新時(shí)期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理研究

章 娉

溫州市招商中心 浙江 溫州

近年來，行政事業(yè)單位的工作效率與服務(wù)質(zhì)量受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注，各單位需要制定切實(shí)可行的精細(xì)化管控方案，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，傳統(tǒng)內(nèi)部控制管理模式與新形勢下的發(fā)展需求不能同頻共振，所以行政事業(yè)單位需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展與自身需要，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，完善內(nèi)部控制管理體系，從根本上推動(dòng)單位高效率運(yùn)行。

一、新時(shí)期行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的意義

內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位健康運(yùn)營而言，具有多種積極意義。若想內(nèi)部控制運(yùn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，必須依賴單位不斷創(chuàng)新，在制度建設(shè)上不斷查漏補(bǔ)缺，加強(qiáng)廉政監(jiān)督，完善管理體系，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的全面覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和管控風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)，行政事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的部門，擔(dān)負(fù)重要的社會(huì)職責(zé)，所以加強(qiáng)內(nèi)部控制管理也是促進(jìn)單位提升服務(wù)效率，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的保障，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。此外，2019年全面推行的新政府會(huì)計(jì)制度，以雙報(bào)告形式全面提升政府管理透明度，而加強(qiáng)內(nèi)部控制也可以促進(jìn)財(cái)務(wù)信息質(zhì)量提升。

內(nèi)部控制的全面落實(shí)，能有效規(guī)范單位各項(xiàng)工作的開展和職責(zé)的落實(shí)。但是在實(shí)際運(yùn)行中，內(nèi)部控制管理難免存有漏洞，如預(yù)算執(zhí)行不到位、缺乏財(cái)政資金管控、內(nèi)審缺乏獨(dú)立性等。通過加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，可完善單位管理流程，最終為各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理工作的落實(shí)提供保障。各級行政事業(yè)單位應(yīng)厘清狀況，加大管控力度，篩查和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)改善戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與短期目標(biāo)不協(xié)調(diào)等問題，從而有效促進(jìn)行政事業(yè)單位的發(fā)展運(yùn)行。

二、新時(shí)期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理問題

根據(jù)內(nèi)部控制的含義，內(nèi)部控制主要職能是確保單位組織資產(chǎn)的安全完整和業(yè)財(cái)資料的真實(shí)準(zhǔn)確，預(yù)防、識別并糾正違法違規(guī)行為。結(jié)合現(xiàn)代內(nèi)部控制理論，其理論框架主要包含控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息系統(tǒng)與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等五項(xiàng)要素，但是從實(shí)踐情況來看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理還存在一些問題。

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

目前，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理仍處于探索階段，內(nèi)控管理的全面性明顯不足。一些單位注重業(yè)務(wù)工作，雖然建立了內(nèi)部控制制度，但在實(shí)際應(yīng)用中片面地將內(nèi)部控制等同于財(cái)務(wù)管控，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性由財(cái)政部門、審計(jì)部門、上級主管部門把控，所以不會(huì)出現(xiàn)大的問題。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理較為片面，沒有將它作為一項(xiàng)長期工作來抓，所以內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。部分單位管理者、部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為查風(fēng)險(xiǎn)、定措施是財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門的職責(zé)，與業(yè)務(wù)處室無關(guān)，因此，很多部門參與風(fēng)險(xiǎn)查找與流程整合的積極性并不高。

另外，部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的職能相對單一，主要停留在核算層面，財(cái)務(wù)人員沒有綜合性的知識儲(chǔ)備，也沒有進(jìn)行系統(tǒng)性的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門較少參與經(jīng)營管理，很少參與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，缺乏對業(yè)務(wù)開展的全過程把控，部門間溝通交流不足。部分行政事業(yè)單位的制度制定與實(shí)際工作的結(jié)合不夠緊密，即使制度有所更新，細(xì)則上也常常照抄照搬其他單位，沒有充分與本單位實(shí)際情況結(jié)合，所以內(nèi)部控制環(huán)境相對薄弱。

2.風(fēng)險(xiǎn)評估不夠全面

現(xiàn)階段，政府職能積極轉(zhuǎn)型升級，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，要求各級單位注重高質(zhì)量發(fā)展。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，滿足國家相關(guān)要求。但是各級行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中，往往忽視對業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全面考慮，極易造成財(cái)產(chǎn)損失。

同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評估也是內(nèi)部控制管理的重要組成部分，更是實(shí)施內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。一個(gè)完整而全面的風(fēng)險(xiǎn)評估體系包含事前識別與預(yù)警，事中分析、衡量，以及應(yīng)對舉措制定等方方面面。但從實(shí)際情況來看，目前很多行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評估體系不健全，尚未建立起完整的風(fēng)險(xiǎn)評估流程，風(fēng)險(xiǎn)評估大部分也停留在定性分析層面，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防控不到位。

3.內(nèi)部控制落實(shí)不到位

當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)的投入力度普遍存在不足。一些單位對內(nèi)部控制管理缺乏全面理解，如風(fēng)險(xiǎn)評估流程不清，業(yè)務(wù)約束機(jī)制不全，內(nèi)部控制制度缺乏健全管理機(jī)制等。同時(shí)，一些單位的權(quán)責(zé)劃分不夠明確，不相容崗位沒有實(shí)現(xiàn)互相分離，崗位職責(zé)交叉，監(jiān)督機(jī)制缺位，直接影響了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的落實(shí)。

以預(yù)算管控為例，很多行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，受到傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算管理方式的影響，規(guī)劃缺少科學(xué)性、準(zhǔn)確性，導(dǎo)致在實(shí)際支出時(shí)，資金無法落實(shí)或超標(biāo)、串項(xiàng)列支等。除此之外，很多行政事業(yè)單位沒有綜合運(yùn)用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等預(yù)算編制方法，過于依賴歷史數(shù)據(jù)，缺乏對預(yù)算項(xiàng)目的充分了解，缺少與業(yè)務(wù)部門的溝通交流，欠缺對資金支出的精確估計(jì)，導(dǎo)致單位的預(yù)算管理工作質(zhì)量不高。

4.信息溝通不夠順暢

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理信息化建設(shè)相對落后，無法匹配業(yè)務(wù)需求。比如，財(cái)務(wù)核算方面仍側(cè)重于單一的會(huì)計(jì)電算化，未能將固定資產(chǎn)、預(yù)算管控、財(cái)務(wù)核算、報(bào)表編制、績效管理、業(yè)務(wù)前端等納入信息管理系統(tǒng)，致使業(yè)財(cái)信息共享不足，更不用說內(nèi)部控制管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等環(huán)節(jié)精準(zhǔn)嵌入。

特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代，國家已全面推進(jìn)信息化體系建設(shè)，而在各級行政事業(yè)單位層面，由于信息化建設(shè)思路尚未完全轉(zhuǎn)變，信息化建設(shè)成本較高，信息化管理涉及的內(nèi)容繁雜，使得相關(guān)工作遲滯不前，加之財(cái)政預(yù)算限額，使得原有的硬件設(shè)施存在不適配情形。尤其是行政事業(yè)單位的信息處理量越來越大，時(shí)效性要求越來越高，這些都對原有信息系統(tǒng)提出挑戰(zhàn)，最終影響內(nèi)部控制管理工作成效提升。

5.內(nèi)審監(jiān)督管理不力

從行政事業(yè)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)來說，部分單位尚未建成內(nèi)審機(jī)構(gòu)；或者財(cái)務(wù)部門與審計(jì)部門的職能不分，由財(cái)務(wù)人員兼職內(nèi)審工作；還有部分內(nèi)審職能不清晰，很多人員將內(nèi)審等同于紀(jì)檢監(jiān)察，這些都弱化了行政事業(yè)單位內(nèi)審的獨(dú)立性與監(jiān)督力度。

對于尚未設(shè)立審計(jì)的行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門身兼數(shù)職，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”；既抓內(nèi)部控制工作，又承擔(dān)內(nèi)部控制評價(jià)工作。這樣的工作職責(zé)分配，不僅違背審計(jì)準(zhǔn)則要求的獨(dú)立性原則，也不能發(fā)揮內(nèi)審的真正作用，無法實(shí)現(xiàn)有效審計(jì)的目標(biāo)。尤其是內(nèi)審部門崗位由財(cái)務(wù)人員兼任，會(huì)大大加重財(cái)務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)。而由非財(cái)務(wù)人員擔(dān)任的內(nèi)審組織，存在財(cái)務(wù)專業(yè)水平不足，財(cái)政政策掌握不夠，業(yè)務(wù)工作與內(nèi)審工作沖突等現(xiàn)象，監(jiān)督力度稍顯薄弱。內(nèi)部控制與內(nèi)審工作乏力，不但導(dǎo)致該項(xiàng)職能的獨(dú)立性與權(quán)威性受損，還無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位經(jīng)營運(yùn)作中的違規(guī)行為，致使內(nèi)部控制與內(nèi)審形同虛設(shè)，無法有效落實(shí)。

三、新時(shí)期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的優(yōu)化措施

執(zhí)行力是各級行政事業(yè)單位必須重視的工作內(nèi)容，也是內(nèi)部控制有效性的根本保障。增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力，不僅要求內(nèi)部控制管理機(jī)制兼具創(chuàng)新性，還要解決現(xiàn)存問題，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理機(jī)制的優(yōu)化升級。

1.增強(qiáng)意識，完善管控機(jī)制

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理機(jī)制創(chuàng)新，要以戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，積極發(fā)揮管理層的帶頭作用，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，深入調(diào)研，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，帶動(dòng)所有部門和全體員工積極參與內(nèi)控工作。更為重要的是，行政事業(yè)單位一定要切實(shí)保障內(nèi)部控制管理機(jī)制的有效落實(shí)，通過一系列舉措落實(shí)各項(xiàng)內(nèi)部控制措施。通過長期管理，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制條件，落實(shí)內(nèi)部控制管理。

除此之外，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)工作，宣傳和培訓(xùn)內(nèi)容要全面涵蓋內(nèi)部控制含義、制度背景、成功經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容，讓全體工作人員認(rèn)識到內(nèi)部控制管理的積極意義，同時(shí)深刻認(rèn)識到內(nèi)部控制體系建設(shè)不能單純依靠財(cái)務(wù)部門，需要全體人員參與，內(nèi)部控制管理要精細(xì)化，落實(shí)到到每個(gè)部門和崗位，增強(qiáng)大家的大局意識和使命感，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的創(chuàng)新。

2.構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估

內(nèi)部控制體系中的風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)至關(guān)重要，各行政事業(yè)單位應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)管控職能。具體而言，可以從以下方面入手。

首先，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制建設(shè)，滿足業(yè)務(wù)規(guī)劃和管理需求。各行政事業(yè)單位每年至少進(jìn)行一次全面的風(fēng)險(xiǎn)評估，并在風(fēng)險(xiǎn)評估工作完成后對評估結(jié)果進(jìn)行綜合分析，最終形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，為制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施提供依據(jù)。

其次，行政事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境越來越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)評估工作要注意加強(qiáng)定量分析，從而精準(zhǔn)管控風(fēng)險(xiǎn)問題。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對預(yù)算管控、資金使用、財(cái)務(wù)核算等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分析，將預(yù)算執(zhí)行率等重要指標(biāo)作為監(jiān)控對象，嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目全過程監(jiān)控，全面提升行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控的科學(xué)性與有效性。

3.加強(qiáng)全面預(yù)算管理，提升內(nèi)部控制有效性

內(nèi)部控制貫穿行政事業(yè)單位運(yùn)營管理的全生命周期，而內(nèi)部控制執(zhí)行需要以預(yù)算管理為基礎(chǔ)，從而加強(qiáng)對單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管控。由于近年來行政事業(yè)單位不斷轉(zhuǎn)型升級，預(yù)算管理部門應(yīng)積極調(diào)整預(yù)算編制方法，運(yùn)用合理的預(yù)算編制方法，以提高部門預(yù)算的精確性、科學(xué)性、全面性，保證所有資金納入年度預(yù)算管理。

除此之外，為了保證預(yù)算管理兼具合理性與可操作性，需要加強(qiáng)審查。首次審查應(yīng)著重檢查本次申報(bào)的可行性，避免項(xiàng)目無法落實(shí)的情況；第二次審查過程中，需要財(cái)務(wù)部門與其他部門對預(yù)算編制相互印證，保證項(xiàng)目收支與其他業(yè)務(wù)部門工作方案吻合；在兩次審查基礎(chǔ)上，適度調(diào)整并提交審批，待方案批復(fù)后，定期追蹤全面預(yù)算管理的落實(shí)情況，保障整個(gè)預(yù)算管理流程順暢，切實(shí)解決根本問題，為內(nèi)部控制管理提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.搭建信息化平臺，加強(qiáng)信息化管理

隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，各級行政事業(yè)單位已逐步意識到內(nèi)部控制信息化建設(shè)的重要性，信息化建設(shè)也是內(nèi)部控制管理的必然需求。所以，行政事業(yè)單位要充分應(yīng)用信息技術(shù)，加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)，為內(nèi)部控制管理提供重要支持。

同時(shí)，各級行政事業(yè)單位還應(yīng)積極組織各部門的骨干人員，會(huì)同信息系統(tǒng)開發(fā)人員，全面梳理各崗位的權(quán)責(zé)關(guān)系，并對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、管理模塊、審批權(quán)限、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等進(jìn)行專項(xiàng)研討，按風(fēng)險(xiǎn)程度、支出性質(zhì)、人員崗位、權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)等，設(shè)置管理權(quán)限、管控規(guī)則與業(yè)務(wù)提醒，同時(shí)將內(nèi)部控制措施全面嵌入單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和管理流程，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理機(jī)制的創(chuàng)新升級。

5.加強(qiáng)內(nèi)審監(jiān)督，積極防控風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位需要結(jié)合單位職能、業(yè)務(wù)模式、發(fā)展規(guī)劃等具體情況，完善內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)審工作的獨(dú)立性，切實(shí)做到內(nèi)審、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等職責(zé)劃分清晰、人員適度分離、工作協(xié)調(diào)有力。加強(qiáng)對內(nèi)審人員的培訓(xùn)，使相關(guān)工作人員及時(shí)掌握最新的政策規(guī)范，積極學(xué)習(xí)其他單位的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和成功案例，不斷推動(dòng)本單位的內(nèi)審工作。而對于單位規(guī)模小、沒有足夠條件建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的，可以通過加強(qiáng)上級或同級審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查，或者外聘審計(jì)等形式，強(qiáng)化單位的內(nèi)審監(jiān)督。

同時(shí)，在審計(jì)目標(biāo)上，發(fā)現(xiàn)問題與協(xié)同治理并重；在審核評價(jià)上，查找缺陷與優(yōu)化改進(jìn)并行；在審計(jì)形式上，專項(xiàng)審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)并舉；在具體方式上，過程關(guān)注和結(jié)果強(qiáng)化同步。只有這樣，才能切實(shí)降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的積極作用。

四、結(jié)語

綜上所述，提高內(nèi)部控制成效與運(yùn)行效率，可進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位的管理機(jī)制，促進(jìn)各單位為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。內(nèi)部控制管理工作既是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，又具有變化性和復(fù)雜性，因此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理過程中，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、持續(xù)優(yōu)化，增強(qiáng)全體工作人員的意識，提升積極性，密切關(guān)注內(nèi)外部環(huán)境的變化，結(jié)合自身業(yè)務(wù)開展情況，不斷完善內(nèi)部控制管理，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的高質(zhì)量發(fā)展。