新形勢(shì)下高校校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理研究

高 歡

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京） 北京

一、引言

近年來(lái)國(guó)家財(cái)政收入增速放緩，在教育部2020年部門(mén)預(yù)算“二上”培訓(xùn)會(huì)上，教育部向直屬高校和事業(yè)單位傳達(dá)了“過(guò)緊日子”政策要求，高校應(yīng)壓減一般性支出，堅(jiān)決取消一切不必要的項(xiàng)目支出，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和加強(qiáng)資金統(tǒng)籌使用。財(cái)政撥款收入增長(zhǎng)有限、學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整困難、社會(huì)籌資渠道受限，高校需要解決的是如何在有限的財(cái)力之下優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。

在深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的背景下，2018年9月發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出用3～5年的時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，將是當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)。財(cái)政部門(mén)建立了財(cái)政專項(xiàng)事前評(píng)審制度，審減率過(guò)高將影響下年預(yù)算安排；對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)行過(guò)程實(shí)行雙監(jiān)控；通過(guò)自評(píng)與他評(píng)相結(jié)合，對(duì)于未達(dá)到序時(shí)進(jìn)度或績(jī)效評(píng)價(jià)差的單位將扣減下年預(yù)算額度，這些舉措都對(duì)高校的資源配置能力提出了更高的要求，預(yù)算績(jī)效管理全面推廣刻不容緩。

二、高校校內(nèi)預(yù)算概述

高校校內(nèi)預(yù)算區(qū)別于部門(mén)預(yù)算，部門(mén)預(yù)算是校內(nèi)預(yù)算的基礎(chǔ)和方向，校內(nèi)預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的細(xì)化和分解，是對(duì)學(xué)校已有資源的具體分配。部門(mén)預(yù)算立足于全局，對(duì)高校整體收入支出進(jìn)行綜合規(guī)劃，校內(nèi)預(yù)算是學(xué)校根據(jù)可支配收入，結(jié)合實(shí)際工作需要進(jìn)行的細(xì)化安排。這里的可支配收入主要是指學(xué)校總收入扣除財(cái)政專項(xiàng)、科研經(jīng)費(fèi)、非同級(jí)財(cái)政撥款收入等有專門(mén)用途的資金后的收入，包括財(cái)政基本撥款收入、教育事業(yè)收入和學(xué)校其他自籌收入。校內(nèi)預(yù)算的支出構(gòu)成包括人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)，其中專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)分為：教學(xué)、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)室、維修建設(shè)等經(jīng)費(fèi)。校內(nèi)預(yù)算占部門(mén)預(yù)算的比重較大，以Z校預(yù)算支出為例，近三年校內(nèi)預(yù)算支出占部門(mén)預(yù)算總支出比例均在63%以上。從資金量來(lái)看，校內(nèi)預(yù)算對(duì)高校來(lái)說(shuō)舉足輕重，校內(nèi)預(yù)算的績(jī)效管理顯得尤為重要。

目前，部門(mén)預(yù)算基本支出停留在按照支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化上，沒(méi)有強(qiáng)制要求對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。而校內(nèi)預(yù)算則是由各職能部門(mén)和學(xué)院在年底時(shí)根據(jù)工作計(jì)劃申請(qǐng)下年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，學(xué)校層面對(duì)經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行匯總后，根據(jù)學(xué)校的總體經(jīng)費(fèi)情況和工作重點(diǎn)，對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)以項(xiàng)目的形式分解落實(shí)到各個(gè)職能部門(mén)和學(xué)院，分解落實(shí)的過(guò)程就是學(xué)校資源配置的過(guò)程，因此，強(qiáng)化高校校內(nèi)預(yù)算管理和預(yù)算績(jī)效管理能夠保證高校經(jīng)費(fèi)支出的規(guī)范性、必要性、合理性和有效性，從而提高學(xué)校的資金使用效益。

三、高校校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀及難點(diǎn)問(wèn)題

根據(jù)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，預(yù)算績(jī)效管理不僅包括財(cái)政資金，還包括非財(cái)政資金，不僅注重預(yù)算支出績(jī)效，也要兼顧預(yù)算收入績(jī)效、相關(guān)項(xiàng)目的績(jī)效。然而當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度都不足：廣度上，部分高校預(yù)算績(jī)效管理仍停留在財(cái)政專項(xiàng)上，未將校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算收入納入預(yù)算績(jī)效管理，或是將部分校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目納入預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)；深度上，各高校雖已初步建立起預(yù)算績(jī)效管理體系，包括績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和年中績(jī)效監(jiān)控、年終績(jī)效報(bào)告的編制，而績(jī)效指標(biāo)選取則盡量簡(jiǎn)化，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果利用也存在不足，預(yù)算績(jī)效管理流于形式。

1.績(jī)效管理意識(shí)薄弱，缺乏整體支出績(jī)效目標(biāo)

當(dāng)前，不同高校對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)程度不一樣，大部分仍處于完成上級(jí)主管部門(mén)管理任務(wù)的層面。同一所高校，從校級(jí)管理層到一線部門(mén)的財(cái)務(wù)經(jīng)手人或預(yù)算員的認(rèn)識(shí)程度也不一樣，普遍存在績(jī)效意識(shí)不足的情況。校級(jí)管理層績(jī)效意識(shí)薄弱，學(xué)校缺乏整體支出績(jī)效目標(biāo)，而整體支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)立足于學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和整體布局，結(jié)合自身的發(fā)展特點(diǎn)，多維度綜合反映學(xué)校的總體績(jī)效情況，對(duì)學(xué)校績(jī)效管理的具體工作起到指導(dǎo)作用；各部門(mén)負(fù)責(zé)人在具體實(shí)施過(guò)程中參與度不高，認(rèn)為績(jī)效管理是財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)和任務(wù)，與具體業(yè)務(wù)部門(mén)關(guān)系不大；財(cái)務(wù)經(jīng)手人或預(yù)算員認(rèn)為績(jī)效管理增加了新的任務(wù)，存在不滿和抵觸情緒，或者根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)先入為主，認(rèn)為預(yù)算不可避免地與實(shí)際工作存在偏差，當(dāng)實(shí)際工作與預(yù)算發(fā)生差異，需要進(jìn)行預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)調(diào)整時(shí)，加深了對(duì)預(yù)算工作的質(zhì)疑。

2.組織機(jī)構(gòu)不完善，人員配備不足

高校校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出種類繁多，然而普遍缺乏專門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌管理。大部分高校的預(yù)算績(jī)效管理依托于財(cái)務(wù)部門(mén)，然而財(cái)務(wù)部門(mén)與各職能業(yè)務(wù)部門(mén)屬于平級(jí)單位，組織機(jī)構(gòu)缺乏學(xué)校管理層的參與，在績(jī)效管理上推動(dòng)力度較弱。組織機(jī)構(gòu)不完善，人員配備也難以齊全。以Z大學(xué)為例，每年校內(nèi)預(yù)算申報(bào)涉及項(xiàng)目300 多個(gè)，300 多份項(xiàng)目申報(bào)書(shū)和績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，僅由一個(gè)財(cái)務(wù)人員管理整個(gè)校內(nèi)預(yù)算的申報(bào)過(guò)程，工作人員需要挨個(gè)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性，以及績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的合理性、可操作性進(jìn)行審核，導(dǎo)致審核工作的質(zhì)量難以保證。組織機(jī)構(gòu)和人員配備的問(wèn)題不解決，很難全面、深入地開(kāi)展校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理工作。

3.績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)值的科學(xué)設(shè)定困難

高校屬于公益二類事業(yè)單位，其核心職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承及國(guó)際合作交流，對(duì)于產(chǎn)出質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的量化比較困難，量化過(guò)程中定性指標(biāo)過(guò)多，定量指標(biāo)較少，定性指標(biāo)不具備可衡量性，或者指標(biāo)過(guò)于寬泛；另外，學(xué)生培養(yǎng)是按照學(xué)年計(jì)算，從當(dāng)年9月至來(lái)年9月為一個(gè)周期，而預(yù)算年度通常為一個(gè)自然年度，兩者的差異增加了指標(biāo)值的設(shè)定難度。指標(biāo)值的設(shè)定需要較強(qiáng)的專業(yè)能力作為支撐，學(xué)校缺乏專業(yè)的人才對(duì)合理性進(jìn)行審核。

4.管理過(guò)程監(jiān)控和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用難

高校經(jīng)費(fèi)無(wú)論是財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)還是校內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，預(yù)算績(jī)效管理基本都停留在打分和總結(jié)報(bào)告環(huán)節(jié)，各部門(mén)雖然都能按時(shí)提交打分表和總結(jié)報(bào)告，但是由于績(jī)效指標(biāo)體系不健全，信息系統(tǒng)不完善，校內(nèi)預(yù)算涉及的項(xiàng)目較多，工作量大，匯總難度大，導(dǎo)致績(jī)效過(guò)程監(jiān)控困難。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用阻力較大，每年評(píng)價(jià)工作完成之后不了了之，結(jié)果應(yīng)用難以落到實(shí)處，沒(méi)有發(fā)揮激勵(lì)作用。

四、高校校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化建議

1.提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)，完善制度建設(shè)

上級(jí)主管部門(mén)或財(cái)政部門(mén)以重要文件的形式強(qiáng)化績(jī)效管理的重要性，將績(jī)效管理工作的落實(shí)程度和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與干部任命直接掛鉤。增強(qiáng)校級(jí)管理層的績(jī)效管理意識(shí)，有助于自上而下地推動(dòng)績(jī)效管理工作。加強(qiáng)績(jī)效管理培訓(xùn)組織工作，讓高校各層級(jí)工作人員充分理解績(jī)效管理的背景、具體實(shí)施流程、重要作用，從而將績(jī)效管理融入具體業(yè)務(wù)的方方面面。

2.成立預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)及相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門(mén)間信息溝通

組織上，僅靠財(cái)務(wù)部門(mén)難以完成，一是精力不足，二是懂財(cái)務(wù)不懂業(yè)務(wù)。工作推進(jìn)需要部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)，工作機(jī)構(gòu)成員可以從各部門(mén)選拔，根據(jù)績(jī)效管理的工作流程安排工作人員的具體工作，提前與業(yè)務(wù)部門(mén)洽商好人員調(diào)離的期限，讓業(yè)務(wù)部門(mén)做好充分準(zhǔn)備，不影響部門(mén)的正常工作。溝通好選拔人員的調(diào)度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)與各個(gè)部門(mén)之間的信息溝通和信息對(duì)接，最大限度實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的融合。

3.先試點(diǎn)，再逐步鋪開(kāi)全面推進(jìn)

校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理要想全面推開(kāi)，來(lái)自學(xué)校各個(gè)部門(mén)的阻力會(huì)比較大，因此高校可以先選取核心部門(mén)的校內(nèi)專項(xiàng)進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)的項(xiàng)目按照預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程管理，從項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)值的設(shè)置、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用一一推進(jìn)。通過(guò)試點(diǎn)，總結(jié)實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，完善足應(yīng)對(duì)方案，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面。

4.在制度完善的基礎(chǔ)上建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

不同高校的辦學(xué)條件不同，發(fā)展規(guī)模和目標(biāo)不同，整體層面的績(jī)效指標(biāo)設(shè)置重點(diǎn)不同，評(píng)價(jià)方向不同；不同的經(jīng)費(fèi)類型建設(shè)的內(nèi)容不同，使用的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此不能千篇一律地套用一套固定的指標(biāo)。按照學(xué)校的總體發(fā)展目標(biāo)和職能部門(mén)結(jié)構(gòu)，建立起學(xué)校整體層面的績(jī)效指標(biāo)框架，然后在框架內(nèi)考慮關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、學(xué)校業(yè)務(wù)類型和職能類型，各部門(mén)定額運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不單獨(dú)評(píng)價(jià)，可納入部門(mén)層面的績(jī)效考核，校內(nèi)專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)按照業(yè)務(wù)類型分別設(shè)定一套財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效指標(biāo)體系；績(jī)效目標(biāo)值的設(shè)定可以參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，或是以在調(diào)研同類高?；A(chǔ)上形成的同行業(yè)平均水平為標(biāo)準(zhǔn)；指標(biāo)權(quán)重或分值的設(shè)置可以參考財(cái)政專項(xiàng)。另外，指標(biāo)體系不可一成不變，應(yīng)隨著學(xué)校的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。

5.借助信息化手段和第三方中介機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)自身不足

開(kāi)發(fā)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)或升級(jí)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，將項(xiàng)目績(jī)效申報(bào)、績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)的流程嵌入預(yù)算管理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績(jī)效管理有機(jī)融合。出于成本效益考慮，預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)可與部門(mén)預(yù)算系統(tǒng)結(jié)合，由教育部等主管部門(mén)牽頭開(kāi)發(fā)，或者升級(jí)各高校的預(yù)算管理系統(tǒng)，將績(jī)效管理融入預(yù)算管理的過(guò)程。通過(guò)信息化的輔助手段，不僅能簡(jiǎn)化績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)工作、動(dòng)態(tài)監(jiān)控經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行過(guò)程，還能節(jié)約人力資源。另外在學(xué)校資源有限的情況下，績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建、績(jī)效評(píng)價(jià)也可以委托具有專業(yè)團(tuán)隊(duì)和客觀視角的第三方中介機(jī)構(gòu)。在中介機(jī)構(gòu)與各職能部門(mén)充分溝通的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校特點(diǎn)，建立起一套適用于自身的績(jī)效指標(biāo)體系，同時(shí)也可對(duì)各部門(mén)的年度績(jī)效自評(píng)結(jié)果進(jìn)行專業(yè)的評(píng)價(jià)。

6.加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮績(jī)效激勵(lì)和約束作用

對(duì)于校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行效果差、績(jī)效評(píng)價(jià)低的項(xiàng)目，應(yīng)約談責(zé)任人，督促整改，將上一年的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度校內(nèi)預(yù)算安排的參考，適當(dāng)壓減下一年的預(yù)算額度；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與干部任用掛鉤；同時(shí)，學(xué)校可以從校內(nèi)預(yù)算中安排一部分績(jī)效激勵(lì)經(jīng)費(fèi)，對(duì)于執(zhí)行效果好、績(jī)效評(píng)價(jià)高的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人予以獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮績(jī)效的激勵(lì)作用。

五、結(jié)論及展望

綜上所述，高校校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理任重而道遠(yuǎn)，不能一蹴而就，需要財(cái)政部及主管部門(mén)高屋建瓴，學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和全體職能部門(mén)、院系的共同參與，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)績(jī)效意識(shí)、完善組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人員配備、升級(jí)管理信息系統(tǒng)、建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，積極克服預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)以點(diǎn)帶面，逐步加強(qiáng)對(duì)校內(nèi)預(yù)算資金的監(jiān)管和考核，不斷優(yōu)化高校資源配置，提高資金使用效益和人才培養(yǎng)質(zhì)量，從而為建設(shè)世界一流大學(xué)、一流學(xué)科提供支持。