展。因此，基于中國制定法實踐，明確碳排放權(quán)的法律屬性反而有助于提升參與主體的預判和市場的確定性。此外，對于碳排放權(quán)法律屬性的界定，國內(nèi)外學界存在很大的爭議，產(chǎn)生了不同學說，不同的法律性質(zhì)也會帶來不同后果，在給碳排放權(quán)進行清晰定位的同時就需要政策制定者充分考量各方面因素，本文主要基于“碳達峰、碳中和”背景下為積極應(yīng)對氣候變化，促進雙碳目標的實現(xiàn)，對碳排放權(quán)的法律性質(zhì)進行探討。

二、碳排放權(quán)法律屬性之爭

（一）國外對碳排放權(quán)法律屬性的定位

1.財產(chǎn)權(quán)。在討論環(huán)境問題的解決時，通常觀點就是將財產(chǎn)權(quán)當作解決問題的最佳途徑。因為通過這種賦予私人財產(chǎn)權(quán)的方式，可以最大限度地調(diào)動他們保護環(huán)境的積極性，不僅可以鼓勵私人或企業(yè)保護好他們所擁有的資源，還可以激勵他們自主投資開發(fā)相關(guān)環(huán)保技術(shù)，從而實現(xiàn)以最低成本達到最佳的環(huán)境保護效果，避免“公地悲劇”的發(fā)生。隨著自由環(huán)保主義思潮對環(huán)境立法的影響越來越大，許多學者在討論碳排放權(quán)的法律屬性時也同意財產(chǎn)權(quán)理論，這些學者也相信碳排放權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)的所有特性。比如碳排放權(quán)可以在碳市場上進行交易，那么法律就必須保護那些擁有、使用、收益和處分碳排放權(quán)人的權(quán)利與利益。部分國家明確規(guī)定碳排放權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，可是用財產(chǎn)權(quán)制度來解決環(huán)境領(lǐng)域的諸多問題雖然在理論上有利，在實踐中也可行，但是在碳排放權(quán)交易市場領(lǐng)域，若要借助財產(chǎn)權(quán)機制，應(yīng)該謹慎考量。就比如排污權(quán)借助財產(chǎn)權(quán)體制，雖然解決了“公地悲劇”問題，但同時也引發(fā)了較大規(guī)模的經(jīng)濟悲劇，導致喪失大量的公共資源。認為財產(chǎn)權(quán)體制是解決環(huán)境問題最佳方案的學者，其實忽視了財產(chǎn)權(quán)制度安排會涉及權(quán)利的最初分配，在初始分配中處于劣勢的人，則日后也會處于劣勢地位。財產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)上是把公共財產(chǎn)分配給政府、公眾和民營企業(yè)，但在碳排放權(quán)方面，本質(zhì)上是把更多的排放權(quán)分配給私人企業(yè)，這必然會導致公共財產(chǎn)私有化。雖然有經(jīng)濟學家稱就算財產(chǎn)權(quán)體制在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域會造成公共財產(chǎn)私有化，但財產(chǎn)權(quán)學說仍是界定碳排放權(quán)最合適的做法，只有這樣才能確保私人企業(yè)參與碳排放交易。但是筆者仍堅持認為環(huán)境屬于公共資源，將其私有化的做法不可取，從倫理角度而言，將大氣資源私有化也缺乏正當性。除此之外，許多國家不承認碳排放權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)屬性主要是基于以下兩點原因：其一，若將碳排放權(quán)賦予私人企業(yè)財產(chǎn)權(quán)，那么政府在對配額進行調(diào)整時，倘若需要削減配額總量，那對于擁有配額許可證的企業(yè)來說，無疑是政府的征收行為，政府在進行這一行為時也必須對該類企業(yè)做出補償，這必定會增加政府的負擔，且不利于政府在應(yīng)對氣候變化中扮演的角色，甚至會阻礙雙碳愿景下推進“碳中和”目標的實現(xiàn)。其二，將碳排放權(quán)界定為財產(chǎn)權(quán)就意味著賦予企業(yè)污染權(quán)，從道德倫理角度而言，將污染合法化的行為難以被大眾所接受，環(huán)保主義者也極力抵制這一行為。因此，將碳排放權(quán)界定為財產(chǎn)權(quán)的這一學說，筆者認為不妥。

2.規(guī)制權(quán)。許多學者贊成規(guī)制權(quán)理論主要是由于將碳排放權(quán)界定為規(guī)制權(quán)，則可以避免將公共資源私有化，因為政府分配的不是公共資源本身，而是大眾使用大氣的權(quán)利。政府有權(quán)限制和控制這種權(quán)利，一方面，這種權(quán)利具有公法上的限制特性；另一方面，仍可以對這種權(quán)利進行交易。因此，有學者將這種權(quán)利視為規(guī)制性財產(chǎn)權(quán)。一些學者認為這種權(quán)利既包含了傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)的諸多特征，但又缺乏傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)的其他特征，所以政府規(guī)制所創(chuàng)設(shè)的這種財產(chǎn)權(quán)屬于許可財產(chǎn)權(quán)。依據(jù)公共信托理論，大氣資源是屬于公眾的，公眾對大氣資源享有所有權(quán)，但公眾又是分散的，所以將政府定位為信托人，公眾賦予其管理大氣資源的權(quán)利，但是政府在行使這一權(quán)利時也要受到限制，政府必須基于公眾利益使用大氣資源謹慎地將其分配給私人企業(yè)。這就像政府發(fā)放給企業(yè)行政許可一樣，但同時政府也被賦予更多靈活性。比如在管理碳排放權(quán)時，如果實踐中對氣候干預的效果不理想，那么可以在無須對企業(yè)進行補償?shù)那闆r下及時收縮配額總量。此外，通過這種信托機制，雖然是企業(yè)使用了大氣資源，但是公眾得到了諸如企業(yè)利用大氣資源提供電力等好處，企業(yè)在行使碳排放權(quán)時，也基于利益考量，可以享受私法上的權(quán)益，因為企業(yè)產(chǎn)生的價值越多越能更好地補償公眾因此而遭受的大氣污染?；谶@些特征，碳排放權(quán)也不是傳統(tǒng)意義上的規(guī)制權(quán)，而是一種新型規(guī)制權(quán)，兼具公法和私法的特征。由于碳排放權(quán)不能具體界定為公權(quán)或是私權(quán)，筆者認為界定為規(guī)制權(quán)較為合適，也正因我國碳交易是由政府主導，這種權(quán)利能夠使政府在碳排放權(quán)交易中起到較大的作用，在當前“碳達峰、碳中和”的背景下，我國若想如期實現(xiàn)雙碳目標，離不開政府的推波助瀾。

（二）中國對碳排放權(quán)法律性質(zhì)的定位

1.環(huán)境權(quán)學說。有學者認為，之所以將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)，是由于碳排放權(quán)的權(quán)利客體特征符合環(huán)境權(quán)的權(quán)利客體特征[1]。從經(jīng)濟學角度，環(huán)境資源的功能可以分為環(huán)境功能和經(jīng)濟功能，分別體現(xiàn)其環(huán)境價值和經(jīng)濟價值[2]。從環(huán)境權(quán)學說來看碳，一方面，它發(fā)揮了保護環(huán)境的價值，碳排放權(quán)的設(shè)置正是為了應(yīng)對氣候變化，控制溫室氣體的排放；另一方面，它又發(fā)揮了經(jīng)濟價值，使得碳排放權(quán)持有者的排放行為合法化，促進碳市場的發(fā)展。所以，在國內(nèi)環(huán)境法學領(lǐng)域，將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)引起了很多學者的探討。但是，就實踐而言，由于將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)的理論本身在內(nèi)容上就非常抽象，所以難以在碳排放權(quán)交易市場上提供實質(zhì)有效的指引。

2.物權(quán)學說。將碳排放權(quán)定義為物權(quán)的學者主要基于兩個理由，一是只有將大氣資源物化，才能合理分配大氣資源；二是碳排放權(quán)的客體符合物權(quán)客體諸多特征。碳排放權(quán)物權(quán)學說之所以在我國成為主流觀點，也是因為受西方自由環(huán)保主義的影響，注重產(chǎn)權(quán)保護，而我國的產(chǎn)權(quán)保護制度主要依賴于《物權(quán)法》。由于我國遵循物權(quán)法定原則，因此想要在物權(quán)法領(lǐng)域找尋碳排放權(quán)的法律基礎(chǔ)，只能通過對現(xiàn)行物權(quán)相關(guān)概念進行擴大解釋才能將碳排放權(quán)界定為物權(quán)，從法律規(guī)范層面來看，在現(xiàn)行《物權(quán)法》中并不能找到碳排放權(quán)法律基礎(chǔ)。并且將碳排放權(quán)物化也會面臨許多困境，其存在道德性缺陷，意味著將排放二氧化碳這種污染大氣資源的行為合法化，并且將之物化也不能在實踐中滿足政府管控的需要，在當前雙碳背景下，不足以有效地推進雙碳目標實現(xiàn)。

從中國的實踐可以看出，政策制定者對將碳排放權(quán)界定為環(huán)境權(quán)或物權(quán)都存在猶豫，因此，這些學說也無法切實有效地解釋實踐中出現(xiàn)的問題，需要在“雙碳背景”下重新審視碳排放權(quán)的法律屬性。

三、雙碳愿景下碳排放權(quán)性質(zhì)界定為行政規(guī)制權(quán)的合理性

（一）碳排放權(quán)帶有更多公法色彩

從現(xiàn)有的立法實踐中有關(guān)配額管理的規(guī)定來看，我國碳排放權(quán)帶有更多公法色彩。如《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第14條、第15條及第19條的規(guī)定，說明政府可以決定碳排放交易市場主體、碳排放權(quán)價值以及可依情況不同決定分配方案等。由此可見，碳排放權(quán)從產(chǎn)生到運行甚至消滅以及配額的流轉(zhuǎn)、繼承和作廢都要受到政府公權(quán)力影響，從中可以看出政府實際掌控碳排放權(quán)。

（二）有助于控制氣候變化，促進“雙碳”目標實現(xiàn)

我國建立碳排放交易市場最重要的目的就是積極應(yīng)對全球氣候變化問題，以科學有效的方法實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。自由市場環(huán)境論者在引入碳排放權(quán)交易制度初期提出讓該市場自行運營，才能激發(fā)市場活力，以最少費用獲得最大利益。但隨著碳排放權(quán)交易市場逐步運營，實踐證實自由市場環(huán)境主義者的這一想法仍有些許紙上談兵之意，比如在歐美碳排放交易市場出現(xiàn)過的情況，由于經(jīng)濟危機造成碳排放量下降或者是政府為了促進碳市場的發(fā)展，給予企業(yè)的配額過多從而導致碳排放價格變得極其低，會造成碳排放不需要任何成本的現(xiàn)象。這種市場失靈會嚴重損害碳排放交易市場的環(huán)境價值和效率價值。從實踐中得以證實，市場是需要政府干預的，如果在碳市場完全放任其行為，不僅不利于碳市場穩(wěn)定，更會影響控制氣候變化目標的實踐[3]。因此，將碳排放權(quán)界定為行政規(guī)制權(quán)，政府能夠?qū)μ寂欧沤灰讚碛懈喙芾砺氊煟@樣政府就可以通過一系列降低或刪除配額等手段對碳排放交易進行及時調(diào)控，防止碳市場出現(xiàn)混亂，有利于政府借助碳排放權(quán)交易機制早日實現(xiàn)控制氣候變化目標。

（三）有助于政府管控

如果將碳排放權(quán)界定為財產(chǎn)權(quán)，那么就可以將政府做出的一系列影響碳排放權(quán)價值的行為視為征收行為。在這種情況下，如果政府想要實施一些諸如改變排放總額的行為來促進碳排放交易市場的發(fā)展，就要對碳排放持有者予以補償，對政府而言這筆補償將是較大的負擔，不利于政府對碳交易市場進行干預。如果將之界定為行政規(guī)制權(quán)，則可以賦予政府更大的靈活性，這樣不僅有助于促進碳交易市場的運行，而且也有助于解決氣候變化問題。因為氣候不具有確定性，氣候變化是隨時隨地會發(fā)生的，這就需要政府隨時根據(jù)掌控的科學真實信息及時對相關(guān)政策予以調(diào)整，從而發(fā)揮碳交易市場應(yīng)對氣候變化的作用。從另一方面而言，隨著我國碳排放交易市場逐步發(fā)展，也暴露出碳排放交易機制諸多問題和缺陷，需要政府科學合理地調(diào)整相關(guān)政策和措施來完善碳排放交易機制。如果從私權(quán)屬性出發(fā)，將之界定為財產(chǎn)權(quán)，那么將會在很大程度上增加政府改革的阻力。若從公權(quán)屬性出發(fā)，將之界定為行政規(guī)制權(quán)，那么將會賦予政府更多的靈活性，政府在進行改革時所受到的阻力也會減小，更有利于碳排放交易機制的完善和發(fā)展。當然這也不意味著政府可以隨意進行管控，公眾可通過信息公開、行政復議和行政訴訟等對政府的管理行為進行監(jiān)督[4]。

（四）更加符合我國的利益

從我國國情來看，將碳排放權(quán)界定為行政規(guī)制權(quán)更加符合我國利益。首先，我國碳排放權(quán)交易機制仍不夠健全，需要與之相配套的各種制度加以完善，離不開由政府主導的改革；其次，我國在國際氣候變化談判上一直秉持著較靈活的態(tài)度，需要根據(jù)國際會議上的談判結(jié)果來調(diào)整我國關(guān)于碳排放控制的政策目標。因此，將碳排放交易權(quán)界定為行政規(guī)制權(quán)不僅有利于完善我國現(xiàn)階段的碳排放交易機制，也有利于我國政府根據(jù)國際有關(guān)氣候變化的談判情況及時調(diào)整國內(nèi)關(guān)于氣候變化的政策，促進氣候變化控制目標的實現(xiàn)，更有利于我國兌現(xiàn)“雙碳”承諾，體現(xiàn)出我國負責任的大國形象。