淺析市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度問題及完善建議
——以北京市為例

韓 立 汪 旭

北京市中醫(yī)管理局 北京

自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付有效縮小了地區(qū)差距，促進各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，對地方財力較弱的地區(qū)是一種有效的補充，成為解決“不平衡不充分”矛盾的重要手段之一。隨著財政改革不斷推進，財政轉(zhuǎn)移支付在推進全面預(yù)算管理過程中的作用日益突出，提高轉(zhuǎn)移支付管理水平，加大轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督考核力度，可有效促進財政均衡目標的實現(xiàn)。本文分析北京市的市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目資金管理現(xiàn)狀，總結(jié)管理過程中存在的問題，提出完善轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)建議，以實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，促進中醫(yī)藥事業(yè)傳承發(fā)展。

一、財政轉(zhuǎn)移支付制度概述

目前，中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類，主要區(qū)別在于地方政府是否可以自由支配資金，是否需要完成特定任務(wù)。從資金流向來區(qū)分，可分為縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付一般會指定資金用途，比如以對口支援形式完成某些特定目標任務(wù)。財政轉(zhuǎn)移支付分配方法主要有兩種：因素法和項目法。

1.財政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展歷程

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度實施，隨財稅體制變化而變化。新中國成立初期，通過全額補助、體制上解、包干上繳等形式，實現(xiàn)中央與地方財政資金流動，但卻不是真正意義上的轉(zhuǎn)移支付制度；改革開放以后，中央與地方財政自成一體，也使得各地財政水平差距逐漸顯現(xiàn)，為解決相關(guān)問題，中央設(shè)立“轉(zhuǎn)移支付”制度，采取定額補助、收入分享、專項撥款等方式，加大了對不發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)的支持力度，但因中央財政能力不足，無法實現(xiàn)調(diào)節(jié)地方財力平衡的目的；而1994年分稅制改革實施，充實了中央財政，鞏固了中央財權(quán)地位，提高了國家對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力，不斷發(fā)揮財政資源的調(diào)配作用，逐步實現(xiàn)各地區(qū)的教育、交通等基本公共服務(wù)均等化的目標。

2.財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

隨著財政轉(zhuǎn)移支付制度實施，缺乏單獨法規(guī)、事權(quán)與財權(quán)劃分不清、支付政策存在不確定性、地方財政支出偏向等問題逐漸暴露，財政轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮，需要進行深入研究分析，不斷完善。

（1）頂層制度設(shè)計和約束不足。財政轉(zhuǎn)移支付的最終目標是實現(xiàn)居民均等地享有基本公共服務(wù)，也是各級政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)平衡發(fā)展的重要措施。預(yù)算法相關(guān)條款確立了轉(zhuǎn)移支付制度的法律地位，對類型、資金分配下達時限等進行了明確規(guī)定，是目前關(guān)于轉(zhuǎn)移支付較高層級的法律規(guī)定。但是現(xiàn)階段，針對財政轉(zhuǎn)移支付的單獨法規(guī)尚未頒布，大多數(shù)還是以規(guī)范性文件的形式對相關(guān)制度執(zhí)行細節(jié)進行規(guī)定。財政轉(zhuǎn)移支付是一種政策工具，頂層制度設(shè)計的欠缺影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的效用，需要更高層級的單獨法規(guī)來完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（2）財政事權(quán)和支出責任劃分不清。2016年，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》頒布實施，對改革的必要性、原則、主要內(nèi)容等提出了總體要求。但我國行政管理層級相對復(fù)雜，各級政府財政事權(quán)和支出責任難以厘清。有資金分配權(quán)的職能部門往往以本行業(yè)、領(lǐng)域的重點工作任務(wù)等作為轉(zhuǎn)移支付依據(jù)，利用資金完成相關(guān)工作任務(wù)。雖然相關(guān)部門出臺了財政事權(quán)和支出責任劃分的相關(guān)文件，但在具體任務(wù)中權(quán)責關(guān)系很難劃分清晰。尤其是共同承擔事權(quán)時，下達資金不足以完成任務(wù)，而地方政府難以補足資金缺口，導(dǎo)致落實任務(wù)積極性不高。

（3）分配方式有待完善。近些年，采取項目法分配資金的方式存在一些問題，出現(xiàn)資金向項目實施效果明顯、經(jīng)濟實力較強的地區(qū)流動的現(xiàn)象，造成不平衡問題。部分專家學(xué)者建議采取因素法分配轉(zhuǎn)移支付資金，但在因素選取上觀點不一，因素主要包括人口、經(jīng)濟、公平、績效、任務(wù)等，各自分配的比重多有不同。在分配資金的同時，根據(jù)事權(quán)劃分下達任務(wù)，要求地方完成相關(guān)工作。因素法在一定程度上緩解了項目法的一些問題，有助于調(diào)動地方政府部門的積極性。在完成任務(wù)的前提下，地方政府部門可以自主分配資金，結(jié)余資金還可以安排到其他項目。但是在因素選取上缺乏科學(xué)性，任務(wù)下達缺乏全面考慮，時間上也有遲滯問題，造成實施效果不佳。例如，單純以任務(wù)數(shù)量作為分配依據(jù)，而不考慮實際任務(wù)所需要的資金量，造成部分地區(qū)的資金缺口較大。而任務(wù)下達往往相對滯后，導(dǎo)致資金使用效益不佳。

二、北京市中醫(yī)藥項目轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

近幾年，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進一步推進，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展不容忽視。隨著中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的投入逐年增加，利用好財政資金尤為重要。2016年《北京市人民政府關(guān)于改革和完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實施意見》正式出臺，該市轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目按照文件要求，依據(jù)本市中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃來安排資金，不斷推進全市中醫(yī)藥事業(yè)協(xié)同發(fā)展。

1.預(yù)算資金安排

每年編制下年度預(yù)算時，市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目資金按不低于當年轉(zhuǎn)移支付額度總量的80%安排預(yù)算，并提前下達各區(qū)，保證年初預(yù)算批復(fù)后資金及時到位。剩余20%資金按照上年區(qū)域評價結(jié)果分配資金，各區(qū)可根據(jù)本區(qū)當年實際情況自行安排中醫(yī)藥項目。市級中醫(yī)藥主管部門依據(jù)國家及本市關(guān)于中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容設(shè)立項目，主要在中醫(yī)各類人才培養(yǎng)、治未病、健康養(yǎng)老、中醫(yī)藥文化宣傳、基層名老中醫(yī)工作室建設(shè)等方面持續(xù)投入。

2.項目資金分配

該市轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目全部為一般性轉(zhuǎn)移支付，資金主要采用項目法分配，具體金額主要根據(jù)項目方案內(nèi)容，按標準測算而定。項目實施單位以遴選考核為主，或通過承擔特定工作任務(wù)等方式確定，補助方法和標準尚未統(tǒng)一。在預(yù)算資金下達的同時印發(fā)具體項目實施方案及要求，各區(qū)按照文件內(nèi)容開展項目，接受相關(guān)督導(dǎo)考核。

3.項目督導(dǎo)考核

近幾年，由于區(qū)域績效評價體系尚未完善，剩余20%的資金在當年根據(jù)全市任務(wù)情況，按項目法下達各區(qū)，并印發(fā)相應(yīng)配套文件。在項目實施過程中，采取委托第三方、召開協(xié)調(diào)會、實地參加項目實施等方式對項目進行督導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)問題，并協(xié)調(diào)解決執(zhí)行過程中的困難。項目完成后，一般采取抽查方式進行檢查及成果評價，或項目單位上報總結(jié)報告。各區(qū)在下一年度將上一年度項目資金使用情況向市級中醫(yī)藥主管部門備案。

三、北京市的市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度問題

1.財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

在制度上，出臺了《北京市人民政府關(guān)于改革和完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實施意見》等政策文件，但政府各職能部門大多未形成各行業(yè)具體的財政轉(zhuǎn)移支付管理辦法，造成財政轉(zhuǎn)移支付資金分配時具體實施目標不夠明確，分配隨意性較大，缺乏監(jiān)督問責機制。從近兩年的市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目來看，每年財政轉(zhuǎn)移支付項目約20 個，項目數(shù)多、金額小，且執(zhí)行效果較差，各區(qū)持續(xù)發(fā)展動力不足，這些問題與缺乏整體制度體系建設(shè)有關(guān)。

2.資金分配機制不健全

2016年中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目分配開始從項目法轉(zhuǎn)向因素法，明確所有項目原則上不再指定具體的項目承擔單位和具體金額，主要分配因素依次是財力、人口、服務(wù)量、特殊事項和績效。近幾年為提高資金使用效率，逐步加大績效考核結(jié)果因素的比例。北京市的財政轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目大多數(shù)使用項目法，資金分配方式單一，造成各區(qū)資金支配靈活性不足，積極性不高。且市區(qū)兩級事權(quán)不清晰，部分項目資金重疊，而部分項目資金不足，資金利用率不高。

3.資金執(zhí)行率低

近兩年，由于財政轉(zhuǎn)移支付制度改革尚在推進中，部分資金在年中才能實際撥付到具體項目單位。由于資金到位時間較晚，配套文件出臺滯后，沒有與本地區(qū)財力安排有效銜接。部分項目啟動延后，造成資金支出進度與項目實施時間不匹配，當年結(jié)余資金較多。部分單位為了不影響項目實施，資金到位前已開展工作，資金下達后未能及時進行資金歸墊，同樣形成了資金結(jié)余。還有部分單位由于對財政轉(zhuǎn)移支付資金管理制度不夠了解，財務(wù)管理水平不高，出現(xiàn)項目任務(wù)完成卻未使用資金的現(xiàn)象。

4.執(zhí)行過程中監(jiān)督不到位

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是財政轉(zhuǎn)移支付資金。財政轉(zhuǎn)移支付資金量大、項目數(shù)多、資金分散，造成項目過程中的動態(tài)監(jiān)控難以實現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目在實施過程中，采取委托第三方機構(gòu)、報送總結(jié)自查報告等督導(dǎo)方式，可反映項目存在的部分問題，但無法充分反映項目的整體成效，不能為項目整體規(guī)劃提供有力依據(jù)。另外，在項目實施過程中出現(xiàn)方案調(diào)整、人員變更后，各區(qū)報本級財政部門即可完成預(yù)算調(diào)整，但未向市級中醫(yī)藥主管部門履行調(diào)整預(yù)算相關(guān)程序。

5.績效激勵機制尚未建立

自2016年起，中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目資金績效評價工作逐步常態(tài)化。全國各省市項目實施單位，通過統(tǒng)一的績效評價網(wǎng)絡(luò)平臺開展績效自評。自評結(jié)束后，國家中醫(yī)藥管理局采取以各省為主體，向?qū)＜铱荚u組現(xiàn)場匯報項目情況的形式，實現(xiàn)項目績效評價全覆蓋。目前，北京市尚未建立具體的財政轉(zhuǎn)移支付項目績效評價工作機制，財政轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目也未開展績效評價相關(guān)工作。

四、完善財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)建議

1.建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付法律體系

財政轉(zhuǎn)移支付制度無疑是財政分稅制改革的重要手段，也是財政管理制度的重要內(nèi)容。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需求及財稅改革要求，借鑒國際先進經(jīng)驗，盡快形成完善的與財政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律法規(guī)，明確各級政府部門的事權(quán)，賦予其相應(yīng)的法律地位，地方可根據(jù)法律法規(guī)內(nèi)容完善規(guī)章制度，有效指導(dǎo)財政轉(zhuǎn)移支付制度落地實施。以德國為例，對聯(lián)邦、州、地方三級政府基本事權(quán)劃分進行了明確界定，三級政府間事權(quán)劃分有一定交叉，但各自的事權(quán)范圍明確。在法律中明確事權(quán)劃分是建立財政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)，北京市的市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目需要按照國家要求，盡快制定市區(qū)兩級財政事權(quán)和支出責任劃分方案，以及財政轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法等制度，為財政轉(zhuǎn)移支付資金管理提供制度保障。

2.科學(xué)有效分配資金

隨著國家治理現(xiàn)代化建設(shè)推進，“放管服”政策進一步落實，需要逐漸采用因素法分配機制，以調(diào)動地方積極性。對于國家或市級重點項目，因?qū)儆谥攸c領(lǐng)域、目標明確、關(guān)注度高，可采取項目法安排。對于長期持續(xù)改進提升項目、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃項目等，可采用因素法進行資金分配。因素法可以有效降低分配標準及額度確定中的人為因素干擾，提高資金分配的科學(xué)性、公平性、合理性。因素法中對于因素的確定，需要考慮區(qū)域發(fā)展目標、實際人均財力、資源概況及績效等因素，科學(xué)、合理測算各因素比重。因此按照不同的項目屬性、類別、對象，采用項目法和因素法相結(jié)合的方式進行資金分配，既能保障各地按照整體發(fā)展目標完成重點任務(wù)，又能充分調(diào)動基層積極性。

3.利用信息化手段實現(xiàn)全過程監(jiān)督

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核是實施全面預(yù)算績效管理的重要手段，加大監(jiān)督考核力度可以有效促進項目實施，保證資金的有效利用。部分基層單位反映接受不同層級、不同類別的監(jiān)督檢查較多，為減輕基層負擔，可充分利用網(wǎng)絡(luò)信息化手段，動態(tài)監(jiān)控項目開展情況?；鶎訂挝豢赏ㄟ^網(wǎng)絡(luò)定期填報項目開展情況，結(jié)合不定期現(xiàn)場實地抽查，及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中的問題，糾正預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，督促基層單位開展工作。目前，中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項目績效評價已通過信息化手段實現(xiàn)，各地方可充分借助已有平臺，擴充平臺使用內(nèi)容。

4.建立項目績效評價體系

隨著現(xiàn)代財政制度的建立及相關(guān)管理要求，項目績效評價越來越受到各級政府的重視。評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排及審計監(jiān)督檢查工作中，有利于了解項目執(zhí)行情況。為促進全市中醫(yī)藥事業(yè)長期發(fā)展，應(yīng)加強中醫(yī)藥發(fā)展整體評價，從人才、特色服務(wù)、傳承、改革推進等方面進行評價，財政轉(zhuǎn)移支付項目績效評價作為整體評價的一部分要加快落實。每年根據(jù)相關(guān)指標評價中醫(yī)藥發(fā)展成效，避免多部門重復(fù)檢查督導(dǎo)?？己私Y(jié)果將作為財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配因素，并逐步加大績效因素所占比例，激發(fā)各地發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)的積極性。