習(xí)近平法治思想中的行政執(zhí)法觀*

李凌云

2020年11月，中央全面依法治國工作會(huì)議正式確立了習(xí)近平法治思想在全面推進(jìn)依法治國中的指導(dǎo)地位。在這個(gè)宏大的思想體系中，行政執(zhí)法是一個(gè)必不可少的組成部分。法治建設(shè)的要點(diǎn)是保障法律有效實(shí)施，執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的主要方式。當(dāng)前，執(zhí)法不規(guī)范、亂作為、“一刀切”等問題尚未得到根本解決。［1］2018年3月中央頒布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，將深化行政執(zhí)法體制改革確定為深化機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)任務(wù)。2021年8月，中央印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，“健全行政執(zhí)法工作體系”。這一整套文件系統(tǒng)貫徹了習(xí)近平法治思想的精髓，揭示行政執(zhí)法在新時(shí)代的重要性。本文擬全面闡釋習(xí)近平法治思想中的行政執(zhí)法觀，在明確其基本含義與核心要義基礎(chǔ)上，從隊(duì)伍建設(shè)、體制改革、法律監(jiān)督等維度上管窺法治意涵。認(rèn)真研究、科學(xué)把握習(xí)近平行政執(zhí)法觀的獨(dú)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，無疑有助于深化習(xí)近平法治思想中的法治政府建設(shè)之理解，助推新時(shí)代行政執(zhí)法的理論研究與實(shí)踐展開。

一、習(xí)近平法治思想中行政執(zhí)法觀的定位與價(jià)值

習(xí)近平總書記圍繞行政執(zhí)法問題作出許多深刻的論述，逐漸形成了習(xí)近平行政執(zhí)法觀。實(shí)踐性是行政執(zhí)法觀的鮮明屬性，從基層到中央的治國理政實(shí)踐，習(xí)近平始終將行政執(zhí)法作為法治使命主題。該行政執(zhí)法觀視野宏闊、指向明確，要求將執(zhí)法作為推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

（一）行政執(zhí)法觀在習(xí)近平法治思想中的定位

習(xí)近平行政執(zhí)法觀集中體現(xiàn)于習(xí)近平法治思想“十一個(gè)堅(jiān)持”中的第八個(gè)堅(jiān)持，即“堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”之“嚴(yán)格執(zhí)法”。行政執(zhí)法作為習(xí)近平法治思想中法治政府建設(shè)的重要抓手，是推動(dòng)全面依法治國的先手棋。法治政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有一個(gè)重點(diǎn)鮮明、以點(diǎn)帶面的抓手，而行政執(zhí)法便是這個(gè)最為關(guān)鍵的抓手。習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法的重要性，據(jù)此推動(dòng)依法行政向前發(fā)展。

之所以對行政執(zhí)法作出如此界定，一方面是行政執(zhí)法點(diǎn)多面廣，與公民生活關(guān)系密切。行政執(zhí)法與公民生活最接近，與群眾聯(lián)系最為密切，法律有效實(shí)施離不開行政執(zhí)法。由于行政執(zhí)法點(diǎn)多面大，執(zhí)法質(zhì)量之高下直接關(guān)系到法治政府建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。正所謂“徒法不足以自行”，行政執(zhí)法是將紙面上的法律轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)中的法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，屬于全面履行政府職能不可忽略的要點(diǎn)。實(shí)施行政執(zhí)法是依法行政的核心環(huán)節(jié)，現(xiàn)實(shí)生活中公民對執(zhí)法不嚴(yán)、亂執(zhí)法等突出問題有直觀的感受。對于存在的執(zhí)法弊端，習(xí)近平嚴(yán)肅地指出，“對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決”。［2］行政執(zhí)法事關(guān)公民最關(guān)心的日常事務(wù)，習(xí)近平行政執(zhí)法觀直面群眾反映最強(qiáng)烈的領(lǐng)域。通過強(qiáng)化執(zhí)法工作體系，呼應(yīng)了公民最迫切的法治訴求。

另一方面，行政執(zhí)法作為行政機(jī)關(guān)履行職能的重要方式，產(chǎn)生的法治效果明顯。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，能不能做到依法治國的關(guān)鍵之一是各級行政機(jī)關(guān)能夠依法行政。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方法，能夠有效打擊各種違法活動(dòng)。行政執(zhí)法關(guān)注度高，公民對法治的看法與評價(jià)，往往憑借執(zhí)法、司法等典型渠道。行政執(zhí)法的法治效果很容易外溢至社會(huì)層面，對當(dāng)事人之外的不特定群體產(chǎn)生直接或間接影響。倘若欠缺良善的行政執(zhí)法，立法中蘊(yùn)含的法律價(jià)值將難以實(shí)現(xiàn)，公民對法治建設(shè)的負(fù)面評價(jià)會(huì)增加。實(shí)際生活中部分行政執(zhí)法案例的處理結(jié)果引發(fā)爭議，無法做到“案結(jié)事了”，將很容易損及行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。與此同時(shí)，良善的法治實(shí)踐效果往往通過行政執(zhí)法體現(xiàn)。在行政法領(lǐng)域，《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《食品安全法》等諸多法律法規(guī)，都需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施?？陀^來看，法律規(guī)范基本已經(jīng)覆蓋政府治理的各個(gè)部分，當(dāng)前重點(diǎn)工作是根據(jù)執(zhí)法手段將法律規(guī)范的內(nèi)容付諸實(shí)踐?？梢?，行政執(zhí)法是將法律權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)化為實(shí)然，產(chǎn)生法治建設(shè)效果比較突出。

（二）習(xí)近平行政執(zhí)法觀的時(shí)代價(jià)值

由于行政執(zhí)法直接面向的是不特定公眾，故而執(zhí)法水平之高下直接影響著法治建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成?？疾炝?xí)近平行政執(zhí)法觀發(fā)現(xiàn)，其具有獨(dú)創(chuàng)性、原創(chuàng)性的重大意義，集中體現(xiàn)為理論、制度、實(shí)踐三個(gè)層面。

第一，行政執(zhí)法觀屬于中國自主的執(zhí)法體系，為新時(shí)代行政執(zhí)法奠定理論基石。習(xí)近平行政執(zhí)法觀是以中國為觀照、以時(shí)代為觀照，基于解決本土執(zhí)法難題而創(chuàng)設(shè)的獨(dú)特理論，這是根據(jù)中國特色社會(huì)主義法治思路所進(jìn)行的創(chuàng)造性活動(dòng)與創(chuàng)新性發(fā)展。由此，推動(dòng)了一般性行政執(zhí)法理論的知識創(chuàng)新、理論創(chuàng)新及方法創(chuàng)新。該行政執(zhí)法觀既是馬克思主義法治理論與中國特色社會(huì)主義法治理論在法治政府領(lǐng)域的生動(dòng)體現(xiàn)，也彰顯了習(xí)近平創(chuàng)立行政執(zhí)法理論的原創(chuàng)性與獨(dú)創(chuàng)性貢獻(xiàn)。換而言之，習(xí)近平行政執(zhí)法觀是獨(dú)一無二的，在中外行政執(zhí)法理論中處于最先進(jìn)的水準(zhǔn)。該行政執(zhí)法觀立足于社會(huì)主義法治建設(shè)的國情，屬于自主形成的行政執(zhí)法理論體系，對于理論研究發(fā)揮積極的學(xué)理支撐，奠定了社會(huì)主義法治理論的重要基礎(chǔ)。

第二，行政執(zhí)法觀能夠優(yōu)化行政法律制度，增強(qiáng)公民對法治建設(shè)的制度自信。習(xí)近平行政執(zhí)法觀對法律制度建設(shè)的意義特別顯著。以上世紀(jì)八十年初習(xí)近平擔(dān)任河北正定縣委書記為例，他大力加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，積極創(chuàng)新社會(huì)治安機(jī)制，增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝罕妼π姓?zhí)法及法治建設(shè)的信心。［3］該行政執(zhí)法觀的現(xiàn)實(shí)意義，是希冀運(yùn)用法治方式解決面臨的深層次問題，以理論構(gòu)筑制度之基，為法治政府建設(shè)提供長期性的制度保障。行政機(jī)關(guān)能不能做到嚴(yán)格規(guī)范文明制度，事關(guān)黨和政府的法治形象，以及對行政法律制度的肯認(rèn)。習(xí)近平進(jìn)行了科學(xué)闡述，“如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多法律也無濟(jì)于事?！保?］行政執(zhí)法一頭連著行政機(jī)關(guān)，一頭連著公民，二者關(guān)系的處理涉及法律制度的具體落實(shí)。并且，從深層次看行政執(zhí)法還體現(xiàn)了黨的執(zhí)政水平。推進(jìn)行政執(zhí)法工作體系，將塑造黨和政府良好的法治形象，有益于增強(qiáng)公民對社會(huì)主義法律制度的認(rèn)可度。

第三，行政執(zhí)法觀倡導(dǎo)以“以人民為中心”的理念，為行政執(zhí)法活動(dòng)提供行動(dòng)指南。全面依法治國最深厚的基礎(chǔ)乃是人民，社會(huì)主義法治應(yīng)反映人民意志。習(xí)近平行政執(zhí)法觀蘊(yùn)含著深厚的實(shí)踐邏輯，詮釋著“以人民為中心”對行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)要求，其內(nèi)在體系順應(yīng)了實(shí)踐需求與人民呼喚。習(xí)近平行政執(zhí)法觀的價(jià)值立場是“以人民為中心”。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中須踐行“以人民為中心”的核心價(jià)值，堅(jiān)持人民主體地位，在各項(xiàng)執(zhí)法環(huán)節(jié)重視人民，將維護(hù)公民合法權(quán)益貫徹到行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)。公民反映最為強(qiáng)烈的違反社會(huì)治安等各類違法行為，都亟待行政執(zhí)法介入。行政執(zhí)法涉及的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等問題，如涉及市場經(jīng)濟(jì)秩序、法治化營商環(huán)境等方面事項(xiàng)，事關(guān)公民的民生保障。針對實(shí)際存在的執(zhí)法問題，通過嚴(yán)格執(zhí)法有助于發(fā)展民主，保障人民的民主權(quán)利。［5］習(xí)近平圍繞行政執(zhí)法形成的新理論，對執(zhí)法人員提供了現(xiàn)實(shí)指引。習(xí)近平行政執(zhí)法觀的價(jià)值理念之倡導(dǎo)無疑有助于強(qiáng)化人民立場，持續(xù)增進(jìn)人民福祉。

概括來說，針對何為行政執(zhí)法、推進(jìn)什么樣的行政執(zhí)法、怎樣推進(jìn)行政執(zhí)法等系列問題，習(xí)近平在長期治國理政實(shí)踐中加以踐行并系統(tǒng)集成，最終形成習(xí)近平行政執(zhí)法觀，對理論研究、制度建設(shè)、實(shí)踐發(fā)展都產(chǎn)了生積極價(jià)值。

二、習(xí)近平行政執(zhí)法觀的核心要義：推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

（一）“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是習(xí)近平行政執(zhí)法觀的核心要義

2012年12月，習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上指出，“作為行政機(jī)關(guān)，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實(shí)施憲法和法律的重要職責(zé)，要規(guī)范政府行為，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！保?］隨后，十八屆三中全會(huì)基于行政執(zhí)法實(shí)踐，將深化執(zhí)法體制改革作為法治建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。2020年11月，習(xí)近平在中央全面依法治國工作會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題，努力做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。［7］可以說，“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”能夠概括為習(xí)近平行政執(zhí)法觀的核心要義。

該核心要義是在繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。黨的十一屆三中全會(huì)提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的政法方針，其中的“執(zhí)法必嚴(yán)”是對行政執(zhí)法的直接概括。黨的十八大報(bào)告提出，“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。這是從“嚴(yán)格執(zhí)法”角度對行政執(zhí)法作出明確界定。其實(shí)，“嚴(yán)格執(zhí)法”本身是與立法、司法、守法等要求相并列。具體來說，“嚴(yán)格執(zhí)法”是一個(gè)開放、動(dòng)態(tài)的表述。隨著全面依法治國進(jìn)程不斷推進(jìn)，習(xí)近平對行政執(zhí)法作出了更為細(xì)致的判斷，即將“嚴(yán)格執(zhí)法”的內(nèi)涵擴(kuò)展為“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。該行政執(zhí)法觀成為一個(gè)立體、全面、嚴(yán)密、發(fā)展的體系，覆蓋了以前視野中相對關(guān)注不夠的盲點(diǎn)。該執(zhí)法觀既表明法治工作布局的深入推進(jìn)，也凸顯了行政執(zhí)法模式的深刻變革，從而開創(chuàng)了行政執(zhí)法活動(dòng)新局面。概言之，行政執(zhí)法會(huì)根據(jù)具體事例傳遞法治精神，努力達(dá)成使公民在每個(gè)執(zhí)法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。

（二）系統(tǒng)把握嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

習(xí)近平一貫重視從馬克思主義哲學(xué)的系統(tǒng)觀念去引領(lǐng)工作開展。他作了很深刻的描述，“嚴(yán)格文明公正執(zhí)法是一個(gè)整體，要全面貫徹。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)法也要強(qiáng)調(diào)，不能畸輕畸重?！保?］不難發(fā)現(xiàn)，對此不能片面、零碎地理解與適用，該思路契合了系統(tǒng)論與法治中國建設(shè)的結(jié)合要求。作為頗具基礎(chǔ)性的方法論，系統(tǒng)論的精華是從系統(tǒng)思維上剖析事物的本質(zhì)屬性，從全局的高度掌握事物的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，增強(qiáng)化解難題的科學(xué)性。就行政執(zhí)法而言，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法這四項(xiàng)要求，講求的是全局性設(shè)計(jì)、整體性推進(jìn)。習(xí)近平行政執(zhí)法觀的核心要點(diǎn)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)整體，這意味著嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法之間交相呈現(xiàn)，存在一致的價(jià)值追求。

1.嚴(yán)格執(zhí)法維系行政執(zhí)法強(qiáng)度

從實(shí)踐內(nèi)容看，嚴(yán)格執(zhí)法維系法律權(quán)威，此為行政執(zhí)法的首位要求。實(shí)現(xiàn)法律功能的方式是嚴(yán)格依法辦事，此端賴于強(qiáng)有力的執(zhí)法權(quán)威。欠缺嚴(yán)格執(zhí)法，將難以樹立執(zhí)法公信力。具體來說，嚴(yán)格執(zhí)法是秉持“嚴(yán)格”的理念，不徇私情，不縱容違法，不拔高處罰標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格執(zhí)法指向于法律權(quán)威，以及行政法律制度的剛性。針對違法行為一定要嚴(yán)格強(qiáng)度，在食品藥品、市場監(jiān)管、城市管理、社會(huì)治安等多個(gè)領(lǐng)域的違法行為頻發(fā)。為遏制違法行為蔓延問題，依法懲治違法犯罪活動(dòng)，使?jié)撛谶`法行為人不敢觸碰法律。嚴(yán)格執(zhí)法能夠增強(qiáng)法律的震懾力。對違法行為應(yīng)當(dāng)依法處理，而不能遷就放縱，否則容易引發(fā)“破窗效應(yīng)”。經(jīng)由嚴(yán)格執(zhí)法能夠增強(qiáng)行政法律制度的剛性，使之成為“有牙齒的老虎”。嚴(yán)格執(zhí)法還要求行政機(jī)關(guān)在適用對象的無差別對待，只要執(zhí)法對象存在違法行為就運(yùn)用法律手段予以糾偏，呼應(yīng)法治政府建設(shè)中的“執(zhí)法嚴(yán)明”之要求。

2.規(guī)范執(zhí)法維護(hù)行政執(zhí)法力度

從價(jià)值功能上而言，規(guī)范執(zhí)法確保合法有效，此為法治的本質(zhì)要求。只有合法有效的執(zhí)法才堪稱有力度。在遵守嚴(yán)格執(zhí)法同時(shí)，應(yīng)把握好法律規(guī)定及執(zhí)法準(zhǔn)則，做到規(guī)范執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法要求執(zhí)法行為有明確的法律依據(jù)，職權(quán)法定是行政法治的基本原則，行政執(zhí)法行為均需要具備法定依據(jù)。規(guī)范執(zhí)法要求執(zhí)法活動(dòng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中政法干警行政執(zhí)法隨意性大、粗放執(zhí)法、變通執(zhí)法等現(xiàn)象比較突出，甚至有的辦關(guān)系案、人情案，嚴(yán)重違背依法行政的規(guī)范要求。并且，自由裁量權(quán)在行政執(zhí)法中運(yùn)用得比較普遍，如何規(guī)范裁量權(quán)也離不開法治建設(shè)。規(guī)范執(zhí)法意味著應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法定程序。習(xí)近平科學(xué)闡述了程序?qū)π姓?zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的重大影響，他指出：“各級政府必須依法全面履行職能……完善執(zhí)法程序?！保?］規(guī)范的行政執(zhí)法程序，是遵循法定流程、方式、時(shí)限、手段及措施。該種執(zhí)法觀語境下，行政執(zhí)法程序建設(shè)應(yīng)做到科學(xué)有序。只有規(guī)范執(zhí)法才能夠彰顯行政執(zhí)法的力度，準(zhǔn)確理解法律法規(guī)的內(nèi)涵與要求，促使執(zhí)法行為達(dá)到規(guī)范性且經(jīng)受法治檢驗(yàn)。

3.公正執(zhí)法保障行政執(zhí)法尺度

公正執(zhí)法是基于行政自主性而提出的要求，堅(jiān)持法律面前執(zhí)法對象的平等性。公正是習(xí)近平法治思想的核心要素，習(xí)近平多次指出，公平正義是執(zhí)法司法的靈魂與生命。但實(shí)踐中有行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不公的問題，比如相似情形卻作出不同的執(zhí)法決定。對習(xí)近平行政執(zhí)法觀的貫徹能夠推進(jìn)公正執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)，確保行政執(zhí)法活動(dòng)不偏離法治軌道。公正執(zhí)法的提出，要求執(zhí)法人員站在公正立場做到“一碗水端平”，把握好執(zhí)法尺度。在實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)時(shí)堅(jiān)持“同等情況同等對待”的原則，不考慮與案件不相干的因素。執(zhí)法人員只有堅(jiān)持公正的價(jià)值，才能在眾多利益沖突時(shí)選擇最正確的立場。行政執(zhí)法作為有強(qiáng)度的公權(quán)力，秉持公正原則才能夠持續(xù)輸出正義。

4.文明執(zhí)法確保行政執(zhí)法溫度

從價(jià)值內(nèi)涵來說，文明執(zhí)法確保了行政執(zhí)法的理性、可接受，是執(zhí)法為民理念的集中體現(xiàn)。普遍可接受的行政執(zhí)法行為才具有溫度。行政機(jī)關(guān)的法律屬性及與公民的關(guān)系，決定了行政執(zhí)法的文明。習(xí)近平明確要求，“推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、‘委托暴力’那一套?！保?0］行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)該做到溫情脈脈，要求執(zhí)法過程貫穿服務(wù)意識。行政執(zhí)法不應(yīng)暴力執(zhí)法，而是要讓執(zhí)法有溫度，彰顯執(zhí)法人員的情懷與理性。行政執(zhí)法應(yīng)把握社會(huì)心理與群眾關(guān)切，要求執(zhí)法人員恪守言行標(biāo)準(zhǔn)與外在形象，推行執(zhí)法的人性化色彩，兼顧好公共利益與執(zhí)法對象的合法權(quán)益。

三、習(xí)近平行政執(zhí)法觀之隊(duì)伍建設(shè)

隊(duì)伍建設(shè)是提振行政執(zhí)法的力量來源。提升行政執(zhí)法能力，打造高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍迫在眉睫。“建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要…在行政機(jī)關(guān)從事執(zhí)法工作的人員…全面推進(jìn)依法治國，首先要把這幾支隊(duì)伍建設(shè)好”。［11］高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍是提升執(zhí)法水平的關(guān)鍵。

（一）行政執(zhí)法隊(duì)伍的理念培育

執(zhí)法人員是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，建設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)從培養(yǎng)法治理念做起。習(xí)近平行政執(zhí)法觀對執(zhí)法隊(duì)伍的理念提出要求。首先，樹立尊崇法治的理念。在新時(shí)代行政機(jī)關(guān)理應(yīng)嚴(yán)格守法，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“執(zhí)法者必須忠于法律，既不能以權(quán)壓法、以權(quán)試法?！保?2］法律既規(guī)范公民的行為，也同時(shí)約束公務(wù)人員。行政執(zhí)法人員代表黨和政府的法治形象，只有嚴(yán)格依法實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)，才能有效制裁違法行為。反之，如果有法不依、甚至以權(quán)壓法，則會(huì)失信于民。其次，遵守社會(huì)主義核心價(jià)值的理念。行政執(zhí)法環(huán)節(jié)應(yīng)該融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使之貫穿于執(zhí)法各環(huán)節(jié)。當(dāng)下執(zhí)法狀況來看，行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)作仍然欠缺價(jià)值觀的有效引導(dǎo)，執(zhí)法問題與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的精神難免相悖，因而將該理念融入執(zhí)法人員的行動(dòng)中顯得比較迫切。將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)在社會(huì)治理中的價(jià)值取向。再次，踐行公開透明的理念。落實(shí)行政執(zhí)法要做到公開透明，假設(shè)行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行不見陽光，或有選擇地見陽光，執(zhí)法公信力就難以樹立。應(yīng)不斷完善執(zhí)法信息公開機(jī)制，不損害公民對執(zhí)法活動(dòng)的合理期待。

（二）行政執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)

習(xí)近平總書記就政法隊(duì)伍的能力建設(shè)作出指示，“要把能力建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，全面提高政法干警職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平?！保?3］第一，行政執(zhí)法隊(duì)伍的合理配置是提升能力的關(guān)鍵。根據(jù)習(xí)近平法治思想的要求，十九屆三中全會(huì)提出，要“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，合理配置執(zhí)法力量。”行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法隊(duì)伍狀況比較重要，為應(yīng)對繁雜的執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法配置的綜合設(shè)置，集中發(fā)揮執(zhí)法隊(duì)伍的作用。第二，行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要求領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)法過程中增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力。依法辦事是領(lǐng)導(dǎo)能力的重要體現(xiàn)，習(xí)近平曾在多個(gè)場合要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法和法律保持敬畏之心。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)帶頭尊崇法治，在法律框架下領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)的開展，提升運(yùn)用法治方式改進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)水平。第三，行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)離不開專業(yè)化的業(yè)務(wù)能力。為提升隊(duì)伍建設(shè)的業(yè)務(wù)能力，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)行政執(zhí)法人員的法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從執(zhí)法規(guī)范、文書要點(diǎn)、法律適用等各個(gè)方面提升法治素養(yǎng)。適時(shí)推進(jìn)行政執(zhí)法典型案例指導(dǎo)機(jī)制，用優(yōu)秀法律范例提供有效的經(jīng)驗(yàn)借鑒。行政執(zhí)法的隊(duì)伍建設(shè)要求強(qiáng)化證據(jù)規(guī)則意識，執(zhí)法活動(dòng)中的標(biāo)準(zhǔn)意識、責(zé)任分配規(guī)則意識等都應(yīng)強(qiáng)化，此直接影響到規(guī)范化要求。

（三）行政執(zhí)法隊(duì)伍的制度保障

建立制度化的綜合執(zhí)法能力培訓(xùn)制度，科學(xué)制定培訓(xùn)方案，除了專業(yè)知識外，執(zhí)法能力培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)包括針對性的心理學(xué)、行政管理學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)等知識素養(yǎng)。經(jīng)由各方面的綜合素質(zhì)鍛煉，增強(qiáng)應(yīng)對復(fù)雜執(zhí)法環(huán)境的水平。適時(shí)建立行政執(zhí)法資質(zhì)的管理制度。習(xí)近平表示，行政機(jī)關(guān)“要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序”。［14］加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)須嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)，沒有取得資格的不得從事執(zhí)法活動(dòng)。確保執(zhí)法人員持證上崗和常態(tài)化管理制度，積極整合執(zhí)法隊(duì)伍。增強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，還需要經(jīng)費(fèi)、資源、裝備等方面的制度傾斜。此外，執(zhí)法人員的激勵(lì)機(jī)制不可或缺，注重從物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、公私合作激勵(lì)予以強(qiáng)化。

四、習(xí)近平行政執(zhí)法觀之體制改革

行政執(zhí)法體制改革要求與習(xí)近平行政執(zhí)法觀的要求保持一致。習(xí)近平高度重視體制機(jī)制的科學(xué)合理。早在浙江工作期間，習(xí)近平要求“加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。［15］在中央工作以來，習(xí)近平多次就行政執(zhí)法體制改革發(fā)表重要講話，針對怎樣構(gòu)建完備的體制提出了深刻見解。為使行政執(zhí)法人員忠于法律，應(yīng)遵循十八以來的歷次重大決策部署，加快建立權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，為創(chuàng)新執(zhí)法模式奠定基礎(chǔ)。

一是優(yōu)化行政執(zhí)法的履職體系。行政執(zhí)法體制改革應(yīng)理順執(zhí)法職能與事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)、權(quán)限、程序等各個(gè)方面的法治化改革。習(xí)近平多次要求深化行政執(zhí)法體制改革，他指出，“積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化?！保?6］從執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，確定行政執(zhí)法體制的人員限額與機(jī)構(gòu)層級，適時(shí)減少運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)職能設(shè)置的法治化。習(xí)近平行政執(zhí)法觀的核心要義顯示，實(shí)踐中出現(xiàn)執(zhí)法難題的一大原因是深層次的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能劃分模糊。為避免執(zhí)法的多頭管理、推諉職責(zé)，應(yīng)特別注意合理分配執(zhí)法權(quán)限，增強(qiáng)職能運(yùn)行的層次性，有效激發(fā)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的效能。習(xí)近平特別注意到了解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題，“要加強(qiáng)對行政處罰、行政強(qiáng)制事項(xiàng)的源頭治理，最大限度減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)?！保?7］大力推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，合理界定執(zhí)法權(quán)限。有效推動(dòng)行政執(zhí)法重心向市縣兩級下沉，減少執(zhí)法層級體系。十九屆三中全會(huì)研究把深化綜合執(zhí)法改革作為專項(xiàng)任務(wù)，在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域合理配置執(zhí)法力量，著力解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題，充分做到全面履職機(jī)制的科學(xué)合理。注重促進(jìn)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)，實(shí)現(xiàn)與司法等其他機(jī)制的有機(jī)銜接，有效激發(fā)行政執(zhí)法體制的效能。

二是健全行政執(zhí)法的程序體系。行政機(jī)關(guān)須嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤﹫?zhí)法活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)作出對執(zhí)法對象、利害關(guān)系人不利的執(zhí)法決定之前，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，從實(shí)體與程序各個(gè)方面加強(qiáng)救濟(jì)制度建設(shè)。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)的，應(yīng)在行政決定中說明理由，著力解決行政執(zhí)法權(quán)可能侵犯公民合法利益的問題。值得注意的是，有必要健全重大執(zhí)法的決策程序。行政執(zhí)法體制改革的部分舉措，有些不適宜通過立法予以化解，但改革又可能會(huì)違反現(xiàn)行法律規(guī)定，則有必要先行先試。［18］實(shí)施行政執(zhí)法公示程序，將確保重大執(zhí)法決定通過法制審核?？傮w來看，應(yīng)結(jié)合不同的行政執(zhí)法領(lǐng)域相應(yīng)完善程序體系。

三是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制改革。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大與群眾切實(shí)利益的重點(diǎn)領(lǐng)域之執(zhí)法制度建設(shè)，推進(jìn)執(zhí)法方式創(chuàng)新。在習(xí)近平行政執(zhí)法觀指引下，圍繞服務(wù)共同富裕、保障民生、生態(tài)文明、疫情防控、涉外法治等重點(diǎn)領(lǐng)域，加快相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)。按照法律的立、改、廢情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整行政執(zhí)法依據(jù)，提升職權(quán)、事項(xiàng)的法治化。行政執(zhí)法體制改革應(yīng)重視方式改進(jìn)，加強(qiáng)行政指導(dǎo)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、說服教育、行政和解等非強(qiáng)制性手段的運(yùn)用，促使執(zhí)法兼具力度與溫度。

四是重視行政執(zhí)法體制改革中的信息化建設(shè)。體制改革不應(yīng)忽略信息化建設(shè)。根據(jù)習(xí)近平的論斷，“建立執(zhí)法隊(duì)伍主管部門和相關(guān)行業(yè)管理部門相互支持、密切配合、信息共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！保?9］加強(qiáng)行政執(zhí)法領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)，以“數(shù)字法治”引領(lǐng)行政執(zhí)法轉(zhuǎn)型改革，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的科學(xué)、精準(zhǔn)、高效。在具體路徑上，不斷強(qiáng)化行政執(zhí)法與信息技術(shù)的統(tǒng)合，推進(jìn)基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變。［20］持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法信息平臺建設(shè)與應(yīng)用，健全網(wǎng)絡(luò)與信息安全的執(zhí)法應(yīng)對，加強(qiáng)行政執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)安全防范的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息互聯(lián)互通互享。

五、習(xí)近平行政執(zhí)法觀之法律監(jiān)督

嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，需強(qiáng)化對行政執(zhí)法權(quán)的制約與監(jiān)督。加快制度創(chuàng)新，讓制度成為剛性的約束機(jī)制。加強(qiáng)行政執(zhí)法工作需要推進(jìn)法律監(jiān)督制度完善，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法資源。習(xí)近平行政執(zhí)法觀之法律監(jiān)督的內(nèi)容豐富，有助于指導(dǎo)建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

（一）構(gòu)建常態(tài)化的外部法律監(jiān)督機(jī)制

構(gòu)建常態(tài)化的外部監(jiān)督體系，能夠保障行政執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施的質(zhì)效。如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的，“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用”。［21］這要求將行政執(zhí)法權(quán)置于整個(gè)社會(huì)的聚光燈下，全方位、全過程實(shí)施監(jiān)督。建立健全覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，確保行政執(zhí)法監(jiān)督范圍的全方位進(jìn)行。尤其要健全社會(huì)力量監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督主體的廣泛性優(yōu)勢，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與公眾的互動(dòng)交流。例如，有必要暢通針對執(zhí)法不當(dāng)?shù)耐对V舉報(bào)驅(qū)動(dòng)，激發(fā)社會(huì)群體的多元作用。實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督范圍的全覆蓋，統(tǒng)合好各項(xiàng)措施，形成科學(xué)有效的外部監(jiān)督體系。

有必要構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，與習(xí)近平行政執(zhí)法觀相契合。適時(shí)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度，讓公民全過程評價(jià)執(zhí)法活動(dòng)。推動(dòng)行政執(zhí)法信息公開，在保障公民知情權(quán)基礎(chǔ)上改進(jìn)執(zhí)法評價(jià)工作。貫徹好《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，堅(jiān)持以公開促公正、保廉潔。為順應(yīng)信息化要求，適時(shí)加快全國、全省統(tǒng)一的行政執(zhí)法綜合監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性、過程性監(jiān)督。此為社會(huì)監(jiān)督的良好形式。持續(xù)完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的外部法律監(jiān)督，有助于提升公民對于該類行政活動(dòng)的信心與信任度。在推行外部監(jiān)督機(jī)制同時(shí)，注重引導(dǎo)監(jiān)督行為的理性行使，即與干擾行為相區(qū)別。法律監(jiān)督應(yīng)秉持依法辦理、有效管控的原則，切實(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，防止負(fù)面行為擾亂監(jiān)督活動(dòng)。

行政執(zhí)法的外部法律監(jiān)督，應(yīng)善于用好紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與檢察法律監(jiān)督。習(xí)近平對嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法及執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督提出新要求。紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督機(jī)制將為執(zhí)法能力提升提供動(dòng)力。對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督與制約既是嚴(yán)管，但也是厚愛；既是約束，但也是激勵(lì)。檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，核心職能是確保法律有效實(shí)施，而行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為即屬于為實(shí)施法律而開展的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法的亂作為、不作為，向行政機(jī)關(guān)及其上級機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其及時(shí)糾正。應(yīng)運(yùn)用好紀(jì)檢監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，切實(shí)做到依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)、規(guī)范問責(zé)，既要防止問責(zé)不力，也要防止問責(zé)泛化，從而對執(zhí)法行為產(chǎn)生監(jiān)督效果。

（二）形成有效的內(nèi)部法律監(jiān)督機(jī)制

相較于外部監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督更為細(xì)致。習(xí)近平提出，“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。［22］在各類內(nèi)部監(jiān)督方式中，縱向?qū)蛹壉O(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、司法行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等都是行之有效的手段。例如，充分發(fā)揮上級行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督效果，全面完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，設(shè)置相對獨(dú)立的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有益于行政執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的剝離，以內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制推進(jìn)行政執(zhí)法方式的改進(jìn)。又如，在目前的行政系統(tǒng)內(nèi)部，司法行政機(jī)關(guān)是主要的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)。2021年中央出臺的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)。針對行政執(zhí)法行為的內(nèi)部法律監(jiān)督，需要發(fā)揮該類政策文件的具體落實(shí)。

從監(jiān)督效果看，離不開細(xì)致的內(nèi)部評價(jià)體系。行政執(zhí)法活動(dòng)的實(shí)施，適時(shí)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍。通過該類措施，用專業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制防范執(zhí)法權(quán)恣意。健全行政執(zhí)法案卷的內(nèi)部評查機(jī)制，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立覆蓋各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的案卷，優(yōu)化執(zhí)法文書立卷歸檔，以備隨時(shí)接受監(jiān)督。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，還可以借助信息化方式開展執(zhí)法案卷評查、質(zhì)量評估、滿意度測評等工作，加強(qiáng)執(zhí)法評議考核，監(jiān)督結(jié)果納入執(zhí)法人員獎(jiǎng)勵(lì)懲處、晉職晉級的重要考慮因素。

（三）落實(shí)科學(xué)的行政執(zhí)法責(zé)任制

習(xí)近平經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，“不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責(zé)任，絕不允許出現(xiàn)執(zhí)法和司法的‘空擋’?！保?3］行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員理應(yīng)承擔(dān)執(zhí)法不當(dāng)所產(chǎn)生的法律責(zé)任。一方面，嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任制，完善執(zhí)法權(quán)責(zé)清單。習(xí)近平明確表示，“該嚴(yán)格執(zhí)法的沒有嚴(yán)格執(zhí)法，該支持和保護(hù)嚴(yán)格執(zhí)法的沒有支持和保護(hù)，就是失職，那也是要追究責(zé)任的?！保?4］在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，中央出臺了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》，其中提到要全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制與追究機(jī)制，結(jié)合權(quán)力清單對執(zhí)法不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行追責(zé)。另一方面，分類設(shè)置執(zhí)法責(zé)任機(jī)制。優(yōu)化行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)具體問題具體分析，明確執(zhí)法人員的個(gè)體職責(zé)。依法設(shè)定行政執(zhí)法權(quán)，科學(xué)設(shè)計(jì)執(zhí)法責(zé)任類型，分類改進(jìn)執(zhí)法程序。應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)性的評議考核制及執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，具體的評議方案需要吸納公眾建議。值得一提的是，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，亦有助于增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任感。厘定履行執(zhí)法職責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)，明確執(zhí)法裁量權(quán)的種類與幅度，繼而不斷優(yōu)化責(zé)任形態(tài)。

六、結(jié)語

十八大以來，我國法治政府建設(shè)能夠取得歷史性成就，關(guān)鍵原因是堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路，遵循習(xí)近平法治思想的科學(xué)引領(lǐng)。習(xí)近平法治思想中的行政執(zhí)法觀明確了“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的價(jià)值追求，它的形成發(fā)展源于習(xí)近平總書記對執(zhí)法問題的系統(tǒng)思考，屬于深刻的理論體系與生動(dòng)的實(shí)踐指南。為解決行政執(zhí)法依然存在的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，應(yīng)更為全面學(xué)習(xí)習(xí)近平行政執(zhí)法觀，持續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，保障執(zhí)法對象合法權(quán)益，加快提升依法行政水平?？傊嬖鰪?qiáng)新時(shí)代行政執(zhí)法能力，必須以習(xí)近平行政執(zhí)法觀為根本遵循，找準(zhǔn)行政執(zhí)法與全面依法治國的結(jié)合點(diǎn)，開辟法治中國建設(shè)新境界。