文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政支持研究*

張愛軍

山東政法學(xué)院 山東 濟(jì)南

一、財政支持對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性

1.財政支持對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

（1）從文旅部對文化事業(yè)的投入力度來看，文化產(chǎn)業(yè)的財政投入在逐年增長，覆蓋的地區(qū)更加廣泛。根據(jù)文旅部發(fā)布的公報，文化產(chǎn)業(yè)投入從2011年的40.80億元增長到2019年的101 億元，雖然出現(xiàn)先增長后又有所降低的情況，但從整體上看一直保持穩(wěn)步增長。

（2）從地域方面看，文化事業(yè)的財政支持開始向基層傾斜，不僅在總量上呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，同時強(qiáng)調(diào)地域發(fā)展的均衡性。具體表現(xiàn)在，政府開始對縣級以下的基層文化產(chǎn)業(yè)加大財政投入力度，并逐步向中西部地區(qū)傾斜，重視挖掘地域的人文資源，并積極推動向產(chǎn)業(yè)化、市場化的方向發(fā)展。1995年縣以上的財政投入占比73.2%，而地域面積更加廣闊的縣以下卻占比25.8%。到2019年，縣以下的文化產(chǎn)業(yè)財政占比已經(jīng)接近甚至趕超縣以上。除此之外，文化產(chǎn)業(yè)財政支持地域發(fā)展平衡還表現(xiàn)在東西部方面。1995年，東部地區(qū)占比40.2%，中部地區(qū)占比28.6%，西部地區(qū)占比24.9%，自東向西逐步遞減。但是之后，對西部、中部文化產(chǎn)業(yè)的財政支持逐步提升，漸漸超過東部地區(qū)。

2.財政支持政策的影響原理

財政投入是文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要前提和保障，能夠充分反映一個國家的經(jīng)濟(jì)水平，以及對文化遺產(chǎn)與文化資源的重視程度。通過對文化產(chǎn)業(yè)財稅政策的傳導(dǎo)系統(tǒng)及影響原理進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政府推出的財政支持政策以調(diào)整財政收支為工具，改變文化產(chǎn)業(yè)所處的外部環(huán)境，并作用于影響文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)部要素，最后平衡文化產(chǎn)品的供需，從而促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)興盛。而財政支持政策的影響原理主要體現(xiàn)為以下三點。

（1）規(guī)避文化公司運營風(fēng)險。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要投入大量資金，而且項目運營期長、投資風(fēng)險高，難以預(yù)測收益率及準(zhǔn)確把握投資與收益平衡。政府使用財稅支持政策為文化公司提供資金，可使文化產(chǎn)業(yè)面臨的部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移或化解，降低文化產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險。

（2）增加文化公司的預(yù)期利潤。文化公司嚴(yán)格遵守公司生產(chǎn)運營的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，即利潤最大化的市場規(guī)律，且推動文化公司持續(xù)創(chuàng)新的核心要素為收入持續(xù)增加。只有在市場認(rèn)可文化公司推出的新型產(chǎn)品且公司經(jīng)濟(jì)效益可觀時，公司才會增加投入以拓展生產(chǎn)范疇。財政支持政策對公司經(jīng)濟(jì)效益的提升，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，可顯著減少企業(yè)的經(jīng)營成本，無論是直接向文化創(chuàng)新項目投入財政資金，還是為文化公司提供各種稅收優(yōu)惠政策，都有助于降低公司運營成本；另一方面，財政支持政策可有效提高企業(yè)的收入。政府可通過財稅政策調(diào)低文化產(chǎn)品的收入稅率，或直接實施針對文化企業(yè)的稅收減免政策，使市場主體的預(yù)期收益增加。

（3）增加社會對文化產(chǎn)品的需求。政府采購具有顯著的引導(dǎo)與示范效應(yīng)，政府可通過財政監(jiān)督下的采購制度促進(jìn)社會需求增加，利用政府部門需求形成的文化市場，帶動社會其他群體對文化產(chǎn)品需求的增長。此外，對文化公司而言，與政府簽訂采購合同，可使公司進(jìn)入低風(fēng)險的平穩(wěn)市場，將更多的精力集中于文化產(chǎn)品創(chuàng)新方面。

二、財政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足之處

1.財政支持的力度不足，政策宣傳針對性差

盡管與往年相比，各地均通過財政支持政策加大了對文化產(chǎn)業(yè)的支持力度，但整體而言，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及就業(yè)等其他領(lǐng)域的財政投入，遠(yuǎn)高于對文化產(chǎn)業(yè)的投入。通過對比各級政府對文化產(chǎn)業(yè)的財政投入情況發(fā)現(xiàn)，大型國有企業(yè)是財政資金支持的主要對象，導(dǎo)致中小微文化公司的發(fā)展資金需求大多被忽視。此外，市級財政普遍存在對文化產(chǎn)業(yè)的投入資金偏少、支持中心模糊等問題。國家對文化產(chǎn)業(yè)的財政支出主要圍繞國有企業(yè)，對民營文化企業(yè)的扶持較為欠缺，這對實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的多樣性有所制約，對文化產(chǎn)業(yè)的市場化進(jìn)程也會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

在財政支持政策宣傳方面還存在一些不足，只有與政府關(guān)系密切的文化企業(yè)能夠及時獲得財政支持，而中小微文化企業(yè)獲取支持政策信息的途徑偏少，無法及時了解各級財政支持的要求、對象及形式，進(jìn)而難以及時跟上政府對文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，失去發(fā)展的黃金時機(jī)。盡管部分地區(qū)建立了有關(guān)財政支持的網(wǎng)絡(luò)平臺與微信公眾號，并在公共場合投放公益廣告，但針對性的重點宣傳仍較為匱乏。

2.財政支持缺乏信息互通及有效的考核機(jī)制

利用財政政策助力文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，主要由文化部門負(fù)責(zé)挑選需要財政支持的文化項目。文化部門在制定與實施地方文化產(chǎn)業(yè)政策時，極易出現(xiàn)政策形式化、創(chuàng)新程度低、機(jī)械式模仿等問題，導(dǎo)致財政專項資金的支持項目重復(fù)建設(shè)情況嚴(yán)重。重復(fù)建設(shè)情況出現(xiàn)的根本原因，除受文化產(chǎn)業(yè)當(dāng)前所處發(fā)展階段影響外，還受財政資金配置不當(dāng)?shù)挠绊?，財政部門無法及時獲知文化公司或相關(guān)項目的完整資料。盡管目前文化公司依賴財政支持，但在財政資金申請的過程中嚴(yán)重缺乏對相關(guān)信息的溝通與確認(rèn)。

此外，尚未建成完善的、針對獲得財政支持的文化項目的考核系統(tǒng)。一方面，當(dāng)前的考核標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛?？己苏叽蠖酁橘Y金扶持項目的負(fù)責(zé)人，導(dǎo)致考核指標(biāo)與考核評價表具有極強(qiáng)的主觀性，各項指標(biāo)的比重分?jǐn)?shù)無法真實體現(xiàn)財政支持資金的運用效果。另一方面，部分地區(qū)雖將評測程序轉(zhuǎn)交至中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但由于中介機(jī)構(gòu)具備的評價權(quán)限及所能查閱的項目資料偏少，因而無法獲知項目整體狀況，降低了考核機(jī)制的嚴(yán)謹(jǐn)度與專業(yè)水準(zhǔn)。

3.配套的稅收優(yōu)惠政策缺失，稅收風(fēng)險擴(kuò)大

稅收風(fēng)險普遍存在于各行各業(yè)中，但由于每個行業(yè)所處的發(fā)展階段不同、行業(yè)特點不一，其所面臨的稅收風(fēng)險也不盡相同。文化產(chǎn)業(yè)的稅收風(fēng)險主要表現(xiàn)為文化公司運營過程中違反稅收規(guī)定，不按時繳納稅款。具體包括因公司偷稅漏稅被發(fā)現(xiàn)后繳納稅金與罰款的虧損，以及由于公司納稅規(guī)劃錯誤或稅務(wù)人員能力過低致使公司收益虧損。

近年來，我國文化產(chǎn)業(yè)增長速度快，產(chǎn)業(yè)鏈逐漸完善。稅收作為宏觀調(diào)控的重要工具，對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要影響。但我國尚未健全文化產(chǎn)業(yè)稅收制度，相關(guān)稅收政策及稅收環(huán)境需要完善。盡管部分省市已相繼推出文化產(chǎn)業(yè)方面的稅收減免政策，但在實際操作時出現(xiàn)了諸多問題。部分文化企業(yè)受稅收減免政策吸引在當(dāng)?shù)亟⑵髽I(yè)，但實際并未在該地運營，未參與該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致較多的“空殼公司”形成。此類公司將文化產(chǎn)品的制作成本，在缺少稅收優(yōu)惠政策的實際辦公地點核算，但在享有稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)進(jìn)行收益核算，以逃避繳納個人所得稅與企業(yè)所得稅。

三、財政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的改進(jìn)建議

1.擴(kuò)大財政支持規(guī)模，加強(qiáng)財政支持宣傳力度

由于文化產(chǎn)品市場無法完全依靠自身實現(xiàn)文化產(chǎn)品的供需平衡，極易產(chǎn)生市場失靈問題，因此應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)。在保證市場占據(jù)率的情況下，財政需要主動擔(dān)起支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任，加大財政支持文化產(chǎn)業(yè)的力度。政府不僅應(yīng)保證現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)財政支持資金不變，同時需要持續(xù)拓展財政資金供給渠道。對此，我國財政可借鑒歐美國家相關(guān)案例，將彩票收入、特種稅收入等納入文化產(chǎn)業(yè)財政支持資金來源。還可以借鑒其他國家的“政府陪同資助”方式，為增加文化產(chǎn)業(yè)投資，政府應(yīng)主動承擔(dān)投資引導(dǎo)責(zé)任，當(dāng)公司確定投入資金后，政府應(yīng)與公司一同投資相同產(chǎn)業(yè)的相同項目，以吸引更多的資金投入。從我國文化產(chǎn)業(yè)角度分析，除了應(yīng)維持中央及省級財政支持外，還要依據(jù)實際情況提高市級財政支持文化產(chǎn)業(yè)的資金額度，完善政府引導(dǎo)下的文化產(chǎn)業(yè)投資與退出機(jī)制。

各級政府部門應(yīng)針對文化產(chǎn)業(yè)實行生產(chǎn)性扶持政策，在推動文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的同時，需要注意為文化消費者提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠補(bǔ)貼，從而推動文化產(chǎn)品消費市場的發(fā)展。隨著文化產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，相關(guān)消費將不斷增加，推動各類社會資源主動聚集到文化產(chǎn)業(yè)中，文化產(chǎn)業(yè)中新公司數(shù)量將顯著上升，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各部門不斷向外擴(kuò)張，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)范圍進(jìn)一步拓寬。因此，應(yīng)積極完善消費補(bǔ)貼政策體系，推進(jìn)其與文化產(chǎn)業(yè)、財政支持間的良性互動，建設(shè)優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)體系。

以政府信息公開條例為依據(jù)，各級財政網(wǎng)站均及時公示了本區(qū)域內(nèi)適用的財政支持政策、支持對象及支持標(biāo)準(zhǔn)等信息，但財政支持政策宣傳應(yīng)增加更多的渠道。例如，市政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，收集并分析、解讀有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的財政支持政策。各級政府應(yīng)借鑒傳統(tǒng)媒體、新興媒體與自媒體在傳播信息方面的經(jīng)驗，與媒體建立良好的合作關(guān)系，宣傳方式應(yīng)由單向模式轉(zhuǎn)向雙向互動模式。

首先，各類媒體應(yīng)有計劃地前往文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)與模范點進(jìn)行重點宣傳，通過拍攝播放宣傳影片、開展座談會等方式向文化企業(yè)傳播相關(guān)財政政策措施。

其次，在對企業(yè)進(jìn)行宣講時，媒體可對企業(yè)采訪調(diào)查，收集企業(yè)對財政支持的真實需求情況，以備后用。

最后，媒體應(yīng)重視后續(xù)的宣傳跟蹤，保證宣傳活動的長期有效性。例如，進(jìn)行宣傳活動時，媒體可分發(fā)宣傳聯(lián)絡(luò)卡片，在卡片上注明財政支持負(fù)責(zé)人及其聯(lián)絡(luò)方式，以便及時解決文化公司在財政支持方面的疑惑與需求。

2.探索多角度評價標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)績效信息管理系統(tǒng)

與其他行業(yè)相比，文化產(chǎn)業(yè)不僅擁有市場特性，還擁有部分精神特性，同時橫跨經(jīng)濟(jì)與文化兩大領(lǐng)域。因此，政府在對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財政支持時既要注意經(jīng)濟(jì)效益考核，還要積極構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)的社會效益評價系統(tǒng)，以達(dá)成經(jīng)濟(jì)與社會效益最優(yōu)的目標(biāo)。構(gòu)建社會效益評價系統(tǒng)時，應(yīng)將文化產(chǎn)品經(jīng)營者及消費者等與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)成員的滿意度納入評估系統(tǒng)。計算方式則應(yīng)結(jié)合量化打分與定性評級兩種，確保評估成果的公平公正性，完善財政資金投入流程。

此外，應(yīng)建立市級財政扶持文化產(chǎn)業(yè)活動信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺，完成文化項目審核評估立項、財政支持資金績效考核、項目監(jiān)察等全過程信息的數(shù)據(jù)化管理。在細(xì)節(jié)方面，平臺應(yīng)將各級財政批復(fù)通過的項目實施計劃書與預(yù)算、項目相關(guān)財政支持資金與答復(fù)、資金發(fā)放的入賬憑證與支付憑證納入其中。政府應(yīng)同時建立財政支持文化公司長期監(jiān)察評估系統(tǒng)，著重分析大型文化公司納稅額度、中小微型文化公司就業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)上升幅度，并以評價結(jié)果為依據(jù)，隨時調(diào)整財政支持政策與措施。

3.結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，適當(dāng)調(diào)整稅收優(yōu)惠政策

政府可借助減免稅收等政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)文化公司規(guī)范投資與挑選業(yè)務(wù)領(lǐng)域，調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)。政府可對以電視劇為主要業(yè)務(wù)的文化公司給予所得稅稅收優(yōu)惠政策待遇；對電視劇收視率符合要求的公司進(jìn)行稅收獎勵；適當(dāng)降低廣播產(chǎn)業(yè)電視劇收入的增值稅率，推動企業(yè)更多地投資經(jīng)營電視劇業(yè)務(wù)，帶動文化產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)向合理化方向發(fā)展。

各級政府應(yīng)通過借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，并結(jié)合本地現(xiàn)實需求，加快推出有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的各種制片補(bǔ)助、實行準(zhǔn)則，并積極打造有利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策環(huán)境。通過組合財政專項資金、國有與社會資金，幫助地方性文化產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)構(gòu)發(fā)展，借助項目補(bǔ)貼與投融資補(bǔ)助、政府資金與基金支持及政府采購等各類方式，幫助建設(shè)重要文化項目，構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)大眾服務(wù)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)新型文化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。

同時，政府不應(yīng)再使用單一的資金直接補(bǔ)助形式，而應(yīng)將資金補(bǔ)助與項目效益、產(chǎn)值、稅收相融合，吸引更多的資本投入。

此外，政府應(yīng)不斷研究有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險補(bǔ)助、柔性注冊、股權(quán)投資等多種財政政策扶持方案，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)的吸引力與凝聚力，幫助文化公司降低經(jīng)營費用，增加資本投入。